II OSK 2062/24

II OSK 2062/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Jan Szuma
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II SA/Wr 532/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-03-07
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 532/23 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2023 r. nr 655/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki całości samowolnie wybudowanej wielostanowiskowej myjni samochodowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 marca 2024 r., II SA/Wr 532/23, oddalił skargę M. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 20 lipca 2023 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki całości samowolnie wybudowanej wielostanowiskowej myjni samochodowej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżoną decyzją WINB, po rozpatrzeniu odwołania M. S. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim (dalej PINB) z dnia 29 maja 2023 r., nakazującą stronie rozbiórkę całości samowolnie wybudowanej wielostanowiskowej myjni samochodowej, na działkach nr [...] i [...], obręb Z., gmina S. wraz zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą towarzyszącą.
Skargę na powyższą decyzję wniósł M. S.
WSA we Wrocławiu oddalił wniesioną skargę w całości.
Sąd wskazał, że w sprawie nie jest sporne, że w postanowieniu PINB z dnia 12 grudnia 2022 r. skarżący został poinformowany o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego i nie budzi wątpliwości, że nie składając takiego wniosku z możliwości tej skarżący nie skorzystał. W tej sytuacji, zgodnie z art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2023.682 ze zm.; dalej P.b.), organ był zobligowany nałożyć obowiązek rozbiórki danego obiektu budowlanego. Decyzja wydana na podstawie ww. przepisu ma bowiem charakter związany, co oznacza, że w wypadku ziszczenia się określonego warunku organ ma obowiązek wydania decyzji o ustalonej treści. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 4 P.b. skarżącemu na postanowienie z dnia 12 grudnia 2022 r. przysługiwało zażalenie, a w postępowaniu wywołanym zażaleniem (i tylko w tym postępowaniu) mógł kwestionować dokonaną przez PINB kwalifikację obiektu i w konsekwencji kwestionować uznanie organu I instancji faktu nielegalnej budowy. Postanowienie to jest prawomocne. Nie można zaakceptować również, zdaniem Sądu, wywodów skarżącego, że wybudowane przez niego obiekty nie stanowią samowoli budowlanej, ponieważ każdy z nich powstał leganie, bez wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę czy też zgłoszenia. W ocenie Sądu taka argumentacja nie jest zasadna, gdyż nie można oddzielnie rozpatrywać kwestii wykonania pojedynczych elementów tworzących całość techniczno-użytkową. Skoro wykonany przez skarżącego obiekt stanowi tak pojmowaną całość, to wydany nakaz rozbiórki powinien obejmować cały zakres inwestycji. Jak już wskazano wyżej, kwalifikacja obiektu wraz z jego precyzyjnym opisem dokonana została na etapie postępowania poprzedzającego wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowanych (zob. protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 19 sierpnia 2022 r.). Organy zatem nie naruszyły art. 49e pkt 1 P.b.
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł M. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
art. 134 § 1 w zw. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez pominięcie i nie odniesienie się w rozpatrywanej sprawie do kwestii wymogu posiadania decyzji o pozwoleniu na budowę takich elementów zagospodarowania nieruchomości jak: utwardzenie terenu, stanowiska z odkurzaczami, instalacji energetycznej, gazowej, sanitarnej, wodociągowej i kanalizacji deszczowej oraz lamp oświetleniowych, podczas gdy są to kwestie istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie tylko z uwagi na fakt, że prowadzone postępowanie legalizacyjne nie jest uzasadnione, ale także z uwagi na fakt, że organ błędnie określił zakres rozbiórki w zaskarżonej decyzji;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2024.572; dalej k.p.a.) poprzez utrzymanie w mocy wydanej decyzji i oddalenie skargi, mimo przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wybiórczy, niepełny oraz bez wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego podczas gdy dla prawidłowego rozpoznania sprawy, organy powinny były ocenić takie kwestie jak:
a) zgodność powstałych obiektów i urządzeń z obowiązującymi przepisami prawa,
b) data powstania obiektów i urządzeń,
c) podleganie powstałych elementów regulacji ustawy Prawo budowlane,
d) uznanie, że powstały obiekt od początku stanowił myjnię samochodową;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48a ust. 1 oraz art. 49e pkt 1 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na orzeczeniu nakazu rozbiórki obejmującego obiekty, które nie powstały z naruszeniem prawa, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego sprawy nie pozwala na uznanie, że wymagały one pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 49e pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 2 i pkt 7 oraz ust. 4 pkt 1 lit. b), ust. 1 lit. d), pkt 3 lit. a), lit. d) oraz pkt 4 P.b. poprzez błędne określenie zakresu obiektów i urządzeń podlegających nakazowi rozbiórki i orzeczenie nakazu rozbiórki wobec:
a) utwardzenia terenu;
b) stanowiska z odkurzaczami;
c) instalacji energetycznej, gazowej, sanitarnej, wodociągowej i kanalizacji deszczowej;
d) lamp oświetleniowych;
podczas gdy, jak wynika z orzecznictwa, nie obejmuje się nakazem rozbiórki robót, które nie podlegają regulacji ustawy Prawo budowlane.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania R. J. przedstawił krytyczne uwagi pod jej adresem, polemizując z jej treścią. Stwierdził, że argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej są całkowicie nietrafione i należy je odrzucić w całości.
W piśmie procesowym z dnia 15 września 2025 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podtrzymała wywiedzioną skargę kasacyjnie oraz wnioski w niej zawarte. Podkreśliła ponadto, że postanowienie PINB z 12 grudnia 2022 r. dotyczy wielostanowiskowej myjni, a nakaz rozbiórki dotyczy również zagospodarowania terenu i infrastruktury, zatem – jak wskazano w zarzucie nr 4 skargi kasacyjnej – elementy te nie powinny być objęte rozbiórką.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bezzasadny, bowiem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w zaskarżonej decyzji jednoznacznie odniesiono się do kwestii wszystkich elementów przedmiotowej myjni samochodowej i jednoznacznie stwierdzono, że na myjnię składa się zespół urządzeń technicznych, który tworzy całość techniczno-użytkową. W zaskarżonej decyzji wskazano przy tym, że zgodnie z art. 3 "ust." (powinno być: "pkt") 1 P.b., obiektem budowlanym jest m.in. budowla stanowiąca wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi całość techniczno-użytkową oraz że myjnie samochodowe wymienione są w XVII kategorii obiektów budowlanych w załączniku do Prawa budowlanego. Rozbiórka dotyczy myjni jako całości, a wymienienie w nakazie rozbiórki poszczególnych elementów myjni powoduje, że adresat nakazu jest poinformowany, które elementy w ocenie organów nadzoru budowlanego stanowią myjnię podlegającą rozbiórce. Wymienienie tych elementów oznacza, że są one częściami myjni, a nie, że są od niej odrębne.
Z podobnych przyczyn nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przedmiotowe obiekty i urządzenia stanowiły bowiem różne elementy jednej całości jaką jest myjnia samochodowa. Ponadto kwestie zgodności powstałych obiektów i urządzeń z obowiązującymi przepisami prawa, daty powstania obiektów i urządzeń, podlegania powstałych elementów regulacji ustawy Prawo budowlane oraz uznania, że powstały obiekt od początku stanowił myjnię samochodową, były w istocie wyjaśniane przed wydaniem postanowienia PINB z dnia 12 grudnia 2022 r. nakładającego obowiązek wstrzymania robót budowlanych. Postanowienie to nie zostało zakwestionowane przez skarżącego kasacyjnie, a zatem szczegółowe rozważanie powyższych zagadnień na obecnym etapie postępowania byłoby spóźnione.
Także z podobnych względów nie są trafne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48a ust. 1 oraz art. 49e pkt 1 P.b., to nie jest zasadne stanowisko, że objęte nakazem rozbiórki obiekty nie powstały z naruszeniem prawa, gdyż nie wymagały one pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Kwestionowane obiekty nie były bowiem obiektami samodzielnymi, ale stanowiły poszczególne elementy jednej całości jaką jest myjnia samochodowa, której realizacja – jako całości – wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Z tego samego powodu nie jest trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 49e pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 2 i pkt 7 oraz ust. 4 pkt 1 lit. b), ust. 1 lit. d), pkt 3 lit. a), lit. d) oraz pkt 4 P.b. Jak już wyżej podkreślano, w niniejszej sprawie nie można mówić o poszczególnych obiektach jako stanowiących odrębną od siebie samodzielną całość, ponieważ obiekty te i urządzenia są elementami jednej wspólnej całości – myjni samochodowej. Tak więc określenie zakresu obiektów i urządzeń podlegających nakazowi rozbiórki i orzeczenie nakazu rozbiórki wobec utwardzenia terenu, stanowiska z odkurzaczami, instalacji energetycznej, gazowej, sanitarnej, wodociągowej i kanalizacji deszczowej oraz lamp oświetleniowych nie było błędne. Wszystkie te obiekty i urządzenia stanowiły łącznie myjnię samochodową, podlegającą regulacji ustawy Prawo budowlane.
Podkreślić kolejny raz należy, że zaskarżona decyzja nakazuje rozbiórkę samowolnie wybudowanej wielostanowiskowej myjni samochodowej rozumianej jako całość, a nie poszczególnych jej elementów. To, że elementy te zostały w decyzji nakazującej rozbiórkę wymienione, nie oznacza, że są one odrębnymi od myjni obiektami czy urządzeniami. Myjnia jako całość wymagała do jej realizacji uzyskania pozwolenia na budowę. Nie ma przy tym znaczenia, czy poszczególne jej elementy wymagały, czy nie, uzyskania takiego pozwolenia bądź zgłoszenia.
Odnosząc się do zawartego w piśmie procesowym z dnia 15 września 2025 r. uzupełnienia motywów podniesionych zarzutów zaznaczyć należy, że w odniesieniu do czwartego z nich pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podkreśliła, że postanowienie PINB z 12 grudnia 2022 r. dotyczy wielostanowiskowej myjni, a nakaz rozbiórki dotyczy również zagospodarowania terenu i infrastruktury, zatem – jak wskazano w zarzucie nr 4 skargi kasacyjnej – elementy te nie powinny być objęte rozbiórką. Stanowisko to nie jest prawidłowe. Jak wyżej wskazywano, wstrzymanie dotyczyło robót budowlanych prowadzonych w związku z samowolną budową wielostanowiskowej myjni samochodowej na działkach [...] i [...]. W motywach tego postanowienia wymieniano elementy wchodzące w skład myjni i stwierdzono, że "analizowana zabudowa wraz z infrastrukturą techniczną i oświetleniem stanowi obiekt samoobsługowej myjni samochodowej". Postanowienie to obejmowało zatem również elementy myjni wymienione w zarzucie czwartym skargi kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.