II OSK 2067/22

II OSK 2067/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 113/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk - Szczerba po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. F. i G. F. oraz Prokuratora Okręgowego w [...], od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 113/22 w sprawie ze skarg M. F. i G. F. oraz Prokuratora Okręgowego w [...], na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 listopada 2021 r. znak: DON.7100.206.2021.BZA w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 113/22 oddalił skargi M. F., G. F. i Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 listopada 2021 r., znak: DON.7100.206.2021.BZA w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") decyzją z 26 kwietnia 2018 r., znak: WOK.7721.12.2018.KBoj, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") z 25 stycznia 2018 r., znak: PINB-7358/08/2015, którą nałożono na M. F. i G. F. (dalej: "inwestorzy", "skarżący") obowiązki wykonania i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] oraz wykonania w określony sposób konstrukcji oporowych zgodnie z ekspertyzą techniczną konstrukcji oporowych na granicy działki nr [....] umożliwiających odtworzenie pierwotnego ukształtowania terenu działek sąsiednich w części dotyczącej określenia zakresu projektu budowlanego zamiennego oraz terminu wykonania nałożonych obowiązków, jednocześnie orzekając w tym zakresie i wyznaczając termin wykonania obowiązków na 12 miesięcy od daty otrzymania decyzji, a w pozostałej części utrzymał w mocy tę decyzję.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli inwestorzy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 432/18 oddalił skargę wniesioną na decyzję [...] WINB z 26 kwietnia 2018 r. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 581/19 oddalił skargę kasacyjną inwestorów od powyższego wyroku.
Następnie Prokurator Okręgowy w [....] pismem z 27 maja 2021 r., wniósł sprzeciw od decyzji [...] WINB z 26 kwietnia 2018 r., powołując się na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. W zakresie drugiej z podnoszonych przesłanek Prokurator uzyskał zgodę inwestorów. Uzasadniając sprzeciw Prokurator wskazał, że znajdujący się w aktach sprawy dowód w postaci ekspertyzy technicznej z 7 lipca 2014 r. autorstwa mgr. inż. Z. R. dotyczący wykonanych robót ziemnych na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne w zakresie ingerencji w naturalne ukształtowanie terenu na granicy z działką nr [...] oraz potrzeby budowy żelbetowego murku oporowego, okazał się fałszywy.
W związku z wniesionym sprzeciwem [...] WINB postanowieniem z 12 lipca 2021 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z 26 kwietnia 2018 r. Decyzją z 26 sierpnia 2021 r. [...] WINB na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył wznowione postępowanie.
Odwołania od ww. decyzji złożyli inwestorzy, Prokurator Okręgowy w [...] oraz P. N.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), po rozpatrzeniu złożonych odwołań, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 17 listopada 2021 r. uchylił w całości decyzję [...] WINB z 26 sierpnia 2021 r. i na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji [...] WINB z 26 kwietnia 2018 r.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że nie można zgodzić się z organem pierwszej instancji, aby postępowanie zainicjowane z urzędu, w związku z okolicznością wynikającą z art. 186 k.p.a., było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy brak jest podstaw wznowieniowych. Postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy i wydania odpowiedniej decyzji zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. Mając to na uwadze GINB stwierdził brak podstaw warunkujących wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 4 k.p.a. Zdaniem GINB wznowienie nie może bowiem nastąpić, jeżeli ani sąd, ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie sfałszowania dowodu, ani popełnienia przestępstwa przy wydawaniu określonej decyzji, a organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania dowodowego w tym zakresie. Ponadto w ocenie GINB Prokurator składając sprzeciw nie wykazał również aby w sprawie zachodziły okoliczności wymienione w art. 145 § 2 i 3 k.p.a. Jednocześnie GINB zauważył, że w niniejszej sprawie nie zaistniała też przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że inwestorzy brali czynny udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną organu wojewódzkiego z 26 kwietnia 2018 r., a następnie w postępowaniu sądowym zakończonym prawomocnym wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 432/18, oddalającym skargę inwestorów na ww. decyzję.