II OSK 2071/22

II OSK 2071/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Grzegorz Rząsa
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2014/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-19
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, 183, 184, 189, 250, 254
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, 8, 9, 10, 65, 77, 79a, 80, 105, 145, 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2014/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2021 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2014/21, oddalił skargę M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z 20 stycznia 2021 r. Starosta Ciechanowski, działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał według właściwości – zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. - Wojewodzie Mazowieckiemu podanie M. K. z 16 grudnia 2020 r. w części dotyczącej przeprowadzenia postępowania w sprawie niezgodności z prawem decyzji Starosty Ciechanowskiego z 7 stycznia 2013 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika na ścieki bytowe na działce nr ewid. [...] w miejscowości J., gmina G..
Pismem z 22 lutego 2021 r. Wojewoda Mazowiecki zawiadomił strony o wszczęciu, na wniosek M. K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ciechanowskiego z 7 stycznia 2013 r., a pismem z 8 kwietnia 2021 r. organ wezwał wnioskodawczynię do wykazania interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ciechanowskiego z 7 stycznia 2013 r. poprzez dostarczenie oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu, z którego wynika jej prawo własności, użytkowania wieczystego lub zarządu nieruchomością znajdującą się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji oraz wykazanie, na podstawie którego przepisu prawa wnioskodawczym wywodzi, że jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.
M. K. odpowiedziała na to wezwanie pismem z 19 kwietnia 2021r., w którym wskazała, że "Nie ja jestem osobą wnoszącą o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie wiem dlaczego Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego założył, ja jestem wnioskodawcą w sprawie niniejszej. W toku dalszego postępowania dalej bezkrytycznie, traktowana jako wnioskodawca. Stwierdzam, że ja jedynie poinformowałam Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Ciechanowie o możliwości popełnienia przestępstwa poświadczenia nieprawdy (...)". Wobec powyższego oświadczenia wnioskodawczyni Wojewoda Mazowiecki - decyzją z 28 kwietnia 2021 r. - umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ciechanowskiego z 7 stycznia 2013 r. Od powyższej decyzji M. K. złożyła odwołanie.
Decyzją z dnia 29 lipca 2021 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W ocenie GINB, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wojewoda Mazowiecki wszczął - na wniosek M. K. - postępowanie nieważnościowe w stosunku do decyzji Starosty Ciechanowskiego z 7 stycznia 2013 r. podczas gdy jak wskazała sama skarżąca nie żądała ona uruchomienia postępowania nieważnościowego. Stąd też w analizowanej sprawie umorzenie postępowania było zasadne, gdyż organ wojewódzki wszczął i prowadził postępowanie nieważnościowe bez stosownego wniosku M. K.. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W świetle tego przepisu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wprawdzie może być wszczęte z urzędu, ale uprawniony do wszczęcia takiego postępowania organ, w tym przypadku Wojewoda Mazowiecki, samodzielnie przesądza, czy na podstawie przedłożonych informacji bądź też wniosków, dokona wszczęcia takiego postępowania. Skoro nie było wniosku M. K. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ciechanowskiego z 7 stycznia 2013 r., a organ wojewódzki nie uznał za zasadne prowadzenie takiego postępowania z urzędu, to brak było podstaw do jego kontynuowania. Z powodu braku wniosku M. K. o wszczęcie postępowania nieważnościowego zaszła podstawa do umorzenia, na podstawie art. 105 § 1 k p a., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu stopnia powiatowego, z przyczyn przedmiotowych.
Organ stwierdził, że z uwagi na powyższe, zarzuty skarżącej podniesione w odwołaniu dotyczące podejrzenia popełnienia przestępstwa poświadczenia nieprawdy pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. GINB wskazał ponadto, że Wojewoda Mazowiecki powinien raz jeszcze wezwać skarżącą do jednoznacznego wskazania czynności, których podjęcia się domaga. W szczególności, że skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i w pismach z 16 grudnia 2020 r. oraz z 19 kwietnia 2021 r. wskazuje, że decyzja Starosty Ciechanowskiego z 7 stycznia 2013 r. została wydana w wyniku przestępstwa (poświadczenie nieprawdy), co może stanowić ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania zakończonego tą ostateczną decyzją. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że kwestia legalności wykonywanych robót budowlanych, objętych decyzją Starosty Ciechanowskiego z 7 stycznia 2013 r., należy do właściwości organów nadzoru budowlanego, a konkretnie właściwego miejscowo powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Jeżeli zaś chodzi o przestępstwo poświadczenia nieprawdy, które w ocenie skarżącej zostało popełnione organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 304 § 1 k.p.k., każdy, dowiedziawszy się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, ma społeczny obowiązek zawiadomić o tym prokuratora lub Policję. Tym samym skarżąca posiada możliwość osobistego, bezpośredniego przesłania zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa do właściwych organów ścigania.
