II OSK 2064/14

II OSK 2064/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-07-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Jarecka /sprawozdawca/
Małgorzata Stahl /przewodniczący/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Lu 710/13 - Wyrok WSA w Lublinie z 2014-02-25
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 48 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 267
art.7 i art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 28 kwietnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 710/13 w sprawie ze skargi L.T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz L. T. kwotę 1300 (jeden tysiąc trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. II SA/Lu 710/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę L.T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], nakazującą L.T. (dalej: skarżący lub inwestor) rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku konstrukcji murowanej o wymiarach 5 m x 10 m, usytuowanego na działce nr [a] położonej w [...] przy ul. P..
Organ ustalił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 14 października 2008 r. w związku z żądaniem Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] dotyczącym zbadania legalności robót budowlanych prowadzonych przez skarżącego na działce nr [a].
Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 19 grudnia 2008 r. organy nadzoru budowalnego stwierdziły, że na przedmiotowej działce jej właściciel L.T. zrealizował budynek murowany z belitu na podmurówce z cegły, parterowy z poddaszem użytkowym, o dachu dwuspadowym, krytym blachą trapezową o wymiarach 5 m x 10 m. Inwestor wyjaśnił, że nie posiada pozwolenia na budowę, ponieważ wykonane przez niego roboty stanowią remont istniejącego w ramach siedliska od lat 50-tych budynku gospodarczego. Wskazał, że wykonując remont nie zmienił powierzchni zabudowy i fundamentów poprzedniego budynku.
Powiatowy organ nadzoru budowalnego stwierdził jednak, iż zgromadzona dokumentacja nie potwierdza, by w miejscu zrealizowanego budynku istniał wcześniej inny budynek. W konsekwencji organ uznał, że wykonanych przez skarżącego robót nie można uznać za remont. Organ ustalił następnie, że budowa jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia 26 września 2002r., nr 1688/LV/2002, gdyż działka nr [a] położona jest w obszarze strefy zieleni ogólnodostępnej ("Z"), na której możliwa jest realizacja placów zabaw dla dzieci i terenowych urządzeń sportowo – rekreacyjnych oraz w terenie miejskiej zieleni publicznej ("ZP") z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod parki, skwery i zieleńce. W świetle § 10 planu – "Do czasu zagospodarowania terenów zgodnego z ich przeznaczeniem podstawowym lub dopuszczalnym, ustala się dotychczasowy sposób użytkowania gruntów i obiektów. Istniejąca zabudowa niezgodna z przeznaczeniem może być poddawana jedynie remontom zabezpieczającym i poprawiającym standardy sanitarne warunków bytowych mieszkańców, bez możliwości wymiany budynków i remontów kapitalnych". Stwierdzenie niezgodności budowy z planem miejscowym skutkowało przyjęciem przez organ I instancji oceny, iż brak jest możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. organ I instancji nakazał skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego budynku.
Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. organ II instancji uchylił decyzję z [...] marca 2010 r. wskazując na konieczność odniesienia się do przedstawionej przez inwestora mapy, stanowiącej załącznik nr 1 do pisma z dnia 15 października 2003r., na której uwidocznione są istniejące na działce nr [a] budynki oraz na konieczność ustalenia szczegółowego zakresu wykonanych przez inwestora robót i zapewnienia stronom udziału w postępowaniu, w tym w oględzinach.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ I instancji ponownie nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku wskazując, że w toku oględzin w dniu 20 września 2010 r. ustalono, że na działce nr [a] usytuowane są - poza budynkiem stanowiącym przedmiot postępowania - także dwa garaże typu "blaszak" i barakowóz. W stosunku do działek sąsiednich przedmiotowy budynek usytuowany jest: od strony północnej w odległości 3,30 m od muru oporowego stanowiącego granicę z działką nr [b] ścianą bez otworów, od strony zachodniej w odległości 7,30 m od ogrodzenia usytuowanego w granicy z działką nr [c], od strony wschodniej ścianą bez otworów przy granicy z działką nr [d]. Ustalono, że wszystkie elementy konstrukcyjne wyglądają na wzniesione w ostatnich 2-3 latach, zaznaczając, iż inwestor oświadczył, że rozebrał stary budynek, który był zniszczony i w jego miejsce wybudował nowy. Organ I instancji stwierdził jednak, że przedmiotowy budynek nie odpowiada wymiarami ani usytuowaniem obiektom wskazanym na wyrysie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przekazanym przez Wydział Architektury, Budownictwa i Urbanistyki w dniu 16 lipca 2009 r.) ani żadnemu z pięciu budynków na kopii mapy do celów projektowych z dnia 22 marca 2005 r. stanowiącej podstawę do wydania potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na realizacji przyłącza energetycznego, na którą wskazuje inwestor.
