II OSK 207/25

II OSK 207/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 137/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-08-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 161 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 137/24 w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2023 r. nr DON.7202.1.2022.AGP w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 sierpnia 2024 r., VII SA/Wa 137/24, oddalił skargę P. N. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z 20 lutego 2023 r. znak: DON.7202.1.2022.AGP utrzymującą w mocy decyzję tego organu z 30 grudnia 2022 r. DON.7202.1.2022.BZA w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 23 lipca 2015 r. znak: WOK.7721.72.2015.MKrz oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Zielona Góra (dalej: PINB) z 3 czerwca 2015 r. nakładającej, na mocy art. 51 ust 1 pkt 3 Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), na B. i M. K. wskazane w niej obowiązki w związku z dokonaniem istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], przy ul. [...] w Z. i związaną z tą budową niwelacją terenu na działce, powodującej podcięcie skarpy, która się na niej znajduje.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych i przeprowadzenie rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów:
I. postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 107 § 3 oraz art. 161 § 1 k.p.a. przez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 7, 77 i 107 § 3 w zw. z art. 161 § 1 k.p.a. polegające na:
1. błędnej ocenie dowodu w postaci Ekspertyzy W. S. z maja 2022 r. w sprawie stateczności skarpy zlokalizowanej w Z. przy ul. [...], na działce o numerze ewid. [...] w obrębie [...], albowiem z przytoczonej ekspertyzy nie wynika by istniał stan zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi w zakresie uzasadniającym zmianę decyzji z 23 lipca 2015 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z 30 grudnia 2022 r., w szczególności, że z ww. opinii wynika, że analizowanemu układowi nie grozi utrata stateczności z głęboką powierzchnią poślizgu, zagrażającą budynkom w koronie i u podnóża, a w aktualnych warunkach skarpa jest statyczna na analizowanych odcinkach;
2. zastosowaniu przepisu art. 161 § 1 k.p.a. mimo, że nie wystąpił stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego i w inny sposób nie można tego stanu usunąć a więc nie istniało uzasadnienie do zmian decyzji, o których mowa w pkt 1;
II. prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu badania podczas oceny sądowej zaskarżonej decyzji czy wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych ujętych w decyzjach, o których mowa w pkt 1, doprowadzi wykonywanie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 2 lipca 2025 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie art. 161 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.), który stanowi, że minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Norma ta reguluje nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji ostatecznej i przewidziana w nim możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej odnosi się wyłącznie do ochrony w sytuacjach wyjątkowych wartości szczególnie cennych. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonania. Nie chodzi przy tym o stwierdzenie uszczerbku w dobrach chronionych, o stwierdzone negatywne skutki decyzji, lecz o realne i sprawdzalne zagrożenie tych dóbr (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2024 kom. do art. 161). Stan zagrożenia dóbr nie może mieć zatem co do zasady charakteru hipotetycznego czy potencjalnego, musi być realny i obiektywnie sprawdzalny.
Podkreślenia również wymaga, że z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) oraz z samego brzmienia przepisu art. 161 § 1 k.p.a. wynika jego wyjątkowość, co oznacza konieczność stosowania go z dużą ostrożnością. Przepis ten nie może zatem podlegać wykładni rozszerzającej, musi być interpretowany ściśle. Przede wszystkim zatem zastosowanie tego przepisu nie może być uzależnione od tego, czy decyzja jest zgodna z prawem. Podstawowym celem wszczętego w jego trybie postępowania jest ustalenie, w jakim stopniu stan faktyczny odpowiada ustawowym przesłankom uchylenia/zmiany decyzji ostatecznej. W ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. organ nadzoru nie dokonuje ponownego ustalenia i oceny prawnej stanu faktycznego odnoszącego się do istoty sprawy zakończonej ostateczną decyzją, którą to oceną jest on związany, ale bada wyłącznie tę sprawę w aspekcie określonych przepisem przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji w związku z tzw. stanem nagłej konieczności administracyjnej, tj. wyłącznie, czy występuje stan zagrożenia wartości, o których mowa w tym przepisie i czy w związku z wystąpieniem realnego zagrożenia wskazanych dóbr, istnieje konieczność eliminacji niewadliwej w stopniu kwalifikowanym decyzji z obrotu prawnego. Powyższy przepis nie może być wykorzystywany do takich zmian decyzji ostatecznych, które są wynikiem odmiennej oceny stanu faktycznego, jeżeli nie występuje bezpośrednie zagrożenie m.in. życia lub zdrowia ludzkiego (wyrok NSA z 10 maja 1984 r., II SA 1989/83).