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z 17 listopada 2021 r. złożyli M. F. i G. F. oraz Prokurator Okręgowy w [...], wnosząc o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 18 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 113/22 oddalił wniesione skargi, uznając, że nie zasługują one na uwzględnienie. Sąd przyznał rację orzekającym w sprawie organom, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn wznowienia postępowania podniesiona we wniosku Prokuratora inicjującym to postępowanie, a tym samym uzasadnione było zastosowanie w drugiej instancji przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
Zdaniem Sądu, Prokurator nie przedstawił w niniejszej sprawie żadnego orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego, że dowód w postaci ekspertyzy technicznej z 7 lipca 2014 r., autorstwa mgr. inż. Z. R. dotyczącej wykonanych robót ziemnych na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], na którego podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne w zakresie ingerencji w naturalne ukształtowanie terenu na granicy z działką nr [...] oraz potrzeby budowy żelbetowego murku oporowego, okazał się fałszywy. Dlatego też brak było podstaw do uznania, że w sprawie wystąpiła podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Dokonując takiej oceny Sąd za bezzasadny uznał jednocześnie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 145 § 2 k.p.a., gdyż w przedmiotowej sprawie (niezależnie od tego czy sfałszowanie dowodu jest oczywiste) nie występują okoliczności wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a ponadto okoliczności te nie zostały wykazane też przez Prokuratora. Sąd zauważył, że sprzeciw inicjujący postępowanie wznowieniowe nie wskazuje w swej treści, szkody którą miałaby wywołać decyzja [...] WINB z 26 kwietnia 2018 r. w interesie społecznym, oprócz oczywistego nakładu finansowego jaki musieliby ponieść inwestorzy, który jednak nie wypełnia dyspozycji art.145 § 2 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji podniósł także, że w rozpoznawanej sprawie nie można bezwarunkowo stwierdzić oczywistości sfałszowania dowodu, skoro okoliczności tej inwestorzy nie podnosili w skardze do WSA w Gorzowie Wielkopolskim na decyzję [...] WINB z 26 kwietnia 2018 r., ani w skardze kasacyjnej od wydanego przez ten Sąd wyroku z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 432/18, oddalającego ich skargę (wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 581/19), pomimo że ekspertyza autorstwa Z. R. znajdowała się w aktach nadzoru budowlanego od lipca 2014 r.
Sąd za nieuzasadnione uznał również domaganie się przez skarżących przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka M. B., gdyż w jego ocenie prowadziłoby to do przerzucenia na organy nadzoru budowlanego, które nie posiadają w tym względzie kompetencji, obowiązku ustalania faktów, które powinny być przedmiotem postępowania prokuratorskiego. Konieczność prowadzenia postępowania stanowi bowiem zaprzeczenie oczywistości fałszerstwa dokumentu. Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skoro postępowanie w sprawie sfałszowania ekspertyzy Z. R. nie zostało jeszcze zakończone przez Prokuraturę Rejonową w [....], to nie zasługuje na aprobatę teza, że mamy do czynienia z oczywistym sfałszowaniem dowodu.
Sąd pierwszej instancji za całkowicie chybione uznał także stanowisko Prokuratora, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu udział skarżących w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną organu wojewódzkiego z 26 kwietnia 2018 r. był aktywny, co przejawiało się między innymi wniesieniem skargi na powyższą decyzję, a następnie skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego ich skargę na tę decyzję. Sąd zauważył też, że skarżący w toku całego postępowania toczącego przed organami nadzoru budowlanego mieli zapewnioną możliwość zapoznania się z aktami sprawy w tym złożoną do akt ekspertyzą Z. R..