Przedmiotowy budynek jest budynkiem nowym, w stanie zamkniętym, a zatem przedstawione przez inwestora dokumenty: decyzja dotycząca pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego do przedmiotowej działki z dnia 3 lipca 2001r. (k. 25 akt admin.) i uzgodnienie lokalizacji przyłącza energetycznego – opinia ZUD Urzędu Miasta [...] z dnia 16 maja 2005r. (k. 28 akt admin.), zdaniem organu, nie mogły dotyczyć tego obiektu.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji ze względów procesowych, wskazując na niezapewnienie następcom prawnym zmarłej uczestniczki udziału w postępowaniu.
Badając sprawę po raz kolejny organ I instancji w toku przeprowadzonych w dniu 29 czerwca 2012 r. oględzin potwierdził stan faktyczny wskazany w protokole oględzin z dnia 20 września 2010 r., a następnie ustalając, że budowa jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co sprawia, że niemożliwa jest jej legalizacja, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. ponownie nakazał inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego budynku.
Organ odwoławczy, podzielając ocenę ustaleń faktycznych sprawy oraz ocenę prawną wyrażoną przez organ I instancji, zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z dnia [...] maja 2013 r. decyzję z [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy. WINB zgodził się z organem I instancji, że budynek będący przedmiotem nakazu rozbiórki nie odpowiada wymiarami ani usytuowaniem obiektom wskazanym na wyrysie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – część II, obejmującego południowo – zachodni obszar miasta, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia 26 września 2002 r., co świadczy o tym, powstał on w okresie późniejszym. Stwierdzono w toku oględzin, że budynek ma nowe elementy.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę L.T. na decyzję z [...] maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że przedmiotowa decyzja, wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej: ustawa lub ustawa – Prawo budowlane, nie narusza prawa. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń organów nadzoru budowlanego, w świetle których posadowiony na działce nr [a] przy ul. P. w [...] budynek mieszkalny o wymiarach 5 m x 10 m wybudowany został przez skarżącego bez wymaganego pozwolenia.
Sąd I instancji stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, w świetle zebranych materiałów dowodowych nie było podstaw do przyjęcia, że skarżący wykonał jedynie remont istniejącego budynku, a nie "budowę". Remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Przy remoncie najczęściej wymieniane są tylko poszczególnych elementy obiektu (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010r., sygn. II OSK 1253/09).
W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności kopia mapy do celów projektowych z 22 marca 2005 r. związana ze zgłoszeniem zamiaru budowy przyłącza energetycznego na działce nr [a] (k. 135 akt amin.) oraz wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 7 lipca 2009 r. (k. 72-73 akt admin.) nie potwierdzają, by w tym samym miejscu, w którym obecnie znajduje się przedmiotowy budynek, wcześniej istniał inny budynek. Protokoły oględzin wskazują na to, że budynek jest budynkiem nowym, nie zawierającym starych elementów.
Sąd wskazał ponadto, że nawet jeśli przyjąć, że inwestor wykonał nowy budynek w granicach poprzednio istniejącego budynku i o tej samej powierzchni, to takich robót nie można uznać za remont, ale za odbudowę, która jest rodzajem "budowy" – zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowalne, a zatem wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 tej ustawy). Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane, budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. Sąd zauważył, że aczkolwiek ustawa nie definiuje pojęcia "odbudowy", to w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przez pojęcie to rozumie się wykonywanie faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2010r., II SA/Bd 669/10; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2001r., II SA/Lu 892/00; wyrok NSA z dnia 29 marca 2001r., SA/Bk 852/00; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 czerwca 2010r., II SA/Sz 283/10).
