II OSK 260/12

II OSK 260/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Marian Wolanin
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Sz 678/11 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2011-10-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 28, art. 162 par. 1, art. 76 par. 1 i 3, art. 7, art. 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 45 ust. 1, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S., R. B. oraz J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 678/11 w sprawie ze skargi B.S., R.B. oraz J.P. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na przebudowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 678/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B.S., R.B., J.P. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na przebudowę.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wnioskiem z dnia 8 grudnia 2009 r. B.S., L.N., R.B., J.P., P.S., Z.W., P.P., G.P. oraz H.B. reprezentowani przez radcę prawnego zwrócili się do Prezydenta Szczecina o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] maja 2006 r., o pozwoleniu na przebudowę lodowiska, wykonanie oświetlenia, instalacji zraszania kortów, przyłączy wodnych i kanalizacyjnych, przebudowę tarasu wraz z remontem trybun i ogrodzenia oraz budową zadaszenia lodowiska przy ul. W.P. [...] w Szczecinie na działkach nr ew. A,B,C, obręb 2140 Szczecin, wydanej na rzecz Fundacji Promocji Tenisa Ziemnego "[...]", przeniesionej decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. na rzecz Fundacji na Rzecz Promocji Sportu "[...]", w związku z brakiem rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych w terminie 3 lat od dnia wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Prezydent Miasta Szczecin odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem - w ocenie organu - nie upłynął przewidziany w art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118) trzyletni termin, od momentu kiedy decyzja stała się ostateczna do momentu rozpoczęcia robót budowlanych, jak również budowa nie została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata. Powyższe ustalenie organ I instancji oparł na zapisie w dzienniku budowy, z którego wynika, że budowa została rozpoczęta 27 kwietnia 2008 r.
Od decyzji tej w dniu 12 lipca 2010 r., wpłynęło odwołanie wnioskodawców, reprezentowanych przez radcę prawnego.
Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji stwierdzając, iż odwołującym się nie przysługuje w tym postępowaniu status strony.
Na decyzję tę pełnomocnik odwołujących się wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 937/10 uchylił powyższą decyzję, uznając za zasadny narzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 153, poz. 1270, dalej jako "k.p.a."). W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wniosek odwołujących się z 8 grudnia 2009 r. powinien być potraktowany jako pismo sygnalizacyjne, stanowiące impuls do wszczęcia postępowania, zaś samo postępowanie prowadzone było z urzędu. Sąd stwierdził też, że jeżeli skarżący byli uznani za stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, to ten sam przepis, na podstawie którego wyznaczono obszar oddziaływania inwestycji, stanowił będzie podstawę do wykazania interesu prawnego skarżących w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu, tylko w przypadku wykazania, że obszar oddziaływania inwestycji został wyznaczony nieprawidłowo lub uległ zmianie, można byłoby uznać, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę.
W trakcie ponownego rozpatrywania odwołania organ odwoławczy pismem z dnia 12 kwietnia 2011 r. wezwał inwestora do przedstawienia dziennika budowy inwestycji objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę. W dniu 26 kwietnia 2011r. inwestor przedstawił organowi II instancji żądany dokument.
