II OSK 207/23

II OSK 207/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Anna Szymańska
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1243/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2022-05-17
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3, 141, 151, 183, 184, 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, 7a, 9, 11, 77, 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 28, 29, 30, 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), sędzia WSA (del.) Anna Szymańska, Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1243/21 w sprawie ze skargi E. M. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 17 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1243/21, oddalił skargę E. M. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy budynku.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2021 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Toruniu (PINB), działając m.in. na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4, art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej P.b.), wstrzymał budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego niepodpiwniczonego z poddaszem użytkowym o wym. 6,14 m x 6,30 m i wysokości do 2,5 mierzonej od poziomu gruntu do okapu, wyposażonego w dach dwuspadowy konstrukcji drewnianej kryty blachodachówką, oznaczonego nr 4 na mapie terenu stanowiącego załącznik do postanowienia, wraz z dobudowanym do niego od strony frontowej gankiem (wiatrołapem) o konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,33 m x 1,90 m i wysokości od 2,14 do 2,71 m, składającym się z trzech ścian, na posadzce betonowej z zadaszeniem z poliwęglanu, oraz z wykonanym zadaszeniem z przykryciem z poliwęglanu konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,77 m x 5,80 m x wys. 2,5 m przytwierdzonej z jednej strony budynku do ściany budynku, z drugiej wspartym na dwóch słupach drewnianych, który wybudowano na działce nr geodezyjny [...] w [...] bez wymaganego zgłoszenia.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że jak ustalono w sprawie, będący właścicielem nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...], inwestor E. M. w dniu 15 stycznia 2020 r. zgłosił Staroście Toruńskiemu zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie dwóch wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m² każdy, na ww. działce nr [...]. Starosta zaświadczeniem z 22 stycznia 2020 r. potwierdził, że przedmiotowe roboty, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. nie wymagają wydania pozwolenia na budowę, a dołączone do zgłoszenia dokumenty spełniają wymagania art. 30 ust. 2 P.b. Z rysunków i mapy stanowiących załącznik do zawiadomienia wynika, że budynki zaprojektowano jako obiekty parterowe, wyposażone w dach dwuspadowy, o wymiarach 6,00 m x 5,85 m i wysokości 5,5 m (2,5 m do okapu), usytuowane względem siebie w odległości 3 m.
PINB wyjaśniał ponadto, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 26 stycznia 2021 r. ustalono, że skarżący wybudował dwa budynki o funkcji mieszkalnej z przeznaczeniem pod wynajem. Organ zaznaczył przy tym, że budynek oznaczony nr 3 na mapie stanowiącej załącznik do postanowienia jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Odnośnie zaś budynku objętego niniejszym postępowaniem (tj. budynku nr 4) organ ustalił, że wykonano go w technologii tradycyjnej murowanej jako budynek mieszkalny parterowy niepodpiwniczony z poddaszem użytkowym o wym. 6,14 m x 6,30 m i wys. 2,5 m, (mierząc pod poziomu gruntu do okapu budynku) wyposażony w dach dwuspadowy konstrukcji drewnianej kryty blachodachówką. W budynku tym ulokowano w poziomie parteru pomieszczenie salonu wraz z aneksem kuchennym i łazienkę, a na poddaszu pokój skomunikowany z pozostałą częścią budynku za pomocą schodów drewnianych typu drabiniastego. Obiekt wyposażono w instalacje elektryczną, wodną i kanalizacyjną. PINB wskazał też, że: do ogrzewania budynku wykorzystywany jest kocioł typu "krystek", w obiekcie występuje ogrzewanie elektryczne podłogowe, do budynku dobudowano od strony frontowej ganek (wiatrołap) o konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,33 m x 1,90 m i wys. od 2,14 m do 2,71 m (składający się z trzech ścian, na posadzce betonowej z zadaszeniem z poliwęglanu), od strony szczytowej budynku wykonano zadaszenie z przykryciem z poliwęglanu konstrukcji drewnianej o wym. 3,77 m x 5,80 m x wys. 2,5 m (przytwierdzone z jednej strony do ściany budynku, z drugiej wsparte na dwóch słupach drewnianych), od drugiej strony budynku wykonano składające się z trzech ścian drewniane pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 1,32 m x 5,87 m i wys. od 2,0 m do 2,24 m wyposażone w dach jednospadowy konstrukcji drewnianej z pokryciem z poliwęglanu.