Ponadto, zdaniem Sądu, organ drugiej instancji rozpoznał sprawę co do istoty i tym samym nie uchybił określonej w art. 15 k.p.a. zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Decyzja [...] WINB z 26 sierpnia 2021 r., wskazująca jako podstawę prawną art. 105 § 1 k.p.a., była bez wątpienia decyzją merytoryczną zapadłą na skutek uznania przez organ, że w sprawie nie zaistniały określone przesłanki wznowieniowe. Tak więc zastosowanie przez GINB art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. służyło wyłącznie "naprawie" rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z punktu widzenia procesowego, przy niezmienionej, jak wskazano powyżej, ocenie merytorycznej sprawy.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli skarżący oraz Prokurator Okręgowy w [...]. Skarżący zaskarżając w całości wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 113/22 zarzucili mu naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji odmowę ich zastosowania i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą podstawy wznowieniowe związane ze sfałszowaniem dowodu w postępowaniu administracyjnym, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, podczas gdy w sprawie istniały obiektywne podstawy m.in. treść dokumentu urzędowego w postaci sprzeciwu Prokuratora, wskazujące na fakt przerobienia w toku postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem przez [...] WINB decyzji ostatecznej z 26 kwietnia 2018 r., pierwotnej treści dokumentu w postaci ekspertyzy technicznej autorstwa inż. Z. R., która została złożona przez strony do akt postępowania wraz z pismem z 24 lipca 2014 r., a stwierdzenie którego to faktu na podstawie dostępnego materiału dowodowego jest oczywiste przez co nie wymaga stwierdzenia sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu lub innego organu, zaś wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia poważnej szkody dla interesu społecznego;
b) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie braku podstaw dla wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o wskazaną w tym przepisie przesłankę, podczas gdy na podstawie znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego zasadnym było przyjęcie, że w wyniku sfałszowania dokumentu M. i G. małżonkowie F. bez własnej winy nie brali pełnego udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed PINB [...], z uwagi na pozostawanie w błędnym przekonaniu, że dostarczony przez nich w dniu 24 lipca 2014 r. do akt sprawy dokument świadczy o wykonaniu prac zgodnie ze sztuką budowlaną, bez świadomości, że doszło do jego przerobienia (fałszerstwa) poprzez wprowadzenie zapisów o potrzebie budowy murków oporowych na granicy działki oraz odtworzenia pierwotnego ukształtowania terenu;
2) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 151 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1, art. 145 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi z uwagi na uznanie, że ustalenia poczynione w sprawie uzasadniały zastosowanie w drugiej instancji przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej, a tym samym nie wystąpiła żadna z przyczyn wznowienia podniesiona we wniosku (sprzeciwie) inicjującym to postępowanie, podczas gdy w tej sprawie zachodziły podstawy do wydania orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a. w zw. z art. 135, art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji GINB z 17 listopada 2021 r. jak i poprzedzającej ją decyzji [...] WINB z 26 sierpnia 2021 r., a także decyzji PINB [...] z 25 stycznia 2018 r. oraz zmieniającej ją w części decyzji [...] WINB z 26 kwietnia 2018 r. z uwagi na wystąpienie w ich ramach podstaw wznowieniowych związanych m.in. ze sfałszowaniem dowodu w postępowaniu administracyjnym, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a stwierdzenie którego to faktu jest oczywiste przez co nie wymaga stwierdzenia sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu lub innego organu, zaś wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia poważnej szkody dla interesu społecznego;
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak kompleksowego i rzetelnego rozpoznania, a następnie odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonego kasacyjnie wyroku do istoty wszystkich zarzutów przedstawionych przez skarżących w skardze na decyzję oraz dalszych pismach zawierających uzupełnienie zarzutów skargi, a w konsekwencji poprzez sporządzenie uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli kasacyjnej;
c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art., 78 § 1, art. 136 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 i 2, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, do czego jednak nie doszło z uwagi na liczne zaniechania organów w realizacji obowiązku dokładnego zebrania i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zaniechano dopuszczenia dowodu w postaci zeznań świadka w osobie M. B. – pracownika PINB [...], jak też nie wystąpiono o protokół zeznań ww. świadka złożonych w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w [...]), jak również obowiązku przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy;
d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1, art. 184 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na uznanie, że ustalenia poczynione w sprawie uzasadniały zastosowanie w drugiej instancji przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a tym samym nie wystąpiła żadna z przyczyn wznowienia podniesiona we wniosku (sprzeciwie) inicjującym to postępowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do uchylenia skarżonej decyzji, wskazane w szczególności w treści dokumentu urzędowego w postaci sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w [...] inicjującego postępowanie wznowieniowe, którego treść potwierdza oczywistość sfałszowania dowodu, zaś organ nie przedstawiając w sposób wyczerpujący i rzetelny stanu sprawy, jak też nie odnosząc się do twierdzeń i wniosków skarżących oraz Prokuratora, dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego;
