II OSK 2068/21

II OSK 2068/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 274/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-15
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2001 nr 97 poz 1055
§ 89
Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 153, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 274/21 w sprawie ze skargi [...] Spółki [...] z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2020 r. znak DOA.7110.366.2020.KKR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 274/21 oddalił skargę [...] Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 grudnia 2020 r., znak DOA.7110.366.2020.KKR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Starosta [...] decyzją z 1 sierpnia 2013 r., Nr AB.6740.495.1.2013, zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. P. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr ew. [...], obręb [...] gm. [...].
Pismem z 9 stycznia 2017 r. [...] Spółka [...] sp. z o.o. (dalej: "wnioskodawca") wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji ze względu na okoliczność, że przez sąsiednie działki nr ew. [...] i [...] przebiega czynny gazociąg wysokiego ciśnienia relacji [...], co powoduje, że zatwierdzona wskazaną wyżej decyzją inwestycja może zagrażać bezpieczeństwu gazociągu w obszarze strefy kontrolowanej.
Wojewoda [...], po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z 13 marca 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 15 lipca 2019 r. utrzymał w mocy ww. decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] Spółki [...] Sp. z o.o., wyrokiem z 20 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2180/19 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 lipca 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z 13 marca 2019 r.
Wojewoda [...] rozpoznając ponownie, po wyroku WSA w Warszawie, wniosek wnioskodawcy decyzją z 9 września 2020 r., znak: WI-I.7840.4.28.2020.KM stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z 1 sierpnia 2013 r. Wojewoda wskazał, że Starosta wydając kwestionowaną decyzję dopuścił się rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ppkt a, b i c oraz art. 35 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji), w zw. z § 5 ust. 2 oraz części B ust. 1 (Lp. 4, kol. 8 tabeli nr 2) załącznika do rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 45, poz. 243).
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor, domagając się jej uchylenia ze względu na brak przesłanek warunkujących możliwość stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 7 grudnia 2020 r., znak DOA.7110.366.2020.KKR uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z 9 września 2020 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 1 sierpnia 2013 r.
GINB stwierdził, że z analizy akt sprawy nie wynika, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia decyzji Wójta Gminy [...] z 11 lipca 2013 r. o warunkach zabudowy czy też przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690, ze zm. - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Tym samym, wbrew twierdzeniom Wojewody, organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty [...] nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 12 oraz § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.
Biorąc z kolei pod uwagę wydany w tej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2180/19, organ zauważył, że w wyroku tym Sąd wskazał, że wprawdzie w dacie wydania badanej decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055), jednak w § 89 wyłączało ono stosowanie jego przepisów do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, a więc przed 12 grudnia 2001 r. Podobnie obowiązujące wcześniej rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1995 r. Nr 139, poz. 686), w § 91 wyłączało stosowanie jego przepisów, m.in. do gazociągów wybudowanych przed wejściem w życie rozporządzenia, a więc przed 22 grudnia 1995 r. Skoro więc gazociąg powstał i został przekazany do eksploatacji w 1991 r., to w postępowaniu zwyczajnym zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1989 r. Nr 45, poz. 243 ze zm.), które w załączniku - tabeli nr 2, do której odwołuje się § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, minimalną odległość gazociągów o podanych parametrach - od obrysów obiektów terenowych - wolnostojących budynków mieszkalnych i budynków pomocniczych (stodoły, szopy, itp.) - określało na 15 m. Tym samym do gazociągów powstałych przed 22 grudnia 1995 r. należało stosować odległość nie mniejszą niż 15 m. Sąd podniósł jednak, że organy w wydanych rozstrzygnięciach nie przedstawiły stanowiska odnośnie tego, czy kolizja lokalizacji gazociągu i przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w [...] nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa życia i mienia, w tym dla właścicieli i użytkowników przedmiotowego budynku, a więc czy nie doszło do rażącego naruszenia tych przepisów. Ponadto analizie nie poddano również tego, czy stwierdzone zmniejszenie wymaganej odległości może doprowadzić do uszkodzenia gazociągu lub jego izolacji (rozszczelnienia), a w konsekwencji do stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, czy środowiska.
