II OSK 2072/18

II OSK 2072/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-07-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Piotr Korzeniowski
Zofia Flasińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Sygn. powiązane
II OSK 3916/19 - Wyrok NSA z 2022-12-19
IV SA/Wa 3155/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-03-16
VII SA/Wa 2072/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-04-02
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3155/17 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3155/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy L., uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] września 2017 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania T. A. z [...] lipca 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Rady Miasta L. z [...] czerwca 2017 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej L.". Wskazaną uchwałą Rada Miasta L. nie uwzględniła wezwania, gdyż nie znalazła podstaw do zmiany Studium.
Wojewoda wskazał, że w podstawie prawnej uchwały z dnia [..] sierpnia 2017 r. przywołano art. 241 k.p.a., który określa co może być przedmiotem wniosku. Kwalifikując pisma jako wnioski należy pamiętać, że są to wystąpienia, których przedmiotem nie jest zarzut, lecz chęć ulepszenia istniejącego stanu rzeczy i które odnoszą się do przyszłości. Pisma wzywające organy stanowiące gmin do usunięcia naruszenia prawa nie mogły być kwalifikowane jako wnioski.
Wojewoda wskazał, że na podstawie art. 2 pkt 1 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 935; dalej: "nowela kwietniowa") art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym otrzymał nowe brzmienie, które nie przewiduje instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Kwestionowana uchwała dotyczy wezwania z dnia [...] lipca 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa, a zatem wezwania wniesionego w czasie, gdy obowiązywał już znowelizowany art. 101 ust. 1 u.s.g. Fakt, że obowiązujące w dacie podjęcia uchwały przepisy nie przewidywały takiego środka prawnego oznacza, że Rada Miasta L. nie miała podstaw prawnych do jego rozpoznania w drodze uchwały.
Skargę na to rozstrzygnięcie wniosła Gmina L., zarzucając naruszenie: art. 241 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.sg. w zw. z § 15 Statutu Gminy Miejskiej L. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] września 2004 r., art. 2, 6, 7, 8, 9, 10 ust. 1 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 115 w zw. z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej " (Dz. U. z 2016r., poz. 283), art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem prawa.
Sąd wskazał, że sankcja nieważności, o której mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., może być zastosowana przez organ nadzoru wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa. W tej sprawie nie można w ogóle mówić o naruszeniu prawa przez Radę, a nie tylko o naruszeniu nieistotnym. Zgodnie z art. 241 k.p.a., przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. W ocenie Sądu, ani wykładnia językowa (zwrot: "w szczególności"), ani wykładnia celowościowa, nie wyłączają z kategorii wniosku w rozumieniu art. 241 k.p.a. podania o zmianę uchwały dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Chodzi tu przecież o działania przyszłe, których podjęcia oczekuje autor wniosku (tj. wszczęcie procedury zmiany studium), a nadto dotyczące ochrony własności. Wykładając art. 241 k.p.a. należy przy tym przyjmować szeroką definicję wniosku, albowiem prawo do składania wniosków jest uprawnieniem gwarantowanym w Konstytucji RP (art. 63). Zgodnie z tym przepisem, każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w zw. z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa. Sąd zaznaczył, że nie budzi wątpliwości, że to właśnie rada gminy jest właściwa do rozpoznania wniosku o zmianę Studium (art. 242 k.p.a. w zw. z art. 27 w zw. z art. 9 i 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: "u.p.z.p.).
Sąd podkreślił, że art. 101 ust. 1 w brzmieniu sprzed nowelizacji nie precyzował formy i trybu udzielenia przez organ gminy odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a skoro chodzi o stanowisko rady gminy, to właściwą forma działania tego organu kolegialnego była, na zasadach ogólnych (zob. m. in. art. 18 – 20 u.s.g.) uchwała rady gminy. W ocenie Sądu I instancji, Rada nie naruszyła więc, nawet w stopniu nieistotnym, prawa, podejmując uchwałę zaskarżoną przedmiotowym rozstrzygnięciem nadzorczym.
