II OSK 2063/16

II OSK 2063/16 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2016-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-08-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Roman Hauser /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
658
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SAB/Gd 23/15 - Postanowienie WSA w Gdańsku z 2016-02-18
II OZ 1161/15 - Postanowienie NSA z 2015-11-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 594
art. 101  ust. 1,  art. 101a  ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 28 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt III SAB/Gd 23/15 w sprawie ze skargi W. K. na bezczynność Rady Miejskiej w Bytowie w przedmiocie podjęcia uchwały zobowiązującej Burmistrza Miasta Bytowa do przywrócenia pomnika do właściwego stanu postanawia oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 18 lutego 2016 r., sygn. akt III SAB/Gd 23/15 (dalej postanowienie z 18 lutego 2016 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej WSA albo sąd I instancji) w pkt 1 odrzucił skargę W. K. na bezczynność Rady Miejskiej w Bytowie w przedmiocie podjęcia uchwały zobowiązującej Burmistrza Miasta Bytowa do przywrócenia pomnika do właściwego stanu. W pkt 2 postanowienia Sąd zwrócił skarżącemu kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia WSA przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wskazując, że dnia 11 września 2013 r. Rada Miejska w Bytowie przyjęła stanowisko w sprawie rozbiórki pomnika zlokalizowanego na Placu Szymona Krofeya w Bytowie uznając, że rozbiórka pomnika znajduje uzasadnienie wobec braku możliwości zapewnienia warunków jego dalszego bezpiecznego użytkowania.
Pismem z dnia 24 lutego 2014 r. skarżący wezwał Radę Miasta do uchylenia powyższego stanowiska z dnia 11 września 2013 r. i podjęcia konkretnych czynności z uwagi na zaistnienie działań na szkodę jego oraz lokalnej społeczności. Wezwał również Burmistrza Bytowa do przywrócenia stanu właściwego pomnika.
WSA postanowieniem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 350/14 odrzucił skargę W. K., wniesioną na stanowisko Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 11 września 2013 r. w sprawie rozbiórki pomnika.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 3368/14 uwzględnił skargę kasacyjną W. K., uchylając powyższe postanowienie. W uzasadnieniu NSA wskazał m. in. , że z mocy art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej u.s.g.), do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach wznoszenia pomników. Ta kompetencja obejmuje podejmowanie uchwał o budowie pomnika, o przeniesieniu istniejącego pomnika w inne miejsce, jego remoncie lub rozbiórce. "Decyzja" rady gminy podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. powinna przybrać formę uchwały. Sąd pierwszej instancji nie rozważył należycie, czy stanowisko Rady Miejskiej w sprawie rozbiórki pomnika nosi cechy uchwały rady gminy.
NSA podkreślił, że W. K. w skardze do Sądu pierwszej instancji domagał się nie tylko – jak przyjął Sąd pierwszej instancji - uchylenia stanowiska Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 11 września 2013 r. w sprawie rozbiórki pomnika, lecz także wniósł skargę na zaniechanie Rady Miejskiej w Bytowie w odniesieniu do podjęcia uchwały zobowiązującej Burmistrza Miasta Bytowa do przywrócenia pomnika do właściwego stanu.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargi skarżącego zostały rozdzielone - do odrębnego rozpoznania wyłączono przedmiotową skargę, dotyczącą bezczynności Rady Miejskiej w Bytowie w sprawie podjęcia uchwały dotyczącej przywrócenia pomnika do właściwego stanu.
Rozpoznając w niniejszym postępowaniu skargę dotyczącą bezczynności Rady Miejskiej WSA zauważył, że skarżący, powołując się na treść art. 101a u.s.g. wskazał jako przepis, nakazujący podjęcie uchwały, art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), a także wznoszenia pomników. Ponadto w samej skardze skarżący powołał się na treść art. 7 u.s.g.
W ocenie WSA nie można stwierdzić, by ze wskazywanych przez skarżącego przepisów wynikał konkretny obowiązek podjęcia w zakreślonym czasie uchwały dotyczącej wzniesienia pomnika bądź jego remontu. Tym bardziej nie wynika z nich obowiązek podjęcia przez radę gminy uchwały, zobowiązującej inny organ gminy do wykonania takich czynności. Obowiązek taki nie wynika z żadnego przepisu prawa, a tym bardziej przepisami prawa nie został określony czas wykonania czynności związanych z wzniesieniem czy utrzymaniem pomnika we właściwym stanie. W tej sytuacji Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna.
W skardze kasacyjnej z 15 marca 2016 r. W. K. reprezentowany przez adwokata zaskarżył w całości wyrok z 18 lutego 2016 r. zarzucając:
1) stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2016, poz. 718 ze zm.) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez arbitralne odrzucenie skargi pomimo merytorycznego rozpoznania sprawy w jej granicach, a w konsekwencji dokonanie kontroli działania organów władzy publicznej na podstawie przepisów, które nie mają w sprawie zastosowania, z pominięciem właściwego trybu (i przesłanek) kontroli określonego w ustawie szczególnej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego,
2) stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez arbitralne odrzucenie skargi pomimo istnienia obowiązku rozpoznania sprawy merytorycznie i uchylenie się przez Sąd od wykonania obowiązku kontroli w sprawie, w której przepisy ustaw szczególnych nakładają na Sąd taki obowiązek oraz bezzasadne uznanie, że nie zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki uzasadniające uwzględnienie skargi na bezczynność organu, chociażby w oparciu o przepisy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu według norm przepisanych, które to koszty nie zostały uiszczone w całości ani w części.
Naczelny Sąd Administracyjnych zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. ograniczony był zakresem kontroli instancyjnej wyznaczonym treścią zarzutu kasacyjnego oraz przytoczonej na jego poparcie argumentacji. Wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowego, podlegających uwzględnieniu z urzędu, rozpoznanie sprawy odbyło się w granicach wytyczonych przez ramy wniesionego środka zaskarżenia.
Rozpoznając sprawę w granicach wskazanych podstaw kasacyjnych, wniesiony środek odwoławczy należało oddalić, ponieważ sformułowane w nim zarzuty nie okazały się zasadne. Co warte podkreślenia, przedstawione zarzuty pozostają ze sobą w sprzeczności. Z jednej bowiem strony skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi I instancji, że dokonał merytorycznego rozpoznania sprawy dotyczącej bezczynności Rady Miejskiej odnośnie podjęcia uchwały zobowiązującej Burmistrza do przywrócenia pomnika do właściwego stanu. Z drugiej strony w skardze kasacyjnej wskazano, że WSA arbitralnie odrzucił skargę pomimo rozpoznania sprawy merytorycznie, uchylając się tym samym od wykonania obowiązku kontroli w sprawie, w której przepisy ustaw szczególnych nakładają na sąd taki obowiązek.
Rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji publicznej podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie czy na organie tym spoczywał obowiązek podjęcia nakazanego prawem działania, a w razie udzielenia twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, czy działanie to zostało podjęte w sposób zgodny z prawem. Z treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że skarga na bezczynność organu może dotyczyć przejawów działania organów administracji o których stanowi art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie sąd I instancji doszedł do trafnego przekonania, że wskazane przez skarżącego kasacyjnie podstawy prawne i faktyczne nie dają podstawy do uznania, że Rada Miejska w Bytowie ma nakazany prawem obowiązek podjęcia uchwały zobowiązującej Burmistrza Miasta Bytowa do przywrócenia pomnika zlokalizowanego w Bytowie przy Placu Szymona Krofeya, do właściwego stanu. Obowiązek taki nie wynika z przywołanych w podstawach kasacyjnych przepisów p.p.s.a. ani też art. 101 ust. 1 oraz art. 101a ust. 1 u.s.g. W ostatnim ze wskazanych przepisów ustawodawca dokonał poszerzenia zakresu sądowej kontroli działań organów gminy o czynności faktyczne i prawne podejmowane w sprawach ze sfery administracji publicznej oraz bezczynność związaną z niewykonywaniem czynności nakazanych prawem. Z samego tego przepisu obowiązek podjęcia przez organ gminy nakazanego działania nie wynika. Skarżący kasacyjnie nie wskazał we wniesionym środku odwoławczym podstawy normatywnej z której obowiązek realizacji sformułowanego przez Niego żądania powinien zostać wywiedziony. Podstawy takiej nie stanowią przepisy działu VIII ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2016, poz. 23 ze zm.). Wydawane w ramach postępowania skargowo-wnioskowego akty administracyjne nie zawierają się w ramach sądowej kontroli o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.
Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżących o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, że wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.