e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia skarżonej decyzji z uwagi na dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a tym samym prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę praworządności oraz podważający zaufanie obywateli do organów Państwa;
f) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na uznanie, że ustalenia poczynione w sprawie uzasadniały zastosowanie w drugiej instancji przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. mimo wydania wcześniej decyzji umarzającej postępowanie przez organ pierwszej instancji, podczas gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia skarżonej decyzji z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z uwagi na wydanie przez organ drugiej instancji decyzji reformatoryjnej orzekającej co do istoty sprawy, gdy organ pierwszej instancji umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.;
g) art. 151 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie występują okoliczności przemawiające za uznaniem, iż doszło do spełnienia przesłanek przewidzianych w art.145 § 2 k.p.a., tj. wykazania, że wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego zarówno wnoszący sprzeciw Prokurator, jak i skarżący przedstawili szereg okoliczności potwierdzających, że wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego;
h) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie się od rozpoznania zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci pisma Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z 9 grudnia 2021 r. i brak informacji o przyczynach nieuwzględnienia rzeczonego wniosku w uzasadnieniu skarżonego kasacyjnie wyroku.
W oparciu o przedstawione powyżej zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jednocześnie skarżący kasacyjnie wnieśli o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci:
1) pominiętego przez WSA w Warszawie, a załączonego do skargi pisma Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z 9 grudnia 2021 r. - na okoliczność potwierdzenia uchybień w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego przez organy administracji w niniejszej sprawie, w tym zaniechania przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżących i Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...], które doprowadziły finalnie do odmowy uchylenia decyzji ostatecznej [...] WINB z 26 kwietnia 2018 r.;
2) postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z 2 marca 2022 r. o przedstawieniu zarzutów E. U. oraz postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z 2 marca 2022 r. o przedstawieniu zarzutów M. B. załączonych do pisma Prokuratora Okręgowego w [...] z 22 czerwca 2022 r. - na okoliczność jw. oraz na fakt oczywistości przerobienia w toku postępowania zakończonego decyzją ostateczną [...] WINB z 26 kwietnia 2018 r. pierwotnej treści dokumentu w postaci ekspertyzy technicznej autorstwa inż. Z. R., która została złożona przez strony do akt postępowania wraz z pismem z 24 lipca 2014 r., a tym samym spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 145 § 2 k.p.a. przewidującej wyjątek ustawowy, uprawniający do uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jeszcze przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu lub innego organu.
Natomiast Prokurator Okręgowy w [...] zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucił mu naruszenie:
2) przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 15, art. 19, art. 20, art. 138 § 1 pkt 2, art. 149 § 2, art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31 ust. 3 i art. 78 Konstytucji RP polegające na błędnym uznaniu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i [...] WINB nie przekroczyli kompetencji ustawowych, zawartych w ww. przepisach i na tej podstawie niezasadnym oddaleniu skargi;
b) art. 145 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez dowolną ocenę o niespełnieniu przesłanek wznowieniowych i niezgodne ze zgromadzonymi w sprawie dowodami założenie o braku przestępstwa, co nastąpiło przy jednoczesnym funkcjonowaniu w obrocie prawnym dwóch, sprzecznych co do istotnej treści i wzajemnie wykluczających się wersji ekspertyzy Z. R. (pierwotnej w posiadaniu inwestorów i zmienionej w posiadaniu organu), a w konsekwencji przyjęcie błędnego stanu faktycznego, odmiennego przy tym od ustaleń śledztwa sygn. [...] Prokuratury Rejonowej w [...], w którym zarzuty z art. 231 § 2 k.k. i art. 276 k.k. i art. 273 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. przedstawiono ustalonym sprawcom, co nastąpiło pomimo grożącego niebezpieczeństwa wyrządzenia poważnej szkody interesowi społecznemu, w tym słusznemu interesowi inwestorów;
2) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do nierozpoznania sprawy w pełnych granicach zaskarżenia, co polegało na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a związanych z oczywistością popełnionego przestępstwa urzędniczego przeciwko dokumentom, w zakresie naruszenia zasady załatwiania spornych spraw w drodze ugody (art. 13 § 1 k.p.a.), pominięcia uwag i wniosków stron dotyczących zmiany treści ekspertyzy (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) i niewykazania sprzeciwem przesłanek z art. 145 § 2 k.p.a., wyłącznie ogólnikowego i niejasnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie pozwalającego na właściwe zidentyfikowanie zaskarżonych decyzji, a w konsekwencji niedopuszczalne nierozpoznanie istoty sprawy i ograniczenie prawa do sądu skarżącego.