Zdaniem Sądu, nie sposób doszukać się istotnego naruszenia prawa (w opisanym wyżej rozumieniu) w udzieleniu przez Radę obywatelowi odpowiedzi na wezwanie do zmiany Studium uchwalonego przez tą Radę w dniu [...] czerwca 2017 r. Wręcz przeciwnie, podjęcie uchwały objętej zaskarżonej rozstrzygnięciem nadzorczym wzmacnia zasadę zaufania obywateli do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP) poprzez wyjaśnienie obywatelowi stanowiska tego organu w sprawie uchwalonego przez ten organ aktu prawnego. Transparentność działań organów władzy publicznej jest bowiem jednym z filarów porządku demokratycznego. Działanie te zostało przy tym podjęte przez organ uprawniony do ewentualnej zmiany Studium (art. 27 w zw. z art. 9 i 12 u.p.z.p.). Ponadto, zmiana art. 101 ust. 1 u.s.g. obowiązująca od 1 czerwca 2017 r. zniosła tylko obowiązek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa (jako przesłanki dopuszczalności skargi – art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), ale nie zakazała przecież obywatelem kierowania takich wezwań do rady miasta przed wniesieniem skargi do sądu, podobnie jak nowela kwietniowa nie zakazała właściwej radzie miasta odniesienia się do takiego wezwania w formie uchwały. Sprawa ta należy przecież do zakresu działania gminy. Uprzednie wezwanie rady gminy do uchylenia lub zmiany określonej uchwały podjętej po dniu 31 maja 2017 r. jest nie tylko dopuszczalne i racjonale, ale wręcz korzystne z punktu widzenia interesu publicznego. Wezwanie takie zwiększa bowiem szanse na uniknięcie ewentualnego sporu sądowego między obywatelem a gminą.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda [...], podnosząc zarzuty:
1.naruszenia prawa materialnego, tj.:
a) art. 101 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 148 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, iż nie stanowi istotnego naruszenia prawa (a nawet żadnego naruszenia prawa) merytoryczne rozpatrzenie wezwań do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do aktów i czynności podjętych od 1 czerwca 2017 r.;
b) art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 148 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, iż likwidacja wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a tym samym likwidacja podstaw prawnych do podjęcia uchwały rozpatrującej wezwanie co do meritum, nie stanowi istotnego naruszenia prawa kwalifikującego do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego;
c) art. 17 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r, poz. 935) oraz art. 148 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie co doprowadziło do uznania, iż organ uchwałodawczy gminy posiada uprawnienia do rozpatrywania wezwań do usunięcia naruszenia prawa po nowelizacji przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tj. po 1 czerwca 2017 r.;
d) art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 148 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że organy jednostek samorządu terytorialnego nie są zobowiązane do działania w granicach i na podstawie prawa oraz mogą domniemywać swoje kompetencje, w przypadku braku przepisów negatywnych - zakazujących określonego działania;
e) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 148 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że uchwała w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może w sposób istotny naruszać prawa bowiem jest sprawą błahą, w związku z brakiem "realnego zagrożenia poważnego naruszenia interesu jednostki lub ważnego interesu prywatnego ";
f) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 148 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię poprzez uznanie, że organ samorządu terytorialnego może prowadzić dowolną procedurę i w ten sposób ograniczać prawo do szybkiego orzeczenia w sprawie lub wpływać pośrednio na treść orzeczenia, bowiem po upływie 1 roku od daty podjęcia uchwały brak jest możliwości stwierdzenia nieważności studium;
g) art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) w zw. z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie jako kryterium oceny kryteriów pozaprawnych, w tym dotyczących minimalnej racjonalności w odniesieniu do relacji kosztów podjętych działań do osiągniętych rezultatów, dokonywania oceny zasobów osobowych i finansowych organów nadzoru, a także zarzutu dotyczącego angażowania się przez organ nadzoru w sprawy błahe, a w konsekwencji zobowiązywanie organu nadzoru do dokonywania oceny podejmowanych uchwał w oparciu o niekonstytucyjnie i pozaustawowe kryteria;
h) art. 241 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1247) w zw. z art. 148 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, przez nieuprawnione przyjęcie, że instytucja wniosku określona w ww. przepisie ma zastosowanie we wszystkich sprawach administracyjnych niezależnie od przepisów odrębnych i winna prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, czego skutkiem jest możliwość zastąpienia wszelkich procedur określonych w przepisach odrębnych przepisami działu VIII k.p.a.;
i) art. 242 k.p.a. w zw. z art. 27, art. 9 i art. 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że organem właściwym do rozpatrywania wniosków o zmianę obowiązującego studium jest organ stanowiący, a rozpatrzenie wniosku ma prowadzić do podjęcia czynności merytorycznej, zaś rozpatrzenie wniosku zawsze stanowi czynność materialno - techniczną;
h) art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), bowiem skarga zwykła Miasta L., jako niezasadna, powinna podlegać oddaleniu.
2. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia poprzez naruszenie:
a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 148 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały polegającej na braku dokonania wykładni przepisów art. 17 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uchylenia aktu nadzoru;
b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji oraz art. 85 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie jako kryterium oceny kryteriów pozaprawnych, w tym dotyczących racjonalności w odniesieniu do relacji kosztów do osiąganych rezultatów, zasobów osobowych i finansowych organu nadzoru, powagi problemów, zagrożenia dla jednostek lub interesu publicznego;
c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § I i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niedokonanie wykładni aktualnego brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i nieuzasadnienie przyjęcia jego stosowania w brzmieniu po nowelizacji w kontekście uprawnień organów samorządu;
d) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 148 p.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, w oparciu o ustalenia stanu faktycznego z innej sprawy, dotyczącej innego wezwania, a nawet innego organu jednostki samorządu terytorialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda podniósł, iż Rada Miasta L. nie miała podstaw prawnych do podjęcia uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, a w szczególności takiej podstawy prawnej nie mógł stanowić powołany w tej uchwale art. 241 k.p.a.
Zdaniem Wojewody, przepis intertemporalny art. 17 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz, U. z 2017 r, poz. 935) należy interpretować w ten sposób, że wszystkie czynności po wejściu w życie znowelizowanych przepisów mają odbywać się według nowych zasad. Odmienna interpretacja prowadzić będzie do dualizmu procedur w zależności od daty podjęcia zaskarżonego aktu. Wojewoda podniósł ponadto, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu wyroku wskazał jako skarżącą - Gminę P., gdy tymczasem skargę wniosła Rada Miejska w L. oraz dokonał oceny legalności innej uchwały niż była przedmiotem skargi, tj. uchwały Nr [...] dotyczącej wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesionego przez H. S. (str. 3 wers 25 uzasadnienia).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r., przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wnioskując a contrario, z przepisu tego można wprost wywieść, iż przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. stosuje się nadal do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed tym dniem. Innymi słowy, skargi do sądu administracyjnego na akty podjęte albo czynności dokonane przez organy administracji po 1 czerwca 2017 r. powinny być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, natomiast skargi na akty podjęte lub czynności dokonane po tej dacie mogą być wniesione do sądu bez zachowania tego trybu. W tej sprawie przedmiotem wezwania T. A. z [...] lipca 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa była uchwała Rady Miasta L. z [...] czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej L.". Skoro był to akt podjęty po 1 czerwca 2018 r., to przed ewentualnym wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie było wymagane uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Przedmiotem sporu w tej sprawie jest to, czy Rada Miasta, która takie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa rozpatrzyła i podjęła w tym przedmiocie stosowną uchwałę naruszyła prawo.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne są pierwsze trzy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 148 p.p.s.a., art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 148 p.p.s.a. oraz art. 17 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw oraz art. 148 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, iż nie stanowi naruszenia prawa merytoryczne rozpatrzenie przez organ gminy wezwań do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do aktów i czynności podjętych od 1 czerwca 2017 r., w sytuacji gdy obowiązek wystąpienia z takim wezwaniem został z tą datą zniesiony. Fakt, iż w procedurze zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał rady gminy wezwanie od usunięcia naruszenia prawa zostało zniesione w stosunku do uchwał podjętych po 1 czerwca 2017 r. nie oznacza, że wezwanie takie skierowane do organu gminy powinno być przez ten organ zignorowane. Odniesienie się przez radę gminy do takiego wezwania, które mogło być potraktowane jako wniosek o zmianę uchwały i wyjaśnienie wnioskodawcy jak należy interpretować zapisy studium, nie stanowi naruszenia prawa, a wręcz jest praktyką świadczącą o realizacji zasad dobrej administracji, w tym zasady pogłębiania zaufania obywateli do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP). Nietrafny jest w związku z tym zarzut naruszenia art. 241 k.p.a. w zw. z art. 148 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że instytucja wniosku ma zastosowanie w tej sprawie niezależnie od przepisów odrębnych. Zgodnie z art. 241 k.p.a. przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. W związku z tym, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesione w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowiło już w tej sprawie elementu procedury wniesienia skargi do sądu administracyjnego (a więc przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowił regulacji odrębnej), potraktowanie przez Radę Miasta tego wezwania jako wniosku o zmianę Studium nie narusza art. 241 k.p.a., w szczególności, że z treści wezwania wynika, że jego autor domagał się usunięcia części wskazanych zapisów Studium z uwagi na ochronę prawa własności nieruchomości.