Decyzją z dnia [...] maja 2011r. znak [...] Wojewoda Zachodniopomorski utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Zdaniem Wojewody brak jest przesłanek wskazujących, że wnoszący niesłusznie zostali uznani za stronę postępowania o udzielenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której wygaszenie wystąpili, zatem przysługuje im status strony w niniejszym postępowaniu. Przytaczając treść art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, iż przepis ten jest przepisem odsyłającym. Przesłanki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę uregulowane są w art. 37 Prawa budowlanego, który stanowi, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Decyzja wydana w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter deklaratoryjny, co oznacza że celem wydania takiej decyzji jest potwierdzenie skutków prawnych wynikających z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., stała się ostateczna w dniu 13 lipca 2006 r. Z przedłożonego przez inwestora dziennika budowy wynika, że roboty budowlane w postaci wykonania operatu geodezyjnego do celów rozbiórki i przebudowy lodowiska zostały rozpoczęte w dniu 27 kwietnia 2008 r. W dniu 25 lipca 2008 r. otrzymano kartę rejestracyjną informatyczną dla celów projektowych, następnie, w dniu 28 lipca 2008 r. rozpoczęto roboty ziemne. Wskazane roboty budowlane wykonano przed upływem trzech lat od dnia, w którym przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Zgodnie z art. 41 Prawa budowlanego rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi jest m.in. wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie. W rozpatrywanej sprawie prace takie podjęto w dniu 27 kwietnia 2008 r. Do przedstawionego stanu faktycznego sprawy zastosowanie ma art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego po zmianie, która weszła w życie w dniu 23 sierpnia 2008 r. dokonanej ustawą z dnia 26 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2008 r. Nr 145, poz. 914). Organ wskazał, iż w obecnym stanie prawnym okres zobowiązujący organy administracji budowlanej do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wynosi 3 lata. Nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżących, iż przedłożony przez inwestora dziennik budowy nie spełnia wymagań nałożonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2002 r. Nr 108, poz. 953 ze zm.). Przedłożony dziennik budowy posiada swój numer, wskazany jest kierownik robót budowlanych, z przedłożonych wpisów wynika kolejność zdarzeń i okoliczności w zakresie przebiegu robót budowlanych. W przedłożonym dzienniku widnieje wpis o powierzeniu kierownictwa i nadzoru nad budową. Osoby, którym powierzono kierownictwo i nadzór nad robotami budowlanymi potwierdziły własnoręcznym podpisem przyjęcie powierzonych funkcji, zgodnie z wymaganiami art. 45 ust. 2 Prawa budowlanego. Przedłożony przez inwestora dziennik budowy spełnia również pozostałe wymagania nałożone ww. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie dziennika budowy(...). Zdaniem organu odwoławczego nie znajduje też uzasadnienia twierdzenie o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu potwierdzającego prawdziwość wpisu w dzienniku budowy. Dziennik budowy jest urzędowym dokumentem przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót (art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego). Dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Oznacza to, że organ administracji w postępowaniu wyjaśniającym musi przyjąć za udowodnione to, co stwierdzono w treści dokumentu. Jest to domniemanie zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego pochodzi dokument. W wypadku podejrzenia, że treść dokumentu została sfałszowana albo po prostu zawiera nieumyślny fałsz, wolno przeprowadzić dowód przeciw treści dokumentu. W przypadku niemożliwości obalenia treści dokumentu organ orzekający nie ma prawa kwestionować tego dokumentu. Organ odwoławczy wskazał, iż w toku postępowania inwestor przedstawił dziennik budowy, z którego jednoznacznie wynika, że roboty budowlane zostały rozpoczęte przed upływem trzech lat od dnia (dokładnie przed upływem dwóch lat), w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Także w postępowaniu przed organem odwoławczym przedstawiono dziennik budowy. Kluczową kwestią w prowadzonym postępowaniu było ustalenie, czy roboty budowlane nie zostały rozpoczęte lub zostały przerwane na okres dłuższy niż trzy lata. Organy przeprowadziły prawidłowe postępowanie dowodowe, m.in. zażądały przedstawienia dziennika budowy. Skarżący nie przedstawili przeciwdowodu, który świadczyłby, że roboty budowlane nie zostały przeprowadzone lub nie zostały przeprowadzone w terminie wskazanym w dzienniku budowy. W razie wątpliwości co do wykonywanych robót budowlanych istnieje możliwość zawiadomienia organów nadzoru budowlanego, które są uprawnione do kontrolowania budów, uprawnienia takiego nie posiadają natomiast organy administracji architektoniczno-budowlanej.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniesionej przez B.S.,R.B. oraz J.P. reprezentowanych przez radcę prawnego.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę nie wygasła, podczas gdy wygaśnięcie pozwolenia na budowę nastąpiło z mocy prawa na skutek nierozpoczęcia budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna;