Możliwość skorzystania z dyspozycji art. 161 § 1 k.p.a. uzależniona jest bowiem od spełnienia łącznie dwóch zasadniczych przesłanek, tj. wystąpienia stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo stanu grożącego poważnymi szkodami dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa oraz braku innych mechanizmów prawnych, które mogłyby te zagrożenia usunąć. Z powyższego wynika, że w pierwszej kolejności kluczowe jest ustalenie stanu zagrożenia dóbr wymienionych w art. 161 § 1 k.p.a., gdyż dopiero jego wystąpienie aktualizuje potrzebę weryfikacji dopuszczalności usunięcia tego stanu przy zastosowaniu art. 161 § 1 k.p.a., czyli ustalenia, czy nie istnieją inne, nadzwyczajne możliwości prawne jego likwidacji. Natomiast przez "inny sposób" należy rozumieć przewidziane w przepisach k.p.a. przypadki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych. Oznacza to, że organ administracji publicznej, który zamierza zastosować przepis art. 161 § 1 i 2 k.p.a., powinien ustalić, czy dana decyzja ostateczna nie jest dotknięta wadą uzasadniającą wznowienie postępowania (art. 145 § 1), stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1), względnie czy nie jest to decyzja, na mocy której strona nie nabyła prawa (art. 154), bowiem są to przesłanki negatywne uniemożliwiające zastosowanie komentowanego przepisu. Nie każda więc decyzja ostateczna może być zmieniona w trybie art. 161 § 1 k.p.a., lecz tylko taka, która nie może być uchylona lub zmieniona na podstawie innych przepisów: art. 145 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 k.p.a., przepisów szczególnych (art. 163 k.p.a.) czy art. 154 k.p.a. (por. wyrok Sądu Najwyższego z 10 stycznia 1997 r., III RN 52/96, OSNAPiUS 1997, nr 18, poz. 331). Organ może zatem uchylić lub zmienić decyzję ostateczną w trybie art. 161 § 1 k.p.a. wówczas, gdy decyzja nie jest dotknięta wadą określoną w wyżej wskazanych przepisach. Przepis art. 161 § 1 k.p.a. ma zatem zastosowanie wówczas, jeżeli przez wykorzystanie przewidzianych w k.p.a. instytucji prawnych zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych albo wznowienia postępowania nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że GINB prawidłowo ocenił i uwzględnił dowód w postaci Ekspertyzy stateczności skarpy zlokalizowanej w Z. przy ul. [...], na działce o nr. ewid. [...] w obrębie [...], opracowanej w maju 2022 r. na zlecenie Prezydenta Miasta Zielona Góra przez zespół ekspertów pod kierunkiem dr hab. inż. W. S., co z kolei uzasadniało zmianę, w oparciu o art. 161 § 1 k.p.a., ostatecznej decyzji z 2015 r. w zakresie obowiązków nałożonych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Zauważenia bowiem wymaga, że w decyzji PINB z 3 czerwca 2015 r. utrzymanej w mocy decyzją WINB z 23 lipca 2015 r. nakazano wykonanie konstrukcji oporowych w celu zabezpieczenia terenu przed dalszymi zmianami jego naturalnego ukształtowania i uniemożliwienia ewentualnego osuwania się gruntu z działek wyżej położonych na teren działki inwestora. Zgodnie jednak z powyższą ekspertyzą wykonanie ściany szczelnej (konstrukcji oporowej) nie jest zalecane i może zagrozić stabilności skarpy, a to z kolei może zagrażać m.in. wielorodzinnemu budynkowi na działce [...] przy ul. [...]. W piśmie z 28 czerwca 2022 r. kierownik zespołu ekspertów sporządzających ww. ekspertyzę podtrzymał i uzupełnił dotychczasowe stanowisko wskazując, że wprawdzie analizowanemu układowi nie grozi utrata stateczności z głęboką powierzchnią poślizgu, zagrażającą budynkom w koronie i u podnóża, a w aktualnych warunkach skarpa jest statyczna na analizowanych odcinkach, jednak wobec skomplikowanej budowy geologicznej na obszarze zaburzeń glacitektonicznych nie da się wykluczyć powstania istotnych zmian wilgotności gruntu w korpusie skarpy wywołanych czynnikami naturalnymi lub antropogenicznymi. "Nawet