W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący kasacyjnie Prokurator Okręgowy w [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także o uchylenie zaskarżonych i wymienionych w komparycji skargi kasacyjnej decyzji podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, albowiem jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB [...]. Pismem z 3 grudnia 2024 r. Prokurator Okręgowy w [...] zmodyfikował wniosek związany z przedstawionymi w skardze kasacyjnej zarzutami w części dotyczącej przekazania sprawy PINB i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia VII SA/Wa 113/22 oraz zaskarżonych decyzji w części nie objętej wyrokiem sygn. akt VII SA/Wa 2461/22 (sprawa zarejestrowana w NSA pod sygn. akt II OSK 2472/23) i umorzenie postępowania.
Odpowiedź na skargę kasacyjną Prokuratora wnieśli skarżący wnosząc o uwzględnienie złożonej przez Prokuratora skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji GINB z 17 listopada 2021 r., jak też poprzedzającej ją decyzji [...] WINB z 26 sierpnia 2021 r.
Odpowiedzi na skargi kasacyjne skarżących oraz Prokuratora Okręgowego w [...] złożył także uczestnik postępowania – P. N., wnosząc o oddalenie w całości wniesionych w niniejszej sprawie skarg kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami wniesionych skarg kasacyjnych.
Zarzuty przedstawione w złożonych skargach kasacyjnych nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy powołany w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji odmowę ich zastosowania i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą podstawy wznowieniowe związane ze sfałszowaniem dowodu w postępowaniu administracyjnym, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Wznowienie postępowania na tej podstawie ograniczone jest więc łącznym spełnieniem trzech warunków: 1) w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu, 2) sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, 3) fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Istotne jest zatem, że przesłanki te muszą wystąpić łącznie. W przypadku braku wystąpienia jednej z nich, nie można już mówić o zaistnieniu podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, podtrzymując w tym zakresie stanowisko organów, składający sprzeciw od ostatecznej decyzji Prokurator nie przedstawił żadnego orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego, że dowód w postaci ekspertyzy technicznej z 7 lipca 2014 r., autorstwa mgr. inż. Z. R. dotyczący wykonanych robót ziemnych na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], na którego podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne w zakresie ingerencji w naturalne ukształtowanie terenu na granicy z działką nr [...] oraz potrzeby budowy żelbetowego murku oporowego, okazał się fałszywy. Za dowód fałszerstwa ww. ekspertyzy, a tym bardziej za dokument urzędowy stwierdzający sfałszowanie tej ekspertyzy, nie może być bowiem uznany złożony przez Prokuratora sprzeciw, gdyż składany w trybie art. 184 k.p.a. sprzeciw stanowi jedynie formę wykonywania prokuratorskiej kontroli przestrzegania prawa przez administrację, a zawarte w nim twierdzenia podlegają ocenie organów w ramach wszczętego na skutek wniesienia sprzeciwu postępowania nadzwyczajnego. Okoliczność, że ktoś twierdzi, że jakiś dokument jest sfałszowany, nie stanowi potwierdzenia fałszerstwa dokumentu. Okoliczność sfałszowania dowodu powinna być stwierdzona orzeczeniem właściwego sądu lub organu. Przy czym warunek ten musi być spełniony w dniu wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 664/19), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Natomiast ani organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania, ani sąd administracyjny nie są uprawnieni do ustalania faktu, że dowody, na których zostało oparte rozstrzygnięcie, zostały sfałszowane. Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania, a tym bardziej sąd administracyjny nie może wstępować w kompetencje nieprzewidziane dla nich, ryzykując dodatkowo dokonanie odmiennej oceny od oceny przeprowadzonej przez powołane do tego sądy i organy. Wprowadzenie powyższego warunku uzasadnione jest ustawowym podziałem kompetencji organów państwowych, następstwem czego jest wyłącznie możliwości orzekania organów właściwych w sprawie wznowienia postępowania o przestępstwie, jakim jest fałsz dowodów. Reguły przyjęte w k.p.a. wymagały dostosowania do rozwiązań przyjętych w Konstytucji RP, która na zasadzie wyłączności przyznaje orzekanie w sprawach karnych sądom powszechnym.
Z przedstawionych powyżej przyczyn wynika, że zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i orzekające organy prawidłowo przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W sytuacji gdy uprawniony do tego organ albo sąd stwierdzi fałszerstwo kwestionowanego przez skarżących kasacyjnie dokumentu, to skarżący będą mogli wystąpić z nowym wnioskiem o wznowienie postępowania.
Niezależnie od powyższego w niniejszej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 145 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Z przepisu tego wynika zatem wyjątek, że organ właściwy może wznowić postępowanie przed stwierdzeniem fałszu dowodu prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli łącznie występują dwie przesłanki, tj. fałsz dowodu jest oczywisty i wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Przy czym przez oczywistość fałszu dowodu należy rozumieć przypadki, gdy z prostego zestawienia dowodu ze stanem faktycznym, bez potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie wynika, że jest on fałszywy. Fałszerstwo dowodu musi być zatem bezsporne, pewne i nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie nie można bezwarunkowo stwierdzić oczywistości sfałszowania dowodu w postaci ekspertyzy technicznej z 7 lipca 2014 r., autorstwa mgr. inż. Z. R., skoro na okoliczność jej sfałszowania skarżący wnosili o przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka M. B., czy też załączenia protokołu z zeznań tego świadka złożonych w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w [...] pod sygn. akt [...], a także postanowień Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z 2 marca 2022 r. o przedstawieniu zarzutów E. U. oraz M. B.. Konieczność prowadzenia postępowania w zakresie sfałszowania dowodu, do czego, jak wskazano powyżej, organ nadzoru budowlanego nie ma uprawnień, stanowi zatem zaprzeczenie oczywistości fałszerstwa dokumentu. Powyższe przesądza zatem o niemożliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 2 k.p.a.
Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie w przedmiotowej sprawie nie zaistniała także druga przesłanka z ww. przepisu, gdyż jak zasadnie ustaliły organy wznowienie postępowania nie było niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Prokurator wskazując na oczywiste nakłady finansowe jakie musieliby ponieść skarżący w związku z realizacją decyzji [...] WINB z 26 kwietnia 2018 r., nie wykazał bowiem szkody, którą miałaby wywołać ta decyzja w interesie społecznym. Przy czym wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie z decyzji tej nakładającej na skarżących określone obowiązki nie wynika również jakiekolwiek niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego.