W związku z powyższym organ stwierdził, że skarżący prowadząc roboty budowlane na działce nr [...] wykonał je w sposób odmienny niż ustalono to w zgłoszeniu z 15 stycznia 2020 r., potwierdzonym brakiem sprzeciwu ze strony Starosty Toruńskiego. Zdaniem organu materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że nie doszło do budowy wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej rozumianego jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m² (przy liczbie tych obiektów na działce nieprzekraczającej jednego na każde 500 m2 powierzchni działki), zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b., a przed nowelizacją Prawa budowlanego dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, na zasadzie art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. Zdaniem organu wzniesiony budynek jest budynkiem mieszkalnym, o czym świadczy samo oświadczenie skarżącego złożone do protokołu kontroli oraz fakt wynajęcia budynku, a także wyposażenie budynku. Także rozwiązania funkcjonalne zastosowane w budynku w postaci pełniącego funkcje ochronne wiatrołapu (przydomowego ganku), rozwiązania techniczne wykorzystywane do ogrzewania pomieszczeń w postaci kotła żeliwnego podłączonego do przewodu stalowego wyprowadzonego przez ścianę zewnętrzną oraz ogrzewania podłogowego elektrycznego na parterze i poddaszu budynku, czy w postaci dobudowanego do obiektu, składającego się z trzech ścian drewnianego pomieszczenia gospodarczego, wykorzystywanego m.in. do przechowywania różnych przedmiotów gospodarstwa domowego – zdaniem PINB dowodzą, że cel przebywania osób w kwestionowanym budynku nie jest funkcjonalnie związany wyłącznie z wypoczywaniem. PINB podkreślił również, że skarżący nie tylko wykonał obiekt o innym przeznaczeniu niż zgłosił, ale także o innych wymiarach niż wskazał w zgłoszeniu. Zasadnicza bryła budynku miała mieć rozmiary 6,0 m na 5,85 m, a ma 6,30 m x 6,14 m, powierzchnia zabudowy wraz z wiatrołapem wynosi zaś 43,10 m2. Wobec tego zdaniem PINB w sprawie zastosowanie znajdzie tryb legalizacyjny z art. 48 P.b. Realizacja robót znacząco odbiegających od warunków dokonanego zgłoszenia świadczy bowiem o zamiarze inwestora zrealizowania od początku (czyli już w chwili zgłoszenia) innego obiektu. To zaś zdaniem PINB skutkuje tym, że w istocie dokonane zgłoszenie nie ma znaczenia, gdyż inwestor od początku realizował inny projekt.
Zażaleniem E. M. zaskarżył powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie: skarżący złożył zażalenie, w którym zarzucił, naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.; art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b.; art. 48 P.b.
Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (KPWINB) postanowieniem z dnia 22 lipca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie. KPWINB podzielił ustalenia organu I instancji, stwierdzając, że wzniesiony obiekt jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym parterowym z poddaszem użytkowym, wiatrołapem (od strony frontowej), zewnętrznym pomieszczeniem gospodarczym (od ściany szczytowej budynku) i zadaszeniem wspartym na dwóch słupach drewnianych przytwierdzonym do jednej ze ścian budynku (od drugiej ściany szczytowej budynku). Wskazał, że taki obiekt nie znajduje się w określonym w art. 29 ust. 1 i 2 P.b. katalogu budynków, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Podkreślił również, że jak wynika z zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu Starostwa Powiatowego w Toruniu oraz załącznika do tegoż zaświadczenia - skarżący w dniu 15 stycznia 2020 r. dokonał zgłoszenia budowy dwóch wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35m² każdy. Ujawniony w czasie kontroli obiekt, będący przedmiotem niniejszej sprawy, znacznie różni się jednak od obiektów, których realizację zgłaszał inwestor: wzniesiony budynek ma większą powierzchnię zabudowy, poddaszu budynku nadano charakter użytkowy, wykonując w tym miejscu pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi oraz została zmieniona funkcja obiektu (z rekreacji indywidualnej na mieszkalny). Zmieniony zdaniem organu został także charakter zabudowy, tj. przedmiotowy obiekt nie jest obiektem wolnostojącym, ponieważ połączony jest pomieszczeniami gospodarczymi dobudowanym do drugiego budynku mieszkalnego. Tym samym, zdaniem KPWINB, przedmiotowy budynek nie stanowi obiektu wolnostojącego, co za tym idzie nie jest zwolniony z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 1a P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. wymagają zgłoszenia wyłącznie wolnostojące budynki mieszkalne jednorodzinne, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Przedmiotowy obiekt nie jest jednak obiektem wolnostojącym. Jak podniósł KPWINB, nawet jeżeli – jak wskazano w zażaleniu, przyjąć że doszło do wybudowania obiektu rekreacji indywidualnej, to także na taką budowę inwestor powinien był uzyskać pozwolenie na budowę. Przedmiotowy obiekt nie spełnia bowiem kryteriów wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. tj. nie spełnia kryteriów w zakresie funkcji, powierzchni zabudowy oraz nie jest budynkiem wolnostojącym. KPWINB podzieliło jednocześnie stanowisko PINB, że w sprawie należy stosować tryb legalizacyjny z art. 48 P.b., a nie tryb naprawczy z art. 51 P.b., bowiem zrealizowana budowa znacząco odbiega od warunków dokonanego zgłoszenia i świadczy o zamiarze budowy przez inwestora od początku innego obiektu.