Realizując zatem wytyczne wskazane w powyższym wyroku organ odwoławczy podkreślił, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z 1 sierpnia 2013 r., została wydana z naruszeniem prawa w zakresie dotyczącym odległości w jakiej należy sytuować budynki od gazociągów. Jednakże w ocenie GINB, usytuowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], w odległości około 11 m od gazociągu nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa życia i mienia, w tym dla właścicieli i użytkowników przedmiotowego budynku. Zdaniem GINB nie można uznać, że zlokalizowanie budynku w odległości około 11 m mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie. Odległość ta umożliwia bowiem operatorowi sieci gazowej sprawowanie właściwej ochrony należących do niego urządzeń, a w przypadku ewentualnej awarii przeprowadzenie właściwej akcji ratowniczej. Organ odwoławczy podkreślił także, że nie można przyjąć aby skutki naruszenia odległości wynikającej z rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. były niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, w sytuacji, gdy zachowane są normatywy odległościowe obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem skoro sporny budynek mieszkalny został zaprojektowany z zachowaniem strefy kontrolowanej określonej w § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r., to nie można uznać, że w analizowanym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skargę na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T., domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 15 kwietnia 2021 r. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd podzielił stanowisko GINB, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, a także § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 36 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji. Sąd wskazał jednocześnie, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż przez działkę sąsiadującą z inwestycją nr ew. [...] przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia relacji [...] o średnicy DN 200 oraz ciśnieniu nominalnym 6,3 MPa. Zaprojektowany budynek został zlokalizowany na działce nr ew. [...] w odległości około 11,20 m i 9,20 m od czynnego gazociągu przebiegającego przez działkę nr ew. [...]. Mając więc na uwadze ocenę prawną i wytyczne zawarte w wiążącym w tej sprawie wyroku Sądu o sygn. akt VII SA/Wa 2180/19, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy zrealizował zawarte w powyższym wyroku wytyczne uznając, że decyzja Starosty [...] z 1 sierpnia 2013 r. została wydana z naruszeniem prawa w zakresie dotyczącym odległości w jakiej należy sytuować budynki od gazociągów. Jednak prawidłowo przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie nadzorcze nie wykazało, aby usytuowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], w odległości około 11 m od gazociągu, powodowało zagrożenie bezpieczeństwa życia i mienia, w tym dla właścicieli i użytkowników przedmiotowego budynku. Taka lokalizacja budynku nie ma wpływu na ewentualne uszkodzenie gazociągu lub jego niewłaściwe użytkowanie. Istniejące odległości umożliwiają operatorowi sieci gazowej sprawowanie właściwej ochrony należących do niego urządzeń, a w przypadku ewentualnej awarii przeprowadzenie właściwej akcji ratowniczej. Sąd zauważył przy tym, że nawet sam operator w toku postępowania nie ujawnił, że przedmiotowa lokalizacja budynku stanowi zagrożenie dla funkcjonowania gazociągu czy też jego bieżącej konserwacji. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organu, że skutki naruszenia odległości wynikającej z rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r., nie są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, w sytuacji, gdy zachowane zostały normatywy odległościowe obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę określone w § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r., zgodnie z którym szerokość stref kontrolowanych, powinna wynosić dla gazociągów podwyższonego średniego ciśnienia i gazociągów wysokiego ciśnienia DN - powyżej DN 150 do DN 300 włącznie – 6 m. Ustawodawca zmniejszył zatem strefy kontrolowane określające odległość oddzielenia budynku od istniejącego gazociągu łagodząc tym samym wymagania dotyczące zasad bezpieczeństwa. Zdaniem Sądu powyższe ustalenia powodują, że prawidłowo uznano, iż w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
1) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniesionej skargi administracyjnej i uznanie zaskarżonej decyzji za prawidłową pomimo, iż organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i bez ustalenia na jego podstawie w jaki sposób naruszenie odległości minimalnych od gazociągu wpływa na zagrożenie bezpieczeństwa i czy zmniejszenie minimalnych odległości może doprowadzić do uszkodzenia gazociągu, choć obowiązek przeprowadzenia takiego postępowania wyjaśniającego wynikał ze wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozpoznającym niniejszą sprawę po raz pierwszy, którymi to wskazaniami i oceną prawną był związany zarówno organ, jak i Sąd;
2) przepisów prawa materialnego, tj.:
a) § 5 rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1989 r., Nr 45, poz. 243) oraz tabeli nr 2 do rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku umiejscowionego w odległości mniejszej niż 15 m od posadowionego gazociągu wysokiego ciśnienia;
b) art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe oraz tabeli nr 2 do rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez uzgodnień z operatorem sieci gazowej i bez sprawdzenia, że projektowany budynek znajduje się w obszarze strefy ochronnej gazociągu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zauważyć należy, co podkreślił też Sąd pierwszej instancji, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. A zatem organ nadzoru, dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną), czyli od dnia, w którym została wydana. Wskazać należy, że jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa, na którą powołał się wnioskodawca w niniejszej sprawie. Naruszenie prawa ma z kolei charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa poprzez ich proste zestawienie. Nie chodzi więc tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Ponadto rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie uchybienie, w wyniku którego powstają skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. A zatem nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że powinna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów.
W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z 1 sierpnia 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika na śmieci sanitarne na działce nr ew. [...], obr. [...], gmina [...]. Podkreślić należy, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, uwzględniając zakres przedmiotowy niniejszej sprawy dotyczący postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, a w szczególności tego jak należy rozumieć przesłankę rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową, zgodną z prawem, ocenę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie uznał, że w realiach tej sprawy wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zatem w konsekwencji Sąd ten prawidłowo zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a., bowiem orzekające w sprawie organy w sposób prawidłowy dokonały ustaleń stanu faktycznego. Zarzut skargi kasacyjnej podniesiony w tym zakresie jest więc nieusprawiedliwiony.
Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego właściwy organ administracji publicznej, jak i sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu sądu, ponieważ ocena ta wiąże w sprawie.
W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie kluczowe znaczenie miało to, że we wcześniejszym wyroku z 20 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2180/19, którym uchylono obie decyzje wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 1 sierpnia 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę, Sąd Wojewódzki wskazał, że ww. decyzja Starosty [...] z 1 sierpnia 2013 r. została wydana z naruszeniem prawa w zakresie dotyczącym odległości w jakiej należy sytuować budynki od gazociągów, gdyż zdaniem Sądu organy niewłaściwie zinterpretowały przepisy przejściowe obowiązującego w dacie wydania decyzji przez Starostę rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, jak też obowiązującego wcześniej rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. W wyroku tym Sąd zauważył bowiem, że kwestionowaną decyzją Starosty udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr ew. [...] usytuowanego w odległości ok. 11 m od gazociągu wysokoprężnego. Natomiast z racji tego, że gazociąg powstał i został przekazany do eksploatacji w 1991 r., to w ocenie Sądu w postępowaniu zwyczajnym dotyczącym wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, które w załączniku - tabeli nr 2, do której odwołuje się § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, minimalną odległość gazociągów o podanych parametrach - od obrysów obiektów terenowych - wolnostojących budynków mieszkalnych i budynków pomocniczych (stodoły, szopy, itp.) - określało na 15 m. W wyroku tym Sąd nie przesądził natomiast rażącego charakteru wskazanego naruszenia prawa, a jedynie wskazał, że organy nie przedstawiły stanowiska odnośnie tego, czy kolizja lokalizacji gazociągu i przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w [...] nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa życia i mienia, w tym dla właścicieli i użytkowników przedmiotowego budynku, a tym samym czy nie doszło do rażącego naruszenia tych przepisów. W następstwie powyższego Sąd zobowiązał organy do wyjaśnienia powyższych kwestii przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Analizując zatem zaskarżoną decyzję w aspekcie naruszenia art. 153 p.p.s.a. stwierdzić należy, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu, GINB w zaskarżonej decyzji odniósł się szczegółowo do wszystkich kwestii objętych wytycznymi z poprzedniego wyroku WSA, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że nie naruszono reguł związania prawomocnym wyrokiem. Sąd wojewódzki orzekający w sprawie VII SA/Wa 2180/19 nie stwierdził bowiem, że przepis § 5 ust. 2 oraz części B ust. 1 (Lp. 4, kol. 8 tabeli nr 2) załącznika do rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe został rażąco naruszony, a jedynie nakazał wyjaśnienie charakteru naruszenia wskazanego przepisu prawa.
Organ odwoławczy wykonując zatem wytyczne Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z 1 sierpnia 2013 r. wydana została z naruszeniem prawa, w zakresie dotyczącym odległości w jakiej należy sytuować budynki od gazociągów, niemniej jednak uznał, że naruszenie to nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Zdaniem GINB usytuowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce inwestora w odległości ok. 11 m, zamiast 15 m, od gazociągu nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa życia i mienia, w tym dla właścicieli i użytkowników przedmiotowego budynku. Ponadto organ stwierdził, że nie sposób przyjąć, aby zlokalizowanie budynku w odległości ok. 11 m mogło spowodować uszkodzenie gazociągu lub miało inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie. Odległość ta, jak wskazał organ, umożliwia bowiem operatorowi sieci gazowej sprawowanie właściwej ochrony należących do niego urządzeń, a w przypadku ewentualnej awarii przeprowadzenie właściwej akcji ratowniczej. Zwłaszcza, że w toku postępowania operator poza gołosłownym twierdzeniem rażącego naruszenia prawa w powyższym zakresie, nie ujawnił, że przedmiotowa lokalizacja budynku stanowi zagrożenie dla funkcjonowania gazociągu czy też jego bieżącej konserwacji. Tym samym w ocenie GINB brak jest podstaw do stwierdzenia, że skutki naruszenia odległości wynikającej z rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zdaniem GINB powyższe potwierdza także okoliczność, że usytuowanie spornego budynku w odległości ok. 11 m od gazociągu nie narusza norm odległościowych obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, powinna wynosić dla gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia i gazociągów wysokiego ciśnienia, o średnicy nominalnej oznaczonej symbolem "DN" – powyżej DN 150 do DN 300 włącznie – 6 m. Tak więc GINB zauważył, że pomimo tego, iż przepis ten zgodnie z oceną prawną zawartą w poprzednim wyroku Sądu nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, to kwestia zachowania strefy kontrolowanej wyznaczonej ww. rozporządzeniem, ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia. Zwłaszcza z punktu widzenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz prawidłowego użytkowania i eksploatacji wskazanego powyżej gazociągu. GINB stwierdził zatem, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres ustaleń poddanych analizie przez organ odwoławczy dowodzi, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśniono wszystkie okoliczności wskazane we wcześniejszym wyroku WSA z 2019 r. Również Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem wypełnienia przez organy orzekające w sprawie wytycznych zawartych w wymienionym wyroku z 2019 r. W rezultacie nieuprawniony okazał się więc zarzut, w którym podniesiono naruszenie art. 153 p.p.s.a.
Natomiast w odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. podnieść należy, że w postępowaniu nadzorczym nie prowadzi się postępowania dowodowego. Istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, zatem organ nie gromadzi materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie (por. wyrok NSA z 8 października 2015 r., sygn. II OSK 270/14, z 18 października 2023 r., sygn. II OSK 1200/22). Wobec tego organ opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania zwykłego, analizując go pod kątem spełnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności.
Powyższe powoduje, że za nietrafne uznać należy także przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.
A zatem Sąd pierwszej instancji będąc związany wyrokiem z 20 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2180/19 prawidłowo uznał, podtrzymując w tym zakresie stanowisko GINB, że decyzja Starosty [...] z 1 sierpnia 2013 r. wydana została z naruszeniem prawa w zakresie dotyczącym odległości w jakiej należy sytuować budynki od gazociągów, jednak naruszenie to nie miało cech rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.