Za niezasadny uznać należy też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie braku podstaw dla wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o wskazaną w tym przepisie przesłankę. Przepis ten stanowi bowiem, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżący brali aktywny udział w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją ostateczną, co przejawiało się między innymi wniesieniem odwołania od decyzji PINB [...] z 25 stycznia 2018 r., a następnie skargi do WSA w Gorzowie Wielkopolskim na decyzję [...] WINB z 26 kwietnia 2018 r., a także skargi kasacyjnej od wyroku tegoż Sądu z 13 września 2018 r. Dodatkowo w toku całego postępowania toczącego przed organami nadzoru budowlanego, skarżący mieli zapewnioną możliwość zapoznania się aktami sprawy w tym złożoną do akt ekspertyzą Z. R.. Tak więc nawet jeśli przyjąć, że o treści tej ekspertyzy, na której ustalenia oparł organ odwoławczy, skarżący dowiedzieli się z chwilą zapoznania się z treścią decyzji z 26 kwietnia 2018 r., to zastrzeżenia i zarzuty wobec jej treści, jak i samego przebiegu postępowania mogli sformułować zarówno w skardze jak i skardze kasacyjnej, czego nie uczynili. Powoływanie się zatem przez skarżących kasacyjnie w złożonych skargach kasacyjnych na brak zapoznania się skarżących z treścią ekspertyzy z uwagi na fakt, że w ich ocenie treść dostarczonej przez nich ekspertyzy była im znana (zanim została ich zdaniem sfałszowana), nie może świadczyć o braku udziału strony w postępowaniu, a tym bardziej o braku jej winy.
Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 15, art. 19, art. 20, art. 138 § 1 pkt 2, art. 149 § 2, art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31 ust. 3 i art. 78 Konstytucji RP polegający na błędnym uznaniu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i [...] WINB nie przekroczyli kompetencji ustawowych, zawartych w ww. przepisach. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że kwestionowane w rozpoznawanej sprawie decyzje wydane zostały w postępowaniu wznowieniowym uruchomionym poprzez wniesienie sprzeciwu przez Prokuratora Okręgowego w [...] od decyzji ostatecznej [....] WINB z 26 kwietnia 2018 r. Tak więc wydanie przez właściwy organ postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez ten organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 k.p.a.). Prokurator jako podstawę wznowienia postępowania przywołał przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. [...] WINB wydając, po przeprowadzeniu wznowionego z urzędu postępowania, decyzję z 26 sierpnia 2021 r. jako podstawę prawną wskazał art. 105 § 1 k.p.a., pomimo że z treści tej decyzji wynika, iż organ ten na skutek przeprowadzonego postępowania uznał, że w sprawie nie zaistniały powołane w sprzeciwie Prokuratora przesłanki wznowieniowe. A zatem GINB rozpoznając odwołanie od tej decyzji prawidłowo na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł o uchyleniu rozstrzygnięcia o umorzeniu wznowionego postępowania i na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej [...] WINB z 26 kwietnia 2018 r. wobec niezaistnienia przesłanek wznowieniowych określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.
Podnieść należy, że art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi expressis verbis, iż w przypadku ustalenia braku podstaw określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. organ podejmuje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Takie unormowanie treści rozstrzygnięcia w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wyłącza wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w razie ustalenia, że nie występują w postępowaniu, w którym wydana została decyzja ostateczna, określone wadliwości kwalifikowane. Tak więc organ drugiej instancji, rozpoznając w trybie odwoławczym sprawę co do istoty, uprawniony był do zmiany niewłaściwego rozstrzygnięcia procesowego organu pierwszej instancji, przy niezmienionej ocenie stanu faktycznego i prawnego. GINB wydając zatem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. reformatoryjną decyzję z 17 listopada 2021 r. nie naruszył przywołanych w skargach kasacyjnych przepisów o właściwości (art. 19, art. 20 i art. 150 k.p.a.), ani określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Zasada dwuinstancyjności postępowania nie może być bowiem rozumiana skrajnie formalistycznie, tj. w ten sposób, że organy obu instancji mają wydać takie same rozstrzygnięcia. Celem postępowania odwoławczego nie jest zatem weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji, a ponowne rozpoznanie sprawy. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, niejako "od nowa". Konieczne jest więc, aby rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania wyjaśniającego umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. A zatem rozpoznając i rozstrzygając tożsamą pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawę, organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Potwierdza to treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (norma pierwsza), zgodnie z którym organ odwoławczy jest władny uchylić zaskarżoną decyzję albo w całości, albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Rozstrzygnięcie merytoryczno-reformacyjne mieści się więc w kompetencjach organu odwoławczego. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zatem zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie organ odwoławczy dokonał innego rozstrzygnięcia w oparciu o taką samą ocenę okoliczności faktycznych, sprowadzającą się do oceny, że w sprawie nie zaistniały przesłanki wznowieniowe określone w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a.