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia KPWINB wskazał także, że brak ujęcia, zgodnie z Polską Normą, w powierzchni zabudowy elementów drugorzędnych do powierzchni budynku zasadniczego nie znaczy, że nie należy ich wykazywać na rysunkach stanowiących załącznik do zgłoszenia zamiaru budowy lub też, że nie należy na takie obiekty uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli tego wymagają obowiązujące przepisy. Składając do organu administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenie zamiaru budowy inwestycji, inwestor zobowiązany jest bowiem wykazać wszystkie roboty budowlane, które ma zamiar wykonać, aby organ dokonując analizy charakteru i zakresu planowanej budowy mógł dokonać właściwej oceny tego zgłoszenia. Natomiast tylko częściowe wykazanie w zgłoszeniu swojego zamiaru inwestycyjnego i pominięcie jej pozostałego zakresu, stanowi naruszenie przez inwestora przepisów prawa i wykonanie takiej budowy w warunkach samowoli budowlanej. Odnośnie wliczania ocieplenia do powierzchni zabudowy KPWINB podkreślił, że zgodnie z Polską Normą przez powierzchnię budynku rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Zatem inwestor w chwili złożenia zgłoszenia zdawał sobie sprawę z tego, że powierzchnia zabudowy planowanej inwestycji winna mieścić się w granicach 35 m² powierzchni zabudowy w stanie wykończonym. Późniejsze docieplenie obiektu powodujące przekroczenie tej powierzchni również wskazuje na próbę obejścia przepisów prawa. Jednocześnie, jak wskazał organ, w materiale dowodowym brak jest potwierdzenia, jakoby ocieplenie zostało wykonane w późniejszym terminie. Co więcej, organ podkreślił, że jak wynika z oświadczenia skarżącego złożonego do protokołu kontroli z dnia 26 stycznia 2021 r. przedmiotowy obiekt powstał w jednym okresie czasu a nie w różnych, odległych od siebie odcinkach czasu, mogących rzeczywiście świadczyć o innym początkowym zamiarze inwestora i późniejszych dodatkowych robotach budowlanych, powodujących zmianę w stosunku do pierwotnej bryły. Odnośnie użytkowania budynku jako mieszkalnego KPWINB podniósł, że sam skarżący w protokole kontroli oświadczył, że budynek jest użytkowany jako mieszkalny oraz że nie ma znaczenia wskazanie inwestora, iż obiektu nie można uznać za budynek mieszkalny ponieważ poddasze nie spełnia warunków określonych dla budynków mieszkalnych (wysokość lokalu), bowiem organ nie stwierdza w chwili obecnej, czy warunki te są spełnione, tylko dokonuje ustaleń w jaki sposób budynek rzeczywiście jest użytkowany. KPWINB zwrócił także uwagę, że w stosunku do dokumentacji przedłożonej ze zgłoszeniem w wybudowanym budynku zmiany dokonano także w stosunku do wykonanych otworów okiennych i drzwiowych. Przy czym, jak wskazał, kwestie lokalizacji otworów okiennych i drzwiowych w ścianach zewnętrznych budynku mają istotne znaczenie względem zachowania normatywnych odległości od granic działki, a ich niewykazanie w złożonym zgłoszeniu spowodowało, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł dokonać prawidłowej oceny zgłoszonej inwestycji.
E. M. skargą zaskarżył powyższe postanowienie ponawiając zarzuty zażalenia oraz zarzucając naruszenie art. 30 ust. 2a P.b.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący twierdzi, że dokonał zgłoszenia oraz zrealizował objęte nim roboty budowlane, tj. wzniósł parterowy budynek rekreacji indywidualnej. W takim przypadku, w jego ocenie, nie można mówić o samowoli, a w konsekwencji – stosować tryb legalizacyjny dedykowany takiej samowoli. Zdaniem skarżącego zastosowanie mógłby mieć wyłącznie tryb naprawczy, uregulowany w art. 50-51 Prawa budowlanego, a nie legalizacyjny. Powodem kwestionowania dokonanego zgłoszenia przez organy nadzoru budowlanego jest fakt, iż dokonano zgłoszenia budynku rekreacyjnego o powierzchni do 35 m², wolnostojącego, parterowego, podczas gdy dokonana kontrola wykazała, że budynek ten ma większą powierzchnię, jest w zabudowie bliźniaczej, ma poddasze użytkowe, a ponadto nie pełni funkcji budynku rekreacji indywidulanej, ale jest budynkiem mieszkalnym - co dyskwalifikuje go jako obiekt podlegający zgłoszeniu, gdyż wykonanie takiego obiektu budowlanego wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W ocenie Sądu niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów prawa w zakresie ustaleń dotyczących wzniesionego obiektu. Sąd wskazał, że zasadne jest wliczenie do powierzchni zabudowy powierzchni wzniesionego budynku wraz z warstwą ocieplenia stanowiącą element wykończenia, co już skutkuje stwierdzeniem, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku przekracza 35 m² (jak słusznie to ustaliły organy nadzoru budowlanego). Odnośnie możliwości potraktowania elementów przedmiotowego budynku przylegających do bryły głównej jako elementów drugorzędnych, zauważył, że z ustaleń organów wynika, iż zarówno pomieszczenie gospodarcze jak też wiatrołap są obiektami kubaturowymi, złączonymi z główną bryłą budynku, poszerzającymi w sposób istotny powierzchnię, na której realizowana jest podstawowa funkcja budynku. Nie można im zatem przypisać cech elementów drugorzędnych (o których mowa w Polskiej Normie PN-ISO 9836) które realizują takie obiekty jak schody, rampy, daszki, markizy czy występy dachowe. Także ich powierzchni nie można zatem pominąć przy obliczaniu całkowitej powierzchni zabudowy wzniesionego budynku. Z kolei uznanie, że połączone z bryłą główną budynku pomieszczenie gospodarcze stanowi integralną część budynku, pociąga za sobą stwierdzenie, że przedmiotowy budynek jest budynkiem w zabudowie bliźniaczej. Tak jak bowiem słusznie wskazał organ pomieszczenie gospodarcze (czyli część przedmiotowego budynku) "połączone jest" tj. przylega bezpośrednio ścianą do ściany pomieszczenia gospodarczego stanowiącego część sąsiedniego budynku o bliźniaczej konstrukcji. Przedmiotowy budynek nie jest zatem w ocenie Sądu budynkiem wolnostojącym, nieprzylegającym do innego budynku. Sąd wskazał, że już powyższe cechy budynku skutkują stwierdzeniem, że nie jest to obiekt, który mógł być objęty zgłoszeniem, tj. nie jest to budynek wolnostojący o powierzchni zabudowy do 35 m².