- art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę podczas, gdy na organie administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, spoczywa obowiązek stwierdzenia jej wygaśnięcia, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa;
- § 6 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia poprzez wydanie decyzji w oparciu o przedłożony przez inwestora dziennik budowy podczas, gdy dokument ten nie spełnia wymogów przewidzianych dla dziennika budowy i jako taki nie może być traktowany jako dokument urzędowy;
- art. 77 § 1 k.p.a., polegające na nie podjęciu przez organ administracji stosownych działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego;
- art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Szczecina oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Odpowiadając na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 października 2011 r. oddalając skargę uznał, iż analiza przeprowadzonego postępowania oraz treści rozstrzygnięcia nie dała podstaw do uznania, iż organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia prawa. W zakresie tym organ oparł się na zebranym materiale dowodowym w postaci wyjaśnień inwestora - Fundacji na Rzecz Promocji Sportu "[...]", który wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie roboty budowlane zostały rozpoczęte w dniu 27 kwietnia 2008 r. oraz zapisach w dzienniku budowy, który – jak słusznie stwierdza organ – jest dokumentem urzędowym, którego treść organ zobowiązany jest przyjąć za prawdziwą, chyba że zostanie wykazane, iż jego treść została sfałszowana i nie odzwierciedla stanu faktycznego. Za bezpodstawny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodu z oględzin budowy. W świetle art. 85 § 1 k.p.a. organ może przeprowadzić oględziny w razie potrzeby. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie potrzeba taka nie zachodziła, skoro stan faktyczny i prawny mógł zostać ustalony na podstawie urzędowego dokumentu jakim jest - w zakresie przebiegu robót budowlanych - dziennik budowy. Dokument taki został sporządzony przez upoważniony do tego podmiot, w przepisanej przez prawo treści i formie. Natomiast skarżący, jak też ich pełnomocnik, w toku postępowania nie zgłaszali żadnych dowodów, które jednoznacznie świadczyłyby, że roboty budowlane nie zostały przeprowadzone lub nie zostały przeprowadzone w terminie wskazanym w dzienniku budowy. W ocenie Sądu I instancji wątpliwe wydaje się ustalenie w oparciu o oględziny daty rozpoczęcia robót budowlanych, które są w toku realizacji bądź zostały zrealizowane. Sąd I instancji zaznaczył, iż prawidłowość realizacji procesu inwestycyjnego po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę należy do właściwości innego organu, tj. Państwowej Inspekcji Nadzoru Budowlanego. Natomiast sfałszowanie dokumentu w postaci dziennika budowy należy do właściwości organów ścigania i winno być stwierdzone orzeczeniem tego organu lub sądu. W ocenie Sądu I instancji nie znajduje także uzasadnienia zarzut skarżących naruszenia § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia. Bowiem dziennik budowy przedstawiony przez inwestora i dołączony do akt sprawy (kserokopia) spełnia wszystkie wymagania stawiane ww. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury (posiada swój numer, wskazany jest kierownik robót, z przedłożonych wpisów wynika kolejność zdarzeń i okoliczności w zakresie przeprowadzanych robót budowlanych, wpis o powierzeniu kierownictwa i nadzoru nad budową z podpisami osób przyjmujących powierzone funkcje). Sąd I instancji wskazał, iż z wpisów do dziennika budowy nie wynika, aby budowa objęta pozwoleniem na budowę Nr [...] nie została rozpoczęta lub została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata, zatem organ architektoniczno-budowlany nie miał podstaw do stwierdzenia, iż spełniona została hipoteza normy z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd I instancji stwierdził, iż z treści art. 37 ust.1 Prawa budowlanego wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę, w razie zaistnienia wskazanych w nim okoliczności wygasa, z mocy prawa. Natomiast zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W ocenie Sądu I instancji art. 37 ust. 1 prawa budowlanego, ani żaden inny przepis tej ustawy, nie nakazuje organowi architektoniczno-budowlanemu wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wskazanych w tym przepisie okoliczności faktycznych. Decyzja taka winna być natomiast wydana jeśli zachodzą przesłanki wskazane w art. 162 § 1 k.p.a. (w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowanie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.). Natomiast w zakresie przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji zaznaczył, iż decyzja, która wygasła z mocy prawa, stała się bezprzedmiotowa, lecz spełnienie jedynie tej przesłanki jest w świetle art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. niewystarczającą podstawą do wydania decyzji wygaszającej. Nadto Sąd I instancji podkreślił, iż niezbędne jest wykazanie interesu społecznego lub interesu strony. Sąd I instancji wskazał, iż skarżący, powołując się na wskazane we wniosku