Stwierdzając, że nawet gdyby przyjąć, tak jak skarżący sam przyznał w toku postępowania, zgodnie z protokołem oględzin z dnia 20 września 2010r., (k. 133 akt admin.), a także z dnia 19 grudnia 2008 r. (k. 42 akt admin.), że na fundamentach poprzedniego, rozebranego budynku wybudowany został nowy budynek, to wykonane roboty należało uznać za odbudowę we wskazanym rozumieniu, a nie remont, na którą wymagane było pozwolenie na budowę. Mimo bowiem, iż za remont, a nie odbudowę należy uznać taką sytuację, gdy inwestor stwierdza wprawdzie konieczność rozebrania oraz odbudowy niektórych części (ścian) istniejącego obiektu, wykorzystując pozostałą część obiektu, nie zmieniając przy tym jego obrysu, gabarytów i formy architektonicznej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 czerwca 2010 r., II SA/Sz 283/10), to jednak sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie, skoro ewentualnymi elementami wspólnymi starego i nowego budynku miałyby być wyłącznie fundamenty. Zebrana dokumentacja, w szczególności fotograficzna (k. 34 - 41 akt admin.) nie pozwala, zdaniem Sądu, na przyjęcie, że budynek zawiera jakiekolwiek elementy konstrukcyjne poprzedniego budynku, co uzasadniałoby ewentualne stwierdzenie, że skarżący dokonał jedynie remontu istniejącego obiektu. Z tego względu, zdaniem Sądu, również opinia biegłego, której domagał się skarżący, nie wniosłaby nic istotnego w sprawie, skoro opinia ta miałaby na celu wyłącznie potwierdzenie istnienia wspólnych fundamentów starego i nowego budynku.
Reasumując tę część rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy zasadnie uznały, iż na realizację budynku, którego dotyczył wydany nakaz rozbiórki, wymagane było pozwolenie na budowę.
Nie kwestionując zasadności dokonanej przez organy nadzoru budowlanego oceny niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] Sąd I instancji potwierdził także, że w świetle stwierdzonej niedopuszczalności budowy ww. obiektu na działce nr [a] niemożliwa była jego legalizacja, co prawidłowo doprowadziło do wydania nakazu jego rozbiórki podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowalne.
W skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku z dnia 25 lutego 2014 r. przez L. T. skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego prawa materialnego – art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z przyjęciem, że skarżący wybudował nowy budynek bez pozwolenia, podczas gdy skarżący przeprowadził remont (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego) istniejącego budynku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że postępowanie administracyjne w sprawie prowadzone było z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie, tj.: mapy inwentaryzacyjnej przyłącza wodociągowego, mapy do celów projektowych przyłącza energetycznego, wyroku Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia 7 maja 2013 r., wypisu z rejestru gruntów i budynków oraz dołączonych przez skarżącego zdjęć, bezspornie wynika, że na działce nr [a] w [...] w latach 50-ych XX. wieku istniał budynek, który wymagał przeprowadzenia robót zabezpieczających przed katastrofą budowlaną. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w sytuacji, gdy organ zarzucił mu wybudowanie na działce nowego budynku na starych fundamentach to skarżący szukając możliwych dowodów na odparcie tego zarzutu zgłosił wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność wyjaśnienia tej istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii. Stwierdzenie przez Sąd, że uwzględnienie tego wniosku nie wniosłoby nic do sprawy należy zatem ocenić jako akceptację wadliwie prowadzonego postępowania administracyjnego.
Skarżący zarzucił ponadto Sądowi bezkrytyczną akceptację treści protokołu z oględzin z dnia 20 września 2010 r. oraz pominięcie składanych przez stronę w toku postępowania wyjaśnień. Wyjaśnienia te zawierało pismo z dnia 6 października 2010 r. Zdaniem strony, ustalenie w trakcie oględzin, iż na działce nr [a] zalega stos desek, podważa stanowisko Sądu o wybudowaniu przez skarżącego nowego budynku. Okoliczność ta nie może być dowodem na rozbiórkę starego budynku, gdyż jest oczywiste, że deski nie są jedynym elementem budynku i gdyby skarżący faktycznie rozebrał stary budynek, to obok desek powinny znajdować się inne jego elementy składowe. Brak innych części składowych starego budynku stanowi zatem, zdaniem strony, dowód na to, że skarżący w starym budynku wykonał jedynie roboty zabezpieczające - remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane, co pozwalało przyjąć, że wykonane przez niego roboty były zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Z powołanych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Skarżący kasacyjnie zasadnie podnosi, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uprawniał organ do wydania na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane decyzji nakazującej rozbiórkę w sytuacji, gdy ustalone okoliczności sprawy nie pozwalały jednoznacznie przyjąć, że roboty budowlane przeprowadzone przez skarżącego na działce nr [a] położonej w [...] przy ul. P. polegały na budowie nowego obiektu budowlanego, a nie na remoncie zabezpieczającym budynku. Ma rację autor skargi kasacyjnej, że rozmiar dolegliwości związanych z wykonaniem decyzji nakazującej rozbiórkę wymaga podjęcia tego rodzaju rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy niebudzący wątpliwości.
Przypomnienia wymaga, że analiza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 września 2002 r., nr 1688/LV/2002, wskazywała, że działka na której doszło do samowoli budowalnej położona jest w obszarze strefy zieleni ogólnodostępnej ("Z"), na której możliwa jest realizacja placów zabaw dla dzieci i terenowych urządzeń sportowo – rekreacyjnych oraz w terenie miejskiej zieleni publicznej ("ZP") z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod parki, skwery i zieleńce.
Modyfikujący ww. postanowienia planu § 10 uchwały z dnia 26 września 2002 r. przewidywał do czasu zagospodarowania terenów zgodnego z ich przeznaczeniem podstawowym lub dopuszczalnym dotychczasowy sposób użytkowania gruntów i obiektów. Wskazywał, że istniejąca zabudowa niezgodna z przeznaczeniem może być poddawana jedynie remontom zabezpieczającym i poprawiającym standardy sanitarne warunków bytowych mieszkańców, bez możliwości wymiany budynków i remontów kapitalnych.
Analiza powyższego zapisu uchwały prowadzi do wniosku, iż ustalenie, czy skala i zakres wykonanych przez skarżącego robót budowlanych odpowiadał pojęciom "wymiany budynku" lub "remontu kapitalnego" ma pierwszorzędne znaczenie dla możliwości legalizacji przeprowadzonych przez niego prac budowlanych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie zakresu wykonanych przez skarżącego prac budowlanych ma istotne, kluczowe znaczenie dla dokonania ich właściwej kwalifikacji prawnej w odniesieniu do treści § 10 uchwały z dnia 26 września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustaleń takich w rozpoznawanej sprawie zaś zabrakło.
W toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa.). Organy dysponują także obszernym katalogiem środków dowodowych, który pozwala na weryfikację rozbieżnych twierdzeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podzielił stanowisko organu, iż przedmiotowy budynek jest obiektem nowozrealizowanym, a wykonane prace nie mają charakteru prac remontowych. Swoje ustalenia Sąd I instancji oparł na ustaleniach organów nadzoru budowlanego wynikających z kontroli przeprowadzonych przez pracowników PINB w latach 2008 – 2012, oględzinach oraz dołączonych do materiału dowodowego mapach i materiale fotograficznym.
W ocenie Sądu I instancji znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna (k. 34 - 41 akt administracyjnych) nie pozwala na przyjęcie, że budynek zawiera jakiekolwiek elementy konstrukcyjne poprzedniego budynku, co wyklucza uznanie, iż wykonane prace miały charakter remontu. Dokumenty przedstawione przez inwestora: decyzja dotycząca pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego do przedmiotowej działki z dnia 3 lipca 2001r. (k. 25 akt admin.) i uzgodnienie lokalizacji przyłącza energetycznego – opinia ZUD Urzędu Miasta [...] z dnia 16 maja 2005r. (k. 28 akt admin.) nie wpłynęły na zmianę oceny Sądu I instancji.
Dostrzeżenie zasadniczych trudności przy kwalifikacji prawnej robót budowlanych przeprowadzonych na działce nr [a] w [...] pod kątem ustalenia, czy stanowiły one remont zabezpieczający, czy raczej wskazywały na wykonanie remontu kapitalnego lub wymiany budynku każe stwierdzić, że nadawanie przez Sąd I instancji i organy nadzoru budowlanego kluczowego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy wyjaśnieniom skarżącego, w których potwierdził on fakt rozbiórki obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy z innych złożonych przez stronę wyjaśnień wynikało, że roboty budowlane polegały wyłącznie na wymianie zużytych materiałów i wykonaniu robót zabezpieczających (zob. wyjaśnienia skarżącego złożone w pismach z dnia 15 lipca 2009 r. – k. 59 oraz z dnia 6 września 2010 r., k. 137) było niezasadne. Rozstrzygając o nakazie rozbiórki, w przekonaniu organów, samowolnie wybudowanego nowego budynku, organy odwołały się do oświadczenia złożonego przez skarżącego do protokołu oględzin w dniu 20 września 2010 r., w którym ten stwierdził, iż "stary budynek został rozebrany z uwagi na zniszczenie i w jego miejsce wybudowany został nowy budynek". Nie można jednak pomijać, że w piśmie złożonym miesiąc później - 20 października 2010 r. - skarżący stwierdził, że dokonał remontu zabezpieczającego w obrysie starej budowli. Taki charakter prac skarżący podkreśla we wszystkich pismach kierowanych do organów, a w dalszej kolejności do Sądu.
Oświadczenia z których wynikał znacznie zawężony, niż stwierdzony przez organy, zakres robót budowalnych skarżący potrzymał na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w toku której wyjaśnił, że roboty budowlane polegały na wymianie dachu i części zniszczonych, spróchniałych i przegniłych ścian. L.T. wskazał także, że niemożność rozebrania całego budynku wiązała się z istnieniem instalacji elektrycznej oraz kanalizacyjnej. Istnienie od 2005 r. przyłącza energetycznego do budynku posadowionego na działce nr [a] w [...] od 2005 r. strona w toku postępowania administracyjnego wykazała przedstawiając inwentaryzację geodezyjną przyłącza energetycznego z dnia 7 lipca 2005 r. oraz wyrok Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia 7 maja 2013 r.
Zaistniałych w sprawie wątpliwości dotyczących rodzaju prac budowlanych wykonanych przy obiekcie będącym przedmiotem zaskarżonych decyzji nie da się jednoznacznie usunąć wyłącznie na podstawie dołączonego do akt sprawy wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przekazanego przez Wydział Architektury, Budownictw i Urbanistyki w dniu 16 lipca 2009 r., przedstawiającego stan nieruchomości w 2002 r. (k. 72), na podstawie którego organy dokonały porównania stanu nieruchomości ze stanem obecnym. W odniesieniu do przyjętych za podstawę wyrokowania ustaleń organów nadzoru budowlanego, w świetle których istniejący budynek murowany nie odpowiada wymiarami ani usytuowaniem obiektów (szt. 2) wskazanych na wyrysie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedstawiającego stan nieruchomości w 2002 r. nie sposób jednocześnie nie dostrzec, że analiza załączonych przez skarżącego: mapy dotyczącej ustanowienie służebności wskazującej na stan ewidencji gruntów w 2012 r. (k. 189) oraz mapy potwierdzającej stan nieruchomości na dzień 9 czerwca 2010 r. (k. 134) z przedstawioną przez stronę mapą z 2005 r. sporządzoną dla celów uzgodnienia lokalizacji przyłącza energetycznego NN dla budynku na działce Nr [a] przy ul. P. w [...] (k. 135), a zatem w okresie, w którym zdaniem organu nie istniał jeszcze nowy budynek, wskazuje, iż w miejscu obecnie istniejącego obiektu w 2005 r. również istniał budynek, aczkolwiek był on połączony jedną ścianą w innym obiektem.
W tych okolicznościach, w ocenie sądu kasacyjnego, w toku postępowania zasadne było dopuszczenie na podstawie art. 68 k.p.a. dowodu z przesłuchania strony jako osoby dysponującej – mając na uwadze przedmiot sprawy – największą wiedzą na temat zaistniałej sytuacji. O przeprowadzenie tego dowodu skarżący bezskutecznie wnosił w odwołaniu od decyzji organu I instancji (k. 54 verte). Dowód z przesłuchania stron ma charakter dowodu posiłkowego, a przypisana mu cecha subsydiarności wynika z określonych przez ustawodawcę warunków jego przeprowadzenia, tj. wówczas, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Z sytuacją taką mamy do czynienia niewątpliwie w rozważanym przypadku, gdyż zaistniałych w sprawie wątpliwości dotyczących rodzaju i zakresu wykonanych przez skarżącego robót budowlanych w kierunku ustalenia, czy stanowiły one remont zabezpieczający czy remont kapitalny nie można usunąć w oparciu o materiał dotychczas w sprawie pozyskany, obejmujący m.in. wspomniane wyrysy z miejscowego planu zagospodarowania dokumentujące usytuowanie budynków na działce [a] w roku 2002 oraz 2009 oraz wyjaśnienia skarżącego składane do protokołów z czynności kontrolnych, których treść była ukierunkowana na odniesienie się do ustaleń kontroli.
W odniesieniu do załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej, dokumentującej stan nieruchomości w trakcie przeprowadzania robót budowlanych oraz po ich zakończeniu również nie można nie dostrzec, że z przyczyn obiektywnych – braku dokumentacji fotograficznej stanu obiektu przed wykonaniem prac, nie jest możliwe dokonanie na podstawie tego rodzaju środka dowodowego porównania stanu budynku gospodarczego przed i po wykonaniu robót budowlanych w celu weryfikacji prawdziwości stanowiska skarżącego odnośnie do tego, że prace te miały wyłącznie charakter prac zabezpieczających. Także ta okoliczność wskazuje na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w oparciu o przesłuchanie skarżącego.
Na marginesie zwrócić także należy uwagę, że materiał dowodowy w postaci załączonych do akt fotografii nie został szczegółowo opisany, nie przesłuchano w związku z ich zawartością ani świadków ani strony postępowania. Tym samym wnioski, jakie formułuje organ w oparciu o tak przedstawione dokumenty fotograficzne należy uznać za dowolne.
W tych warunkach, niezasadne, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż dokonane w oparciu o niewyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, przekonanie Sądu I instancji oraz organów nadzoru budowlanego, iż charakter przeprowadzonych robót budowlanych wskazał na ich wykonanie w warunkach sprzecznych z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalało nie uznać zasadności sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie sprawy, wobec braku bezspornego wyjaśnienia jej stanu faktycznego z uwagi na wskazane powyżej wątpliwości dotyczące charakteru i zakresu robót budowlanych przeprowadzonych przy budynku położonym na działce nr [a] oraz ich kwalifikacji prawnej w odniesieniu zapisów § 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które w toku ponownie prowadzonego postępowania organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą wyjaśnić, przedwczesna pozostaje ocena dotycząca prawidłowości zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.
Wady w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym ujawnione przez skarżącego oraz zidentyfikowane w postępowaniu kasacyjnym, niedostrzeżone zaś przez Sąd I instancji, świadczyły o wadliwości kontrolowanych w sprawie rozstrzygnięć organów administracji publicznej obu instancji oraz o konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego z uwzględnieniem powyżej przedstawionej argumentacji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a.