Sąd podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (por. wyrok z 24 listopada 2021 r. sygn. II SA/Gd 536/21), że z art. 48 P.b. wynika, iż zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie tego przepisu, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o sprzeciwie wobec tego zgłoszenia. Jednakże granicę legalnego działania inwestora, który dokonał zgłoszenia wyznaczają uregulowania uzasadniające wniesienie sprzeciwu, określone w art. 30 ust. 6 i 7 P.b. Odstąpienie od treści zgłoszenia w zakresie nieprzekraczającym tych granic można rozważać w kontekście odstąpienia "nieistotnego" od treści zgłoszenia – w tym sensie, że nie kwalifikującego się do oceny jako realizacja obiektu budowlanego "bez wymaganego zgłoszenia" lub "pomimo wniesienia sprzeciwu". W przypadku zaś zrealizowania budowy obiektu, objętej obowiązkiem zgłoszenia w sposób prowadzący do jednoznacznego naruszenia przesłanek obligatoryjnego wniesienia sprzeciwu – nie można mówić o odstępstwach "nieistotnych". Zgłoszenie zamiaru budowy z przemilczeniem okoliczności kwalifikujących się do obligatoryjnego wniesienia sprzeciwu oznacza, że inwestor w istocie dokonuje zgłoszenia pozornego. Taka sytuacja miała zdaniem Sądu miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, skoro budynek wzniesiony przez skarżącego ma powierzchnię zabudowy przekraczającą górną granicę pozwalającą na poprzedzenie budowy tego typu obiektów jedynie zgłoszeniem tzn. przekracza wynikająca z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. (w brzmieniu na dzień dokonania zgłoszenia) powierzchnię zabudowy do 35 m². Skarżący dokonał zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35 m², a faktycznie zrealizował budynek o większej powierzchni, na którą składają się: powierzchnia bryły głównej z ociepleniem (6,14 m x 6,30 m), powierzchnia wiatrołapu (2,33 m x 1,90 m), powierzchnia pomieszczenia gospodarczego (1,32 m x 5,87 m) - co daje łącznie powierzchnię zabudowy przekraczającą 35 m². Skarżący nie kwestionuje rozmiarów obiektu, a jedynie – jak wyżej wskazano – kwestionuje włączenie do powierzchni zabudowy powierzchni ocieplenia głównej bryły budynku, powierzchni wiatrołapu oraz powierzchni pomieszczenia gospodarczego. Sąd uznaje przy tym za zasadne, pozostające w granicach swobodnej oceny dowodów stanowisko organu, że przedmiotowy obiekt w obecnym kształcie nie był wznoszony w różnych okresach czasu tj. najpierw bryła główna bez ocieplenia, a dopiero po pewnym czasie ("po ok. 6 miesiącach od wybudowania obiektu", jak twierdzi skarżący w zażaleniu) wykonano ocieplenie i dodatkowe elementy obiektu (wiatrołap, pomieszczenie gospodarcze). Słusznie w ocenie Sądu wskazuje w tym względzie organ, że takie twierdzenie skarżącego jest niewiarogodne, skoro sam skarżący w trakcie kontroli stwierdził, że rozpoczął budowę po 22 stycznia 2020 r. (tj. po uzyskaniu zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu względem złożonego przez skarżącego zgłoszenia) a zakończył w październiku 2020 r., zaś już w listopadzie 2020 r. budynek był użytkowany jako mieszkalny. Z twierdzenia skarżącego wynika bowiem, że obie fazy robót tj. zarówno wzniesienie bryły budynku takiej jak w zgłoszeniu (bez ocieplenia), a następnie po ok. półrocznej przerwie ocieplenie budynku, wzniesienie wiatrołapu, pomieszczenia gospodarczego, zadaszenia – odbyło się w okresie ok. 9 miesięcy. Na same roboty budowlane pozostałoby zatem tylko 3 miesiące, z czego około połowa w okresie zimowym (styczeń - marzec 2020 r.), który to okres przypadał na początku prowadzenia robót, a więc wówczas, kiedy wykonywane są m.in. roboty ziemne i fundamentowe, wymagające odpowiedniej temperatury otoczenia. Należy ponadto zdaniem Sądu mieć na względzie, że taki okres miałby być wystarczający także na prace wykończeniowe budynku, tj. ułożenie wszystkich instalacji wewnętrznych, posadzek, malowanie ścian wewnętrznych i zewnętrznych, otynkowanie, montaż orynnowania – z uwzględnieniem obecnej bryły budynku. Sąd zauważył przy tym, że przedstawione wraz ze skargą zdjęcie budynku w stanie surowym przedstawia budynek już odbiegający od treści zgłoszenia tj. budynek z oknem na poddaszu i przeszklonymi drzwiami w ścianie szczytowej. Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że w sytuacji potwierdzenia prowadzenia przez inwestora robót budowlanych polegających na budowie innego obiektu budowlanego niż podlegający zgłoszeniu nie znajduje zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. Zakres zastosowania tego przepisu limituje treść wprowadzonego w art. 50 ust. 1 zastrzeżenia dotyczącego "przypadku innego niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f", co oznacza, że dotyczy on tylko tych robót budowlanych, które nie stanowią budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. Powyższe wyklucza zastosowanie tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem dotyczy ona budowy, i to innego obiektu niż objęty zgłoszeniem.
Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy, skarżący zgłosił zamiar budowy parterowego budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 6,14 x 6,30 m i o powierzchni do 35 m², co odpowiadało unormowaniu (w brzmieniu na dzień dokonania zgłoszenia) art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. Tymczasem na podstawie tego zgłoszenia skarżący wybudował obiekt niezgodny z parametrami w nim opisanymi. Same rozmiary budynku są inne niż przedstawione w zgłoszeniu, przy czym zakres tej odmienności od samego początku nie kwalifikuje się do realizacji budowy w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., obowiązującego w dacie zgłoszenia, który uprawniał do realizacji w tym trybie wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m² powierzchni działki. Co więcej skarżący nie zgłosił zamiaru budowy pomieszczenia gospodarczego i wiatrołapu, które stanowią integralną część budynku i powiększają jego powierzchnię zabudowy. Biorąc pod uwagę, że rzeczywiste wymiary budynku kwalifikują go do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (a nie do zgłoszenia), zdaniem Sądu, nie można uznać, że dokonane przez skarżącego zgłoszenie odniosło skutek, bowiem gdyby organ uzyskał rzetelną informację co do rzeczywistych wymiarów realizowanego budynku, miałby obowiązek zgłoszenia sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu już sama powierzchnia zrealizowanego przez skarżącego budynku sprawia, że przyjęty przez organy tryb postępowania w niniejszej sprawie należy uznać za prawidłowy co do zasady. W takiej sytuacji kwestia funkcji spełnianej przez budynek tj. czy jest to budynek mieszkalny (z poddaszem użytkowym) czy rekreacji indywidualnej, ma znacznie drugorzędne. Należy zauważyć, że z jednej strony organ odwoławczy (w przeciwieństwie do organu I instancji) nie uzasadnił szczegółowo, skąd wywodzi swoje twierdzenie, że mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym, z drugiej zaś strony sam Skarżący w protokole kontroli przyznał, że budynek "jest użytkowany od listopada 2020r. jako budynek mieszkalny pod wynajem". W aktach sprawy znajduje się umowa najmu lokalu mieszkalnego przy ul. [...], w której wskazano, że lokal mieszalny ma powierzchnię 48 m² i został wynajęty od 1 listopada 2020 r. aż do 31 października 2021 r. Kwestia powyższa jednak, jak wyżej wskazano, na obecnym etapie sprawy nie przesądza o jej wyniku, brak zatem w tym względzie spełniającego wymogi art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia w postanowieniu organu nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia.
Reasumując Sąd wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy w niniejszej sprawie skarżący zgłosił zamiar budowy budynku rekreacyjnego o określonych parametrach, w określonym miejscu i kształcie wynikającym z tego zgłoszenia, przy czym organ nie miał podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec tak określonego zamiaru budowy. Na podstawie tego zgłoszenia wybudował natomiast budynek o istotnie odmiennych parametrach zabudowy, tj. takich, które bez wątpienia przy ich ujawnieniu w treści zgłoszenia - skutkowałyby zgłoszeniem sprzeciwu ze względu na konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji więc mamy do czynienia sytuacją adekwatną do tej, wynikającej z art. 48 ust. 1 P.b., a polegającej na realizacji budowy "pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej". Uzasadnia to wybór przez organ procedury legalizacyjnej, a nie naprawczej.
Sąd nie doszukał się po stronie organów nadzoru budowlanego takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w szczególności dotyczy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ani też naruszenia przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na końcowy wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.