z dnia 8 grudnia 2009 r. oraz w skardze okoliczności faktyczne, tj. nierozpoczęcia budowy w okresie 3 lat od wydania ostatecznego pozwolenia na budowę (czego nie udowodnili) powinni nadto wykazać naruszenie ich interesu prawnego funkcjonowaniem tej decyzji w obrocie prawnym. Okoliczność ta nie tylko nie została wykazana, ale też nie została wskazana we wniosku. Tymczasem interes prawny w wygaszeniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest tożsamy z interesem chronionym przy wydawaniu pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu I instancji podnoszony w skardze argument, iż pozostawanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, która wygasła z mocy prawa samo w sobie narusza interes społeczny, powodując obligatoryjność wydania decyzji wygaszającej na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., uznać za niewystarczający.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B.S., R.B. oraz J.P. reprezentowani przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji pomimo, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd ten winien stwierdzić inne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przez organy I i II instancji art. 76 § 3 k.p.a. na skutek błędnej wykładni tegoż przepisu i przyjęcie iż w postępowaniu administracyjnym nie można dowodzić przeciwko treści dokumentu urzędowego, podczas gdy literalna wykładnia tegoż przepisu daje taką możliwość;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji pomimo, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd ten winien stwierdzić inne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przez organy I i II instancji art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. na skutek niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w tym nieprzeprowadzenia dowodu z oględzin budowy - mimo wykazywanych przez skarżących wątpliwości co do faktu zgodności ujawnionych w dzienniku budowy wpisów ze stanem faktycznym;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji pomimo, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd ten winien stwierdzić naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, a mianowicie przyjęcie przez organy I i II instancji, iż nie zachodzą przesłanki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę podczas gdy organy te w okolicznościach niniejszej sprawy, winny stwierdzić wygaśnięcie tejże na podstawie tego przepisu.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących od organu administracji kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż przyjęte przez Sąd stanowisko prowadzi do sytuacji, w której z jednej strony nie pozwala się skarżącym na wykazanie, iż dokument urzędowy jest niezgodny ze stanem faktycznym, zaś z drugiej przyjmuje się niemożność kwestionowania treści dziennika budowy i zarzuca się skarżącym, iż de facto nie wykazali jakiejkolwiek nieprawdziwości w jego zapisach. Podniesiono, iż zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy Prawo budowlane dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Jednakże jak zostało podkreślone m. in. w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2008 r., II SA/Gd 396/2008, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach stwierdzenie, że w procedurze przewidzianej w art. 37 ust. 1 prawa budowlanego podstawą stwierdzenia trwania robót może być jedynie dokonany przez kierownika budowy zapis w dzienniku budowy, którego organy nie mają prawa podważyć. Zdaniem skarżących art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tego dokumentu. Z art. 76 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Jak to wynika z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
W przedmiotowej sprawie zarzut skargi kasacyjnej został oparty wyłącznie na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania.
Podkreślić należy, iż wnoszący skargę kasacyjną ma obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247).
Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego skarżący powyższych przesłanek nie wykazali.
Kluczową kwestią w prowadzonym postępowaniu było ustalenie, czy roboty budowlane nie zostały rozpoczęte lub zostały przerwane na okres dłuższy niż trzy lata. Bowiem do przedstawionego stanu faktycznego sprawy wynika, iż zastosowanie ma art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego po zmianie, która weszła w życie w dniu 23 sierpnia 2008 r. dokonanej ustawą z dnia 26 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2008 r. Nr 145, poz. 914). Nowela Prawa budowlanego z dnia 26 czerwca 2008 r. zmieniła brzmienie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego na następujące: "Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata." Zmiana w porównaniu do poprzedniego brzmienia polega na wydłużeniu okresów przerwy w budowie, przesądzających o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę z mocy prawa.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie winien stwierdzić inne naruszenie przepisów postępowania. Zdaniem skarżących kasacyjnie naruszenie w/w przepisów polegało na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, tj. na ograniczeniu materiału dowodowego do zapisów zawartych w dzienniku budowy, a nieprzeprowadzeniu dowodu z oględzin budowy.