okresowe, lokalne zmiany wilgotności gruntu w newralgicznych strefach skarpy, w których profil jest stromy, a w podłożu występują grunty słabo przepuszczane, mogą spowodować powierzchniową utratę stateczności. (...) Aby zapobiec możliwej utracie stateczności dolnego odcinka skarpy, celowe jest jego wzmocnienie z wykorzystaniem technologii nie blokującej przepływu wody." W oparciu o powyższą ekspertyzę GINB uznał, że rozwiązanie przyjęte w decyzji z 2015 r., tj. wykonanie ściany szczelnej w poprzek skarpy będzie blokować naturalny przepływ wód podziemnych, przyczyni się do wzrostu wilgotności skarpy i redukcji wytrzymałości gruntu. Taka sytuacja może zaś stanowić realne zagrożenie bezpieczeństwa budynku wielorodzinnego usytuowanego w koronie skarpy, ponieważ niewielki wzrost wilgotności gruntów może powodować dramatyczną redukcję wytrzymałości.
W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że ustalenie, w którym momencie stan faktyczny zawiera realne zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego albo dla innych wartości wymienionych w przepisie art. 161 k.p.a., należy rozpatrywać indywidualnie w każdym przypadku, albowiem każda sytuacja jest inna i wymaga analizy konkretnych okoliczności. Ustalenie, czy taki stan faktyczny zaistniał, wymaga indywidualnej oceny każdego przypadku. Organ nie może czekać na wystąpienie negatywnych skutków, ale musi ocenić prawdopodobieństwo ich wystąpienia w przyszłości. Zwrócić należy również uwagę, że stan zagrożenia dla dóbr i wartości objętych ochroną w ramach art. 161 § 1 k.p.a. pojawia się zwykle nagle. Tym samym, uwzględniając stanowisko opisane w przedmiotowej ekspertyzie jak i okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie (m.in. okoliczność, że w wyniku robót na działkach sąsiednich zmieniło się nachylenie skarpy, którą podcięto u podstawy, a stopień nośności gruntu niebezpiecznie wzrósł) GINB miał podstawy do zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. Zauważenia wymaga, że w niniejszej sprawie nie istnieje żadna inna możliwość usunięcia stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu, na co zwrócił już uwagę Sąd I instancji przywołując prawomocny wyrok w sprawie VII SA/Wa 2740/22. W związku z powyższym GINB prawidłowo uzasadnił zastosowanie w niniejszej sprawie art. 161 § 1 k.p.a. Pomimo bowiem, że zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego jest potencjalne to jednak w tej konkretnej sprawie organ nie mógł wyczekiwać na pierwsze negatywne skutki wynikające z realizacji obowiązków nałożonych w decyzji z 2015 r., zwłaszcza w sytuacji mogącej wystąpić niespodziewanie, tj. pod wpływem nagłego wzrostu wilgotności gruntów, utraty stabilności skarpy, co z kolei stanowiłoby realne ryzyko wystąpienia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego. Rację ma zatem Sąd I instancji, że nawet potencjalna możliwość obniżenia stabilności opisanej skarpy, a więc i znajdującej się na niej zabudowy, może doprowadzić do stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu, a to uzasadniało skorzystanie przez organ z trybu przewidzianego w art. 161 § 1 k.p.a.
Analiza zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji oraz zgromadzonego materiału dowodowego potwierdza kompletność przeprowadzonego przez organ i zaakceptowanego przez Sąd I instancji postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego w sposób wystarczający ustalono okoliczności istotne dla zastosowania art. 161 § 1 k.p.a. Nie potwierdziły się zatem sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 161 § 1 k.p.a., albowiem zgromadzone dowody dostarczyły odpowiednich informacji o faktach relewantnych dla rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. przez niewłaściwe zastosowanie, nie zasługiwał za uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości – pkt 2. sentencji.