Skargą kasacyjną E. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) prawa materialnego:
a) art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, dalej: P.b.) poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że norma ta będzie miała zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy inwestor zrealizował budynek w sposób zgodny ze zgłoszeniem (względnie z nieistotnymi odstępstwami), w późniejszym okresie jedynie ocieplił budynek oraz dostawił dodatkowe elementy drugorzędne i pomocnicze;
b) art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stwierdzenie w czasie kontroli nadzoru budowlanego wykonania robót "istotnie" odbiegających od warunków dokonanego zgłoszenia, wskazuje na zamiar obejścia prawa i uprawnia do zastosowania trybu legalizacyjnego. Tymczasem ww. przepis nie przewiduje domniemania takiego zamiaru, nie zawiera pojęcia "jednoznacznego naruszenia przesłanek obligatoryjnego wniesienia sprzeciwu", nie określa przesłanek jakie odstępstwa od dokonanego zgłoszenia powodują, że budynek należy uznać za wykonany bez zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, a także nie określa czasu jaki upłynąć powinien pomiędzy wykonaniem budynku a wykonaniem dodatkowych elementów oraz jego ociepleniem, aby przyjąć, że nie ma miejsce obejście prawa w tym zakresie;
c) art. 30 ust. 2a P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący wykonał budynek niezgodnie z treścią zgłoszenia (z uwagi na brak wskazania w zgłoszeniu otworu okiennego na poddaszu oraz przeszklonych drzwi w ścianie szczytowej), podczas gdy do zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej przedstawia się szkice i rysunki oraz opis (na udostępnianych przez organ budowlany gotowych wzorach) na których takich elementów jak lokalizacja okien i ich wymiary się nie nanosi;
d) art. 29 ust. 4 pkt 1 lit c) P.b. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie niezdefiniowanego w przepisach prawa budowlanego pojęcia budowy w "jednym okresie czasu", podczas gdy przepisy budowlane nie precyzują okresu czasu, który powinien upłynąć pomiędzy wykonaniem budynku, a jego ociepleniem aby zastosowanie miała norma art. 29 ust. 4 pkt 1 lit c ww. ustawy;
2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 7a § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie istotnych okoliczności przeprowadzenia postępowania administracyjnego, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem przez Sąd meriti, że organ prawidłowo przyjął inny zamiar inwestora przy dokonywaniu zgłoszenia robót budowlanych niż wskazany w zgłoszeniu;
b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie istotnych okoliczności przeprowadzenia postępowania administracyjnego, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem przez Sąd meiti, że organ prawidłowo uznał, że wzniesienie budynku oraz ocieplenie budynku nie nastąpiło w jednym czasie;
c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie istotnych okoliczności przeprowadzenia postępowania administracyjnego, obejmujących przyjęcie, że powierzchnia obiektów pomocniczych do budynku objętego zgłoszeniem przez inwestora, takich jak pomieszczenie gospodarcze, wlicza się do powierzchni zabudowy, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem, że wzniesiony budynek przekracza dopuszczalną powierzchnię zabudowy wynoszącą 35 m²,
d) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 7a § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie istotnych okoliczności przeprowadzenia postępowania administracyjnego, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem przez Sąd meriti, że budynek objęty przedmiotowym postępowaniem nie ma charakteru wolnostojącego, a pomieszczenie gospodarcze stanowi integralną część budynku objętego zgłoszeniem,
e) art. 9 oraz 11 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak należytego, wyczerpującego uzasadniania wyroku oraz brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się Sąd meriti, ponieważ Sąd nie wskazał czy wykonanie okna na poddaszu oraz w ścianie szczytowej stanowi odstępstwo od treści zgłoszenia uzasadniające tryb naprawczy, legalizacyjny, czy też jest odstępstwem nieistotnym.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia zasadnie uznał, że w pełni odpowiada ono prawu i słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. a skarga kasacyjna jako całkowicie nieusprawiedliwiona nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, iż w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania zamieszczonych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty te pomieszczone w jej petitum w punkcie 2. lit. a-d) całkowicie bezpodstawnie zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., który jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, nie zaś z tego powodu, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu oraz z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia. W tej sprawie kontrola legalności zaskarżonego postanowienia miała miejsce i powyższy zarzut jest całkowicie chybiony. O naruszeniu powyższego przepisu można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli zaskarżonego postanowienia, odmawiając rozpoznania skargi, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, względnie zastosował środek nie przewidziany ustawą. W niniejszej sprawie nie można doszukać się takiej zależności.
Nadto należy podkreślić, iż nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 7a § 1 oraz art. 80 k.p.a., w ramach których skarżący kasacyjnie stara się zakwestionować dokonane przez organy nadzoru budowlanego, a zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji ustalenia stanu faktycznego sprawy. Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie stosował przepisów k.p.a. Mógł je jedynie naruszyć podczas dokonywania kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, czyli w sposób pośredni. Natomiast skarżący kasacyjnie w punkcie 2. lit. a-d skargi kasacyjnej podniósł zarzuty naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. bez powiązania ich z przepisami p.p.s.a. Tymczasem, dla poprawności zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. W konsekwencji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. Co więcej, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie odniósł postawionych zarzutów do wadliwości postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji, bądź przyjętego przezeń poglądu, dodatkowo nie rozwijając w tym zakresie argumentacji uzasadniającej ich postawienie. Zarzuty te zostały zatem błędnie sformułowane i jako takie są nieskuteczne. Przy czym błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób zarzucić organom dokonania błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz w sposób niewyczerpujący zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Na gruncie tego postępowania nie ujawniono naruszeń prawa materialnego jak i nie zaistniały okoliczności uzasadniające przyjęcie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów, a ustalenia faktyczne poczynione w sprawie były w istocie bezsporne, spór dotyczył jedynie kwalifikacji prawnej ustalonych faktów.