Zgodnie z art. 242 § 1 k.p.a. wnioski składa się do organów właściwych ze względu na przedmiot wniosku. Przepis art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Przepis art. 9 tej ustawy określa procedurę uchwalania studium, a przepis art. 12 ust. 1 ustawy stanowi, iż studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nadzoru powołał ponadto przepisy art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowią, iż celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, a następnie przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27. Wojewoda wywodzi z tych przepisów, iż tylko organ wykonawczy gminy ma możliwość zainicjowania procedury zmiany studium po dokonaniu analiz zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, albowiem przepis art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa obowiązkową procedurę oceny przez organ wykonawczy gminy aktualności studium i przekazania radzie gminy wyników analiz przynajmniej raz w czasie kadencji rady i ewentualnej jego zmiany w przypadku uznania go za nieaktualne. Nie oznacza to, że podmioty prywatne nie mogą wnioskować o zmianę studium czy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli akty te stoją w sprzeczności z ich interesem i planowanym sposobem zagospodarowania nieruchomości. W praktyce to najczęściej z inicjatywy podmiotów prywatnych organy gminy wszczynają procedurę zmiany studium lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ramach zarzutu naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 148 p.p.s.a. Wojewoda podniósł, iż rozstrzygnięcie Sądu I instancji oznacza, że organy jednostek samorządu terytorialnego nie są zobowiązane do działania w granicach i na podstawie prawa oraz mogą domniemywać swoje kompetencje w przypadku braku przepisów negatywnych, zakazujących określonego działania. Zarzut ten jest nieuzasadniony, gdyż - zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Do wyłącznej właściwości rady należy, m.in. uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym). Skoro istnieje domniemanie kompetencji rady gminy do rozpatrywania wszystkich spraw pozostających w zakresie działania gminy (o ile ustawy nie stanowią inaczej), a rada gminy ma wyraźne kompetencje w sprawach dotyczących planowania przestrzennego, to nie można uznać, że przedmiotowa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Dodać należy, iż wyłącznie w przypadku aktów prawa miejscowego wyraźny przepis ustawy musi upoważnić radę gminy do uchwalenia takiego aktu (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), do podejmowania uchwał w pozostałych sprawach rada ma ogólne kompetencje wynikające z art. 18 ust. 1 i 2 tej ustawy, chyba że przepis szczególny powierza jakieś kompetencje organowi wykonawczemu gminy, lecz w tej sprawie brak jest takich przepisów.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie jako kryterium oceny kryteriów pozaprawnych, tj. racjonalności przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego pod kątem jego zgodności z prawem, natomiast uwagi Sądu dotyczące racjonalności tego rozstrzygnięcia nadzorczego były trafne, choć nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Należy się zgodzić z Sądem I instancji, że uchwała rady gminy odnosząca się do wezwania obywatela do usunięcia naruszenia prawa nie narusza prawa, a wręcz świadczy o realizacji przez organ gminy zasad dobrej administracji, gdyż wyjaśnił on wnioskdawcy jak należy rozumieć zapisy studium, choć nie miał obowiązku podejmowania takiej uchwały. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 148 p.p.s.a.
Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 94 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 148 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że organ samorządu terytorialnego może prowadzić dowolną procedurę i w ten sposób ograniczać prawo do szybkiego orzeczenia w sprawie lub wpływać pośrednio na treść orzeczenia, bowiem po upływie 1 roku od daty podjęcia uchwały brak jest możliwości stwierdzenia nieważności studium. Załatwienie sprawy na drodze administracyjnej powinno mieć pierwszeństwo przed sporem sądowym. Na celowość prowadzenia przedsądowej procedury kontroli na drodze administracyjnej wskazuje m.in. rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sądowej kontroli aktów administracyjnych (Rec 2004/20). Wystąpienie do organu gminy z wnioskiem o zmianę studium może okazać się szybszym i bardziej skutecznym sposobem na doprowadzenie przez wnioskodawcę do uzyskania korzystnej dla niego zmiany tego aktu niż wystąpienie na drogę sądową, zwłaszcza, że wykazanie naruszenia interesu prawnego zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku studium jest bardzo trudne, a więc uzyskanie sądowej ochrony należy do wyjątków. W tej sprawie w związku z podjęciem przez Radę Miasta zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały postępowanie przedłużyło się o niecałe 2 miesiące. Rację ma organ nadzoru, że Rada Miejska powinna pouczyć wnioskodawcę, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma już wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, lecz brak takiego pouczenia nie oznacza, że uchwała z dnia [...] sierpnia 2017 r. narusza prawo. Poza tym wskazany zarzut skargi kasacyjnej opiera się na założeniu, że wnioskodawca wniósłby skargę do sądu administracyjnego, co nie jest takie oczywiste, gdyż ustosunkowanie się przez Radę do jego wniosku mogło go przekonać do zaniechania występowania na drogę sądową. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru przedstawionym na rozprawie, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ gminy powinien potraktować jako skargę do sądu administracyjnego i przekazać ją sądowi. Po pierwsze pismo to zostało skierowane do Rady Gminy L. i jego treść zawiera zarzuty i wnioski skierowane do organów Gminy. Po drugie nie można domniemywać, że każde pismo, w którym jego autor powołuje się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest skargą do sądu administracyjnego. Skarga do sądu administracyjnego powinna mieć określoną formę (art. 46 p.p.s.a.) i treść, jej wniesienie wiąże się z koniecznością poniesienia kosztów sądowych. Poza tym o wyborze środków ochrony decyduje podmiot, którego interes narusza dany akt administracyjny. Skarżący mógł wystąpić ze skargą do sądu niezależnie od zakwestionowanej uchwały z [...] sierpnia 2017 r., gdyż obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują terminu na wniesienie takiej skargi, ani zachowania trybu związanego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli dotyczy ona aktów lub czynności podjętych po 1 czerwca 2017 r. .
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania również nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Ze wskazanych wyżej względów niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niedokonanie wykładni aktualnego brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i nieuzasadnienie przyjęcia jego stosowania w brzmieniu po nowelizacji w kontekście uprawnień organów samorządu.
Odnoszac się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 148 p.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, w oparciu o ustalenia stanu faktycznego z innej sprawy, zgodzić się należy, iż Sąd I instancji omyłkowo podał na stronie 3 uzasadnienia wyroku, iż rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone przez Gminę P., a nie Gminę L., a ponadto na stronie 4 uzasadnienia omyłkowo wskazał inne imię i nazwisko osoby, która wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jednak zarówno w sentencji wyroku, jak i w pozostałej części uzasadnienia podane dane są prawidłowe i wskazują, iż Sąd rozpoznał skargę Gminy Miejskiej L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r., [...] stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania T. A. do usunięcia naruszenia prawa. Dlatego przedmiotowe uchybienie Sądu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Ze wskazanych wyżej względów nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 148 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz związany z nim konsekwentenie zarzut naruszenia przepisów dotyczących kosztów postępowania.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.