Podkreślić należy, że instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Ustawa Prawo budowlane jest tak skonstruowana, że jej uregulowania co do zasady nie powinny być tak rozumiane, aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Sytuacje w których pozwolenie na budowę jest usuwane z obrotu prawnego należą do wyjątków (w postępowaniu nieważnościowym, wznowieniowym, czy też poprzez postępowanie naprawcze, kiedy to inwestor nieprawidłowo realizuje budowę, w razie odstępstwa od pozwolenia na budowę lub w sytuacji gdy zaistniała przerwa dająca podstawę do wygaszenia pozwolenia na budowę - art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego) przy czym instytucja określona w art. 37 ust. 1 nie może być nadużywana. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zamiarem ustawodawcy było, aby ten dokument jakim jest dziennik budowy miał silniejsze znaczenie pośród innych środków dowodowych, szczególnie w przypadku gdy przedmiotem sprawy jest wygaszenie pozwolenia na budowę.
Stwierdzić należy, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, że zapisy w dzienniku budowy, które były przedmiotem oceny organów obu instancji w tej sprawie, nie są zgodne ze stanem rzeczywistym. Wyjaśnić należy, iż dziennik budowy jest to faktycznie dokument prywatny, który musi odpowiadać określonym normatywnie wymogom. Wprawdzie art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że "dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ", jednakże nie spełnia on warunku definicji dokumentu urzędowego określonej w art. 76 § 1 k.p.a., bowiem nie jest sporządzany przez organ, o którym mowa w tym przepisie. Oczywiście dokument prywatny, tak jak i urzędowy jest dowodem w sprawie, w której może okazać się także konieczne przeprowadzenie innych dowodów w danym zakresie. Nie może być ten fakt jednak odczytywany jako obowiązek organów do przeprowadzenia z urzędu wszelkich możliwych dowodów i to na żądanie podmiotu wnoszącego skargę, zwłaszcza takiego który nie wskazał, żadnych konkretnych okoliczności, ani dowodów na to, że ustalony przez organy stan faktyczny nie odpowiada zapisom dziennika budowy. Wobec tego, iż zarzuty dotyczące zapisów dziennika budowy i braku przeprowadzenia oględzin są bardzo ogólne to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji winien stwierdzić naruszenie przepisów postępowania tj. art. 76 § 3 , art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jest całkowicie bezzasadne. Bowiem w przypadku niemożliwości obalenia treści dokumentu organ orzekający nie ma prawa kwestionować tego dokumentu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapisy dziennika budowlanego DB2 Nr [...] nie budzą żadnych wątpliwości, z których wynika, iż rozpoczęcie robót budowlanych w postaci wykonania operatu geodezyjnego rozpoczęto w dniu 27 kwietnia 2008 r. Zatem jak słusznie uznał Sąd I instancji nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia oględzin na okoliczność daty rozpoczęcia robót budowlanych.
Należy także podzielić rozważania Sądu I instancji co do zaistnienia przesłanki z art. 162 § 1 k.p.a., tj. nie wykazania przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego. Wyjaśnić należy, iż przymiot strony w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być oceniany na podstawie art. 28 ust 2 Prawa budowlanego dlatego, że jest to przepis, który dotyczy wyłącznie spraw w przedmiocie pozwolenia na budowę. Do wszelkich innych spraw, do których również należy sprawa wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 k.p.a., kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie, a nie na znajdowanie się w obszarze oddziaływania. Dla wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest istotne czy określony podmiot znajduje się w obszarze oddziaływania lecz znaczenie ma kwestia czy domagający się dopuszczenia do udziału w takiej sprawie podmiot ma interes prawny w jej rozstrzygnięciu.
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko więc naruszenie przepisów postępowania administracyjnego jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.