W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący twierdzi bowiem, że dokonał zgłoszenia oraz zrealizował objęte nim roboty budowlane, tj. wzniósł parterowy budynek rekreacji indywidualnej. W takim przypadku, w jego ocenie, nie można mówić o samowoli, a w konsekwencji – nie jest możliwe stosowanie trybu legalizacyjnego dedykowanego takiej samowoli. Natomiast powodem kwestionowania dokonanego zgłoszenia przez organy nadzoru budowlanego jest fakt, że dokonano zgłoszenia budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35 m², wolnostojącego, parterowego, tymczasem przeprowadzona kontrola wykazała, że budynek ten ma większą powierzchnię (przekraczającą 35 m²), nie jest budynkiem wolnostojącym (połączony jest pomieszczeniami gospodarczymi dobudowanym do drugiego budynku mieszkalnego), jest w zabudowie bliźniaczej, ma poddasze użytkowe, a ponadto nie pełni funkcji budynku rekreacji indywidulanej, ale jest budynkiem mieszkalnym (na co wskazał sam skarżący), co dyskwalifikuje go jako obiekt podlegający zgłoszeniu, gdyż wykonanie takiego obiektu budowlanego wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W tym miejscu wskazać należy, że rozpoczęcie robót budowlanych powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, co wynika wprost z art. 28 ust. 1 P.b. Jedynie część budów i innych robót budowlanych zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia – ich katalog zawierają przepisy art. 29 – 31 P.b. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b., który stanowił podstawę prawną postanowienia organu pierwszej instancji utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Art. 48 ust. 3 P.b. stanowi natomiast, że w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Z samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 P.b. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (por. Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2022, s. 361). Przesłanką wszczęcia postępowania z art. 48 P.b. jest w każdym przypadku brak ważnego i wymaganego prawem – w momencie trwania budowy – pozwolenia lub zgłoszenia albo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia. Wobec tego, postępowanie w trybie komentowanego artykułu prowadzone będzie w sytuacji, w której inwestor całkowicie zignorował władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody lub braku sprzeciwu na jego realizację (por. wyroki NSA: z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 155/11, czy z 26 lipca 2011 r., II OSK 1211/10). Dotyczy więc ono najdalej idącego przejawu samowoli budowlanej (por. szerzej: M. Rypina [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Plucińska.
Zgodnie zaś z brzmieniem art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b. w dacie wydania kwestionowanego postanowienia, jak i art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu zgłoszenia, tj. 15 stycznia 2020 r., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m² powierzchni działki. Tego rodzaju budowa wymaga natomiast zgłoszenia. Tymczasem, co wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, budynek wzniesiony przez skarżącego ma powierzchnię zabudowy przekraczającą górną granicę pozwalającą na poprzedzenie budowy tego typu obiektów jedynie zgłoszeniem, tzn. przekracza wynikającą z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. (w brzmieniu na dzień dokonania zgłoszenia) powierzchnię zabudowy do 35 m².
W realiach tej sprawy, co potwierdza analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie przyjęto, że zrealizowany przez skarżącego obiekt nie jest tym samym, który został objęty dokonanym zgłoszeniem. Przedmiotowe zgłoszenie budowy dotyczyło budynku rekreacji indywidualnej o określonych parametrach, w określonym miejscu i kształcie wynikającym z tego zgłoszenia, tj. o powierzchni do 35 m², wolnostojącego, parterowego, tymczasem dokonana kontrola wykazała, że powstał budynek o większej powierzchni, w zabudowie bliźniaczej, z poddaszem użytkowym, a ponadto nie pełni on funkcji budynku rekreacji indywidulanej, ale jest budynkiem mieszkalnym (patrz umowa najmu jako lokalu mieszkalnego w aktach sprawy). Powyższe dyskwalifikuje wybudowany budynek jako obiekt podlegający zgłoszeniu, gdyż wykonanie takiego obiektu budowlanego wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie niekwestionowane ustalenia (skarżący nie kwestionuje rozmiarów obiektu ani faktu wybudowania wiatrołapu, pomieszczenia gospodarczego i ocieplenia budynku, a jedynie włączenie do powierzchni zabudowy powierzchni ocieplenia głównej bryły budynku wykonanej, jego zdaniem, znacznie później, powierzchni wiatrołapu oraz powierzchni pomieszczenia gospodarczego) pozwoliły przypisać inwestorowi zamiar obejścia prawa przy dokonywaniu zgłoszenia, a w konsekwencji zastosować procedurę likwidacji samowoli budowlanej określoną w art. 48 P.b.
Przed wszystkim zaznaczyć należy, iż z protokołu kontroli z dnia 26 stycznia 2021 r. wynika, iż inwestor rozpoczął budowę po otrzymaniu zaświadczenia od Starosty po dniu 22 stycznia 2020 r. i zakończył budowę w całej obecnej bryle w październiku 2020 r. natomiast już od listopada 2020 r. budynek był użytkowany jako mieszkalny. Uzasadnia to tezę, iż obiekt ten powstał w jednym ww. okresie czasu co nie pozwala na przyjęcie stanowiska strony, iż początkowo inny był zamiar inwestora a później wykonano dodatkowe roboty budowlane powodujące zmiany w bryle budynku, w tym jego powierzchni.
Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano słuszny i zasługujący w pełni na aprobatę pogląd, że realizacja robót znacząco odbiegających od warunków dokonanego zgłoszenia świadczy o zamiarze inwestora zrealizowania od początku (czyli już w chwili zgłoszenia) innego obiektu (por. wyrok z 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04 oraz wyrok NSA z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2747/15). Jeżeli zatem inwestor prowadzi roboty budowlane niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, a zakres odstępstw od zgłoszenia wskazuje, iż wykonanie robót budowlanych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 P.b.
Wyjaśnić trzeba, iż jeżeli "zgłoszenie" dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie jest "zgłoszeniem" w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 P.b. Zwrócić należy uwagę, iż Prawo budowlane wprost przewiduje procedurę naprawczą dla przypadku prowadzenia robót budowlanych z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie budowlanym, natomiast dla prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z zakresem zgłoszenia, takiej procedury nie zastrzega, co oznacza, że prawidłowość zastosowania właściwej procedury dla takiego przypadku jest uzależniona od tego, jaki był zakres odstępstw od zgłoszenia. Jeżeli wykonane roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę i były robotami budowlanymi zaliczonymi do budowy, definiowanej jako budowa od podstaw, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego, to poprzestanie na procedurze naprawczej jest niedopuszczalne.
Zatem ten zamiar obejścia prawa przez inwestora skutkuje tym, że w istocie dokonane zgłoszenie ma charakter pozorny i nie ma prawnego znaczenia, gdyż inwestor od początku realizuje inny obiekt budowlany. Nadawaniu inwestycjom pozorów legalności przez wykorzystywanie do tego celu instytucji zgłoszenia, ma przeciwdziałać właśnie stosowanie w takich przypadkach trybu uregulowanego w art. 48 P.b. przewidzianego dla likwidacji skutków samowoli budowlanej, zamiast korzystniejszego bo trybu naprawczego uregulowanego w art. 50 i 51 P.b.
Stąd też prawidłowo w sprawie wydano, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 P.b., postanowienie wstrzymujące samowolną rozbudowę budynku. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b. przez jego błędne zastosowanie i błędną wykładnię (zarzut nr 1 pkt a i b w petitum kasacji). Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że w sprawie prawidłowo wydano postanowienie w przedmiocie wstrzymania budowy przedmiotowego budynku. Inwestor składając do organu administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenie zamiaru budowy inwestycji zobowiązany jest bowiem wykazać wszystkie roboty budowlane, które ma zamiar wykonać, aby organ dokonując analizy charakteru i zakresu planowanej budowy mógł dokonać właściwej oceny tego zgłoszenia a w razie zastrzeżeń zgłosić sprzeciw. Tylko częściowe wykazanie w zgłoszeniu swojego zamiaru inwestycyjnego i pominięcie jej pozostałego zakresu, stanowi zaś naruszenie przez inwestora przepisów prawa i wykonanie takiej budowy w warunkach samowoli budowlanej. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie dokonując analizy prawidłowości dokonanego zgłoszenia oraz wydając zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, organ ocenił zupełnie inny obiekt niż w rzeczywistości został wykonany. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął w ślad za organami nadzoru budowlanego, że na podstawie zgłoszenia z 15 stycznia 2020 r. skarżący wybudował budynek o istotnie odmiennych parametrach zabudowy, tj. takich, które bez wątpienia przy ich ujawnieniu w treści zgłoszenia – skutkowałyby zgłoszeniem sprzeciwu ze względu na konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Rację ma Sąd pierwszej instancji, że taka sytuacja jest adekwatną do tej, która wynika z art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b. i polega na realizacji budowy "pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej".
Zgromadzony przez organy obu instancji materiał dowodowy, w szczególności przeprowadzone oględziny i dokumentacja zdjęciowa prowadzą do wniosku, że skarżący wybudował obiekt istotnie odbiegającego zarówno w kwestii parametrów, kształtu, zakresu jak i funkcji od tego, który objęty był zgłoszeniem. W konsekwencji, z przyczyn powyżej wyjaśnionych, bezzasadne okazały się także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Kwalifikacja wykonanych robót budowlanych nastąpiła w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, na podstawie przeprowadzonej kontroli nieruchomości, oceny stanu wykonanych robót budowlanych, oświadczeń skarżącego – inwestora oraz wykonanej na miejscu dokumentacji zdjęciowej. To, że skarżący nie zgadza się z oceną organów nie oznacza jeszcze, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone nieprawidłowo.
Powyższa argumentacja powoduje, iż kolejne zarzuty skargi kasacyjnej a to niewłaściwego zastosowania art. 30 ust.2 a P.b. określającego wymagane dokumenty jakie należy złożyć do dokonanego zgłoszenia oraz błędnej wykładni art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. c P.b. związane, zdaniem skarżącego, z brakiem reglamentacji Prawa budowlanego w zakresie docieplenia budynku, które jak zaznaczył miał wykonać w późniejszym czasie, nie zasługują na uwzględnienie. Istotne też w ramach tych zarzutów jest to, że Sąd pierwszej instancji nie stosował wskazanych przepisów jak też trudno poszukiwać w motywach zaskarżonego wyroku by w szczególności wykładał normę art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. c P.b. tak by można skutecznie powoływać się na jego błędną wykładnię.
Nadto należy podnieść, iż chybiony jest zarzut naruszenia art. 9 oraz 11 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Twierdzenie kasacji, iż brak jest wyczerpującego uzasadnienia wyroku jak i niewyjaśnienia przesłanek którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, jawi się jako oczywiście niezasadne. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w szczególności stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) oraz wyjaśnia wbrew twierdzeniom kasacji w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Zostało zatem sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano szeroko zarzutów podniesionych w skardze, może wprawdzie stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 27 października 2010 r., sygn. akt I GSK 1172/09). Taka sytuacja nie zachodzi jednak w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji nie ma obowiązku odnosić się szczegółowo do każdego z argumentów, które w przekonaniu strony skarżącej świadczą o zasadności danego zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów Sądu wynika, dlaczego, w jego ocenie, doszło lub nie do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 4 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3093/18). Tym samym niewyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji "czy wykonanie okna na poddaszu oraz przeszklonych drzwi w ścianie szczytowej stanowi odstępstwo od treści zgłoszenia uzasadniające tryb naprawczy, legalizacyjny, czy też jest odstępstwem nieistotnym" nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem okoliczność ta z uwagi na inne stwierdzone nieprawidłowości nie była w niniejszej sprawie przesądzająca.
Reasumując uznać należało, iż przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.