Podkreślić również należy, że wbrew twierdzeniom stron skarżących kasacyjnie zakres i granice postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym określa art. 138 § 2 oraz art. 136 k.p.a. Artykuł 138 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy został już zgromadzony, a wymaga ponownego przeanalizowania i ewentualnie uzupełnienia jedynie w ramach art. 136 k.p.a. Jak wynika bowiem z art. 138 § 2 k.p.a., zasadą jest, że organ drugiej instancji, na skutek wniesionego odwołania, ma obowiązek merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a zatem w sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiałoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyr. NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 584/21). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ może wydać decyzję kasacyjną, tylko wtedy gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w sprawie niniejszej, ponieważ organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz rozpoznał i rozstrzygnął sprawę w przedmiocie wznowienia postępowania błędnie przyjmując, że niezaistnienie przesłanek wznowieniowych wypełnia dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał zatem zaskarżoną decyzję GINB za prawidłową i nienaruszającą zasady dwuinstancyjności postępowania.
Brak naruszenia wskazanych powyższej przepisów determinuje również zasadność pozostałych podnoszonych w obu skargach kasacyjnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Za bezzasadne uznać należy więc zarzuty skarg kasacyjnych sprowadzające się do niewyjaśnienia całości okoliczności faktycznych determinujących rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych aktów jasno wyjaśniły bowiem powody wydanych decyzji, wskazując, że w sprawie brak było określonych podstaw wznowieniowych. Tym samym nie można przyznać słuszności zarzutom, skierowanym przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, polegającym na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy dokonał bowiem prawidłowej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej oraz prawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy, zasadnie przyjmując, że w omawianej sprawie nie zaistniały przesłanki wznowieniowe określone w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a., co uzasadniało zastosowanie rozstrzygnięcia z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
Jednocześnie za niezasadny uznać należy zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do nierozpoznania sprawy w pełnych granicach zaskarżenia, co zdaniem skarżącego kasacyjnie Prokuratora polegało na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a związanych z oczywistością popełnionego przestępstwa urzędniczego przeciwko dokumentom, w tym do wskazanych w skardze kasacyjnej decyzji podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych, w ocenie Prokuratora, w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając zatem na uwadze, że kontrolowane w rozpoznawanej sprawie decyzje wydane zostały w postępowaniu wznowieniowym, to przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności mogły być tylko decyzje wydane w ramach tego postępowania, tj. zaskarżona decyzja GINB z 17 listopada 2021 r. uchylająca w całości decyzję [...] WINB z 26 sierpnia 2021 r. umarzającą postępowanie wznowione sprzeciwem Prokuratora i orzekająca na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji [...] WINB z 26 kwietnia 2018 r., jak też uchylona decyzja [...] WINB z 26 sierpnia 2021 r. Przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznacza bowiem art. 149 § 2 k.p.a., według którego przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz – w razie pozytywnego wyniku tych czynności – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Powyższe powoduje, że w granicach niniejszej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem, wbrew twierdzeniom Prokuratora, nie mieściły się inne wskazane w skardze kasacyjnej decyzje.
Nadmienić należy także, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie zawsze wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie odniesienia się w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do nieprawidłowo sformułowanych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi jeszcze podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 106 § 3 p.p.s.a., jak też brak było podstaw do przeprowadzenia przez NSA na podstawie tego przepisu dowodów uzupełniających z dokumentów wskazanych w skardze kasacyjnej skarżących. Zauważyć należy, że podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest materiał dowodowy i faktyczny zgromadzony w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Tak więc Wojewódzki sąd administracyjny, a tym bardziej Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza postępowanie dowodowe wyjątkowo. Dowód uzupełniający może zostać przeprowadzony jedynie, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Sytuacja taka wobec szczegółowego wyjaśnienia i ustalenia wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.