II OSK 2059/24

II OSK 2059/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
II SAB/Wr 120/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-04-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 182, 183, 184, 189, 207
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100c, 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, 45, 77
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wr 120/24 w sprawie ze skargi O.D. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wr 120/24, oddalił skargę O. D. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
O. D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Zarzucił organowi naruszenie art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 k.p.a. i wniósł o: stwierdzenie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w sprawie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; zasądzenie od Skarbu Państwa odszkodowania w wysokości 4 000 zł tytułem rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że wniosek został złożony w dniu 6 maja 2023 r. i pomimo wniesienia przez stronę ponaglenia postępowanie nie zostało zakończone.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku doszedł do przekonania, że skarga na bezczynność organu nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd podkreślił, że w sprawie zostały wzięte pod uwagę obowiązujące od dnia 15 kwietnia 2022 r. regulacje prawne ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (aktualnie, Dz.U. z 2023 r., poz. 103, zw. dalej: ustawa pomocowa), do której na mocy nowelizacji z dnia 8 kwietnia 2022 r., został dodany art. 100c, który zgodnie z jego ust. 1 doprowadził czasowo do tego, że w okresie od wejścia w życie tego przepisu, tj. 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Artykuł 100c został dodany do ustawy pomocowej nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. (art. 1 pkt 44), z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej). Przepisy wskazanej ustawy nie zawierają przepisów przejściowych. Przepis końcowy - art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wskazanym wyżej wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Ponieważ w omawianym przepisie nie został wskazany początek okresu, od którego termin nie rozpoczyna swojego biegu, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, należy przyjąć, że jego datą początkową jest data wejścia art. 100c w życie, tj. 15 kwietnia 2022 r. Następnie na mocy nowelizacji z 13 stycznia 2023 r. został wprowadzony do ustawy pomocowej - z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. - art. 100d będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, na okres do 24 sierpnia 2023 r. Kolejną zmianą ustawy przedłużono ten termin do 4 marca 2024 r.
W realiach badanej sprawy Sąd podzielił wyrażany przez NSA pogląd, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko przybyłych na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie. Wskazał, że przywołane przepisy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Wyjaśnił przy tym, że w przywołanych regulacjach mowa jest o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro więc ustawa pomocowa nie wprowadza odrębnej - na potrzeby tej ustawy - definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Sąd zauważył przy tym, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz.Urz.UE.L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d.
Sąd powołał się na orzecznictwo NSA, w którym wskazano, że przyjęte rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną - np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Nadto, w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest - zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c ustawy pomocowej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy pomocowej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy pomocowej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy - zdaniem NSA - o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie (wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23). Nadto, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawie pomocowej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców w sposób istotny ograniczając zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie.
Z tych przyczyn, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji ustawy pomocowej, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d nie należy zdaniem Sądu kierować się wewnętrzną systematyką tej ustawy oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy pomocowej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d, których celem dodania do ustawy pomocowej w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Przepisy te stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie.
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że do złożonego w dniu 6 maja 2023 r. wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE miała zastosowanie regulacja zawarta w art. 100c i następnie art. 100d ustawy pomocowej. W świetle zaś tak ukształtowanego stanu prawnego, biorąc pod uwagę okoliczność złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia w czasie, w którym nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminu dla załatwienia takiej sprawy, w ocenie Sądu, wykluczona została możliwość stwierdzenia w postępowaniu sądowym stanu bezczynności organu administracji, co uzasadnia na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalenie niniejszej skargi.
Skargą kasacyjną O. D. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędne przyjęcie, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dalej: specustawa), zawieszające bieg terminów administracyjnych, nie naruszają prawa strony do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd;
b) art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędne uznanie, że przepisy art. 100c i art. 100d specustawy, zawieszające bieg  terminów administracyjnych, nie zamykają drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw;
c) art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez błędne przyjęcie, że przepisy art. 100c i art. 100d specustawy, zawieszające bieg terminów administracyjnych, nie naruszają prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w tym artykule;
d) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) który zobowiązuje organy administracji publicznej do działania zgodnie z prawem, rzetelnie i sprawnie. Zawieszenie biegu terminów administracyjnych na tak długi okres jest sprzeczne z zasadą szybkości postępowania administracyjnego, która jest również gwarantowana przez art. 12 k.p.a.
Mając na względzie powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania w tym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z dnia 12 czerwca 2024 r. skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie wnosząc przedmiotowy środek odwoławczy zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę O. D. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Sąd uznał, że do złożonego w dniu 6 maja 2023 r. wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE miała zastosowanie regulacja zawarta w art. 100c i następnie art. 100d ustawy pomocowej a zatem nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminu dla załatwienia wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej a tym samym wykluczona została możliwość stwierdzenia w tym zakresie stanu bezczynności Wojewody Dolnośląskiego.
Przede wszystkim w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że ww. przepisy ustawy pomocowej mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Stanowią one rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców niezależnie od ich obywatelstwa oraz okoliczności przybycia na terytorium Polski, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 ww. ustawy. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22 i z dnia 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22). Prawidłowe jest w tych okolicznościach stanowisko co do braku możliwości stwierdzenia istnienia w przedmiotowej sprawie stanu bezczynności po stronie organu w zakresie rozpoznania wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.
Jednocześnie nie znajduje uzasadnienia argumentacja strony skarżącej, że przepisy art. 100c oraz art. 100d ustawy pomocowej stanowią przejaw naruszenia prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, zamknięcia drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności i praw oraz prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem, stąd też nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP a także art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Wyjaśnić należy, że rozwiązania przyjęte w art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej nie stanowią przeszkody do merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny sprawy zarzucanej organowi bezczynności lub przewlekłości. Sprawa opieszałości organu w sensie procesowym nadal bowiem istnieje. Sąd nie zostaje pozbawiony przedmiotu kontroli, gdyż wskazane regulacje wpływają jedynie na ocenę zasadności skargi. Redakcja art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej nie zawiera zakazu wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, ale odwołuje się do kwestii podstawy wywodzonych środków prawnych. Skoro w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej ustawodawca zdecydował, że termin na załatwienie określonej kategorii spraw dotyczących cudzoziemców w pewnym okresie nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, to zakłada, że będzie to ocenione przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Na takich samych zasadach sąd administracyjny przy ocenie, czy zasadny jest zarzut bezczynności lub przewlekłego działania organu, uwzględnia terminy i okresy niewliczane do terminów załatwiania sprawy wymienione w art. 35 § 5 k.p.a. i w razie ustalenia, że po odliczeniu ww. terminów lub okresów nie ma bezczynności lub przewlekłości, skargę oddala.
Należy także podkreślić, że art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej mają jedynie epizodyczny charakter. Ich wprowadzenie spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Ta nadzwyczajna sytuacja wynika również z decyzji Rady Unii Europejskiej (2022/382) z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony, jak również decyzji Rady Unii Europejskiej (2023/2409) z dnia 19 października 2023 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą (UE) 2022/382 przedłużającej okres tej ochrony do 4 marca 2025 r. W tej sytuacji należy dokonać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat wyjątkowych okoliczności, które miały miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1897/24).
Przywołane powyżej okoliczności świadczą także o niezasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. Zgodnie z zasadą ogólną praworządności wyrażoną w tym przepisie, mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego, a zatem również z uwzględnieniem kwestionowanych przez skarżącego przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się całkowicie nieusprawiedliwione. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił przedmiotową skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze występujące rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy pomocowej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.