Skargą M. K. zaskarżyła powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że decyzja Starosty Ciechanowskiego z dnia 7 stycznia 2013 r. powinna być uchylona z urzędu. Skarżąca wskazała, że przedstawiła organom dowody, że których wynika, że budowę na działce nr [...] w miejscowości J. rozpoczęto przed wydaniem pozwolenia na budowę. Projekt budowlany został sporządzony już po zakończeniu budowy w celu zalegalizowania samowoli budowlanej i uniknięcia opłaty legalizacyjnej. Osoba sporządzająca projekt budowlany wprowadziła w błąd Starostę wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnego może toczyć się wyłącznie na wniosek podmiotu, który wykaże swój interes prawny w żądaniu wszczęcia takiego postępowania albo z urzędu, jeśli organ uzna, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro – jak twierdzi skarżąca – nie złożyła ona wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Ciechanowskiego z 7 stycznia 2013 r., a organy architektoniczno-budowlane nie znalazły podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu, to brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z powodu braku wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego zaszła podstawa o charakterze przedmiotowym do jego umorzenia. Z twierdzeń skarżącej wynika, że przedmiotowy budynek został wybudowany samowolnie przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd wyjaśnił, że sprawy dotyczące budowy obiektów budowlanych bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę (sprawy samowoli budowlanych) należą do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 w zw. z art. 48-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. z 2020, poz. 1333 ze zm.). Dopiero ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że dany obiekt budowlany został wybudowany – jak twierdzi skarżąca – samowolnie przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę mogłoby stanowić podstawę do wszczęcia postępowania mającego na celu wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego.
Zdaniem Sądu GINB prawidłowo uznał, że Wojewoda Mazowiecki powinien raz jeszcze wezwać skarżącą do jednoznacznego sprecyzowania podania i w zależności od stanowiska skarżącej przekazać podanie organowi właściwemu w sprawie. Organ podkreślił, że wskazywane przez skarżącą okoliczności dotyczące wydania decyzji w wyniku przestępstw wymienionych w art. 271 § 1 i 231 § 1 k.k. mogłyby ewentualnie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.), które jest odrębnym postępowaniem nadzwyczajnym i przesłanki do wszczęcia postępowania w tym trybie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. są odmienne od przesłanek wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Skargą kasacyjną M. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 7, art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 11 art. 80 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji GINB, że wbrew ustawowemu obowiązkowi GINB nie zebrał, a z tego powodu konsekwentnie nie rozpatrzył całego materiału dowodowego dotyczącego sprawy,
2. art. 9, art. 10 § 1 w zw. z art. 79a § 1 k.p.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji GINB, że toku postępowania administracyjnego organy obu instancji samoczynnie zakwalifikowały wniosek skarżącej jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty w sytuacji, gdy podanie skarżącej rzeczonego wniosku nie zawierało, oraz że wbrew ustawowemu obowiązkowi Wojewoda przed wydaniem decyzji nie tylko nie umożliwił skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, ale także nie wyjaśnił jej przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co uniemożliwiło skarżącej uzyskanie wiedzy, że brak stosownego wniosku z jej strony skutkować będzie wydaniem decyzji umarzającej postępowanie niezgodnie z jej żądaniem, a ponadto, wbrew ustawowemu obowiązkowi wynikającemu z art. 79a § 1 k.p.a., nie wezwał skarżącej ponownie do jednoznacznego sprecyzowania podania i w zależności od treści żądania skarżącej, do przekazania jej wniosku właściwemu organowi administracji publicznej;
- co w konsekwencji doprowadziło Sąd do uznania za prawidłowe rozstrzygnięcie GINB w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Wojewody umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty i nieuchylenie zaskarżonej decyzji GINB, podczas gdy dostrzeżenie ww. naruszeń przez Sąd spowodowałoby uchylenie decyzji GINB przez Sąd w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy, tym razem prawidłowo, bo z uwzględnieniem wszystkich relewantnych okoliczności przytaczanych przez skarżącą, w szczególności w zakresie możliwości popełnienia przestępstwa poświadczenia nieprawdy, którego skutkiem było wydanie nieprawidłowej decyzji Starosty i z zachowaniem wymaganej prawem procedury przewidzianej wart. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79a § 1 k.p.a.
Wobec powyższego w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, bowiem nie zostały one uiszczone ani w całości ani w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przedmiotem kontroli legalności objął zaskarżoną decyzję GINB z dnia 29 lipca 2021 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ciechanowskiego z 7 stycznia 2013 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika na ścieki bytowe w miejscowości [...] gm. G. na dz. nr [...].
Jest niesporne, iż Starosta Ciechanowski, do którego wpłynęło pismo skarżącej z 16 grudnia 2020 r. w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał je według właściwości do Wojewody Mazowieckiego w zakresie przeprowadzenia postępowania w sprawie uchylenia decyzji Starosty Ciechanowskiego z dnia 7 stycznia 2013 r. Następnie Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 22 lutego 2021 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy czym skarżąca po wszczęciu tego postępowania nadzwyczajnego wezwana do sprecyzowania własnego interesu prawnego w tym postępowaniu pismem z dnia 19 kwietnia 2021 r. zawiadomiła organ, że nie jest osobą wnoszącą o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i nie jest jej znany powód dla którego Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego założył, iż jest wnioskodawcą w niniejszej sprawie. Zatem, co nie jest w kasacji kwestionowane, generalnie skarżąca zaprzeczyła by żądała stwierdzenia nieważności decyzji z 7 stycznia 2013 r. a wykazała, że jedynie poinformowała Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Ciechanowie o możliwości popełnienia przestępstwa poświadczenia nieprawdy.
Stąd też w takich okolicznościach faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 28 kwietnia 2021 r., w trybie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ciechanowskiego z 7 stycznia 2013 r.nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika na ścieki bytowe w miejscowości [...] gm. G. na dz. nr [...], zaś GINB utrzymał tę decyzję w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia 29 lipca 2021 r. Rozstrzygnięcie to, zdaniem NSA jest w realiach tej sprawy trafne i w pełni odpowiada prawu. Słusznie Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organów orzekających w tej sprawie podnosząc, iż skoro - jak twierdzi skarżąca - nie złożyła ona wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Ciechanowskiego z 7 stycznia 2013 r., a organy architektoniczno-budowlane nie znalazły podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu, to brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z powodu braku wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego zaszła podstawa o charakterze przedmiotowym do jego umorzenia. Podzielając w pełni tak zaprezentowany pogląd Sądu I instancji, NSA całkowicie akceptuje wydany w sprawie wyrok jak i jego motywy wyjaśniające przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. WSA w Warszawie przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i trafnie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalenia skargi jako nie zasługującej na uwzględnienie.
Fakt samoczynnego (bez wniosku skarżącej) zakwalifikowania pisma skarżącej z 16 grudnia 2020 r. jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Ciechanowskiego z dnia 7 stycznia 2013 r. został jednoznacznie potwierdzony w skardze kasacyjnej, która to wprost w zarzucie naruszenia art. 9, 10 w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. wskazuje na ten fakt. Jednakże skarżąca podkreśla, że winna była być wezwana przez organ do jednoznacznego sprecyzowania podania i w zależności od treści żądania skarżącej, do przekazania jej wniosku właściwemu organowi administracji publicznej. Niemniej jednak skoro brak przesłanki przedmiotowej do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ciechanowskiego z dnia 7 stycznia 2013 r. w sposób niesporny wystąpił we wszczętym na wniosek skarżącej postępowaniu, to co do zasady brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania nadzwyczajnego we wskazywanym przedmiocie. Zachodziła zatem podstawa zakończenia tego postępowania w sposób procesowy niemerytoryczny na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutu naruszenia ww. normy, stąd też prawidłowość takiego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie została skutecznie zakwestionowana.
Poza tym należy dodać, co przecież podkreślono w zaskarżonym wyroku, że GINB prawidłowo uznał, że Wojewoda Mazowiecki powinien raz jeszcze wezwać skarżącą do jednoznacznego sprecyzowania podania i w zależności od stanowiska skarżącej przekazać podanie organowi właściwemu w sprawie. Organ podkreślił, że wskazywane przez skarżącą okoliczności dotyczące wydania decyzji w wyniku przestępstw wymienionych w art. 271 § 1 i 231 § 1 k.k. mogłyby ewentualnie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.), które jest odrębnym postępowaniem nadzwyczajnym i przesłanki do wszczęcia postępowania w tym trybie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. są odmienne od przesłanek wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Tym samym oczekiwane przez skarżącą wezwanie do sprecyzowania podania, niewątpliwie nastąpi, lecz okoliczności z tym związane pozostają poza zakresem oceny w niniejszym postępowaniu.
Tym niemniej podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7, 8 § 1 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. jak i art. 9,10 § 1 w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. pozostają nieusprawiedliwione. W zakresie tak przedstawionych zarzutów stwierdzić należy, że wskazano w nich jako naruszone tylko i wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bez powiązania ich z przepisami procedury sądowoadministracyjnej.
Istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki Sąd Administracyjny prowadzi bowiem postępowanie na podstawie przepisów p.p.s.a. a nie przepisów k.p.a. Zauważyć należy, że Sąd I instancji nie stosował przepisów k.p.a. Mógł je jedynie naruszyć podczas dokonywania kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czyli w sposób pośredni. Ewentualne naruszenie związane zatem było z naruszeniem przepisów p.p.s.a. Aby skutecznie postawić zarzut naruszenia przepisów k.p.a. należało powiązać te przepisy z regulacjami p.p.s.a. Samodzielne wskazanie w zarzutach kasacyjnych przepisów k.p.a. powoduje, iż zarzuty takie są nieskuteczne. Zarzuty skargi kasacyjnej muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w skarżonym wyroku Sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej. Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu przed sądem kasacyjnym jest wyrok sądu administracyjnego I instancji, a nie akt lub czynność organu administracji publicznej. Tylko zarzut procesowy, skierowany przeciwko wyrokowi wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie przeciwko decyzji organu administracji publicznej, podlega merytorycznej kontroli Sądu kasacyjnego (por. wyroki NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 4444/16, z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 488/15, z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1250/21).
Niemniej jednak niezależnie od tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, podkreślić należy, co wykazano już we wstępnej części tego uzasadnienia, iż w sprawie tej w sposób prawidłowy wyjaśniono w kontekście całego materiału dowodowego, iż skarżąca nie żądała uruchomienia postępowania nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ciechanowskiego z dnia 7 stycznia 2013 r., co także potwierdza sama skarga kasacyjna , zatem nie można w jakikolwiek sposób wskazywać na naruszenie przepisów postępowania w zakresie prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zasadność zastosowanej podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji potwierdza ten fakt. Wskazywanie zaś na naruszenie art. 10 k.p.a. dotyczącego zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy strona nie żąda przeprowadzenia określonego postępowania nie może odnieść zamierzonego skutku. Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 79a. k.p.a. który dotyczy obowiązku wskazania niespełnionych przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony; przedkładanie dodatkowych dowodów. Wynikający z art. 79a § 1 k.p.a. obowiązek organu koncentruje się wokół identyfikacji niespełnionych (bądź niewykazanych) przesłanek uwzględnienia żądania. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy mamy do czynienia z żądaniem strony w określonym postępowaniu oczekującej wydania decyzji określonej treści, gdy tymczasem w niniejszej sprawie takiego żądania brak, stąd decyzja o umorzeniu postępowania.
Reasumując uznać należało, iż przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej postępowania kasacyjnego, udzielonej skarżącej przez pełnomocnika działającego z urzędu, albowiem właściwy do rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia, o którym mowa w art. 250 p.p.s.a., jest wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 p.p.s.a.).
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji