II OSK 2058/23

II OSK 2058/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Jan Szuma /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Po 371/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-06-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 50, art. 53a ust. 1, art. 72a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61, art. 61a § 1, art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 174 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 371/23 w sprawie ze skargi S. P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2023 r., nr WOA.7722.26.2023.RD w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 371/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi S. P., stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 3 kwietnia 2023 r.. nr WOA.7722.26.2023.RD oraz utrzymanego przez nie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 12 stycznia 2023 r., nr 5/2023 o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót rozbiórkowych prowadzonych na działkach nr [...], [...], [...] i [...], ark. [...], obręb J. w Poznaniu. Zasądził jednocześnie od Wojewódzkiego Inspektora na rzecz skarżącego 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższe orzeczenie wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 8 listopada 2022 r. S. P. , powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę pisma tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b."), zwrócił się do Powiatowego Inspektora z wnioskiem o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych na podstawie trzech kolejnych decyzji Prezydenta Miasta Poznania: decyzji z dnia 9 grudnia 2021 r., nr 1935/2021 o pozwoleniu na rozbiórkę oraz budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego "A" z lokalami usługowymi w parterze i garażem podziemnym oraz budynku magazynowego "B" wraz z zagospodarowaniem terenu, murami oporowymi i infrastrukturą techniczną na działach nr [...] i [...], obr. J. , ark. 9, w Poznaniu (zmienionej decyzją z dnia 29 kwietnia 2022 r.); decyzji z dnia 11 grudnia 2020 r. o pozwoleniu na rozbiórkę 17 obiektów przemysłowych istniejących na działce nr [...] oraz decyzji z dnia 16 września 2022 r. o pozwoleniu na rozbiórkę 6 budynków przemysłowo-garażowych z zapleczem warsztatowym istniejących na działce nr [...] (k. 4-5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
S. P. wyjaśnił, że roboty budowlane prowadzone w oparciu o wyżej wskazane decyzje spowodowały spękania ścian budynku warsztatowo-magazynowego położonego na działkach nr [...] i [...], który stanowi jego własność. Zdaniem skarżącego roboty te są prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.
Inspektor Powiatowy w reakcji na wystąpienie S. P. przeprowadził kontrolę robót budowlanych wykonywanych na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...]w Poznaniu (k. 20-23 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Następnie Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia 12 stycznia 2023 r., powołując się na art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania robót rozbiórkowych prowadzonych na działkach nr [...], [...], [...], [...], ark. [...], obręb J. . Wyjaśnił, że rozbiórka najbliżej położonego budynku na działce nr [...] została zakończona, a teren został uporządkowany. W tej sytuacji brak jest podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b., gdyż nie stwierdzono jakiegokolwiek zagrożenia realizowaną inwestycją (k. 35 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
W zażaleniu na to postanowienie S. P. podniósł, że organ ograniczył ustalenia wyłącznie do kwestii rozbiórek na działkach sąsiednich, pomijając kwestię budowy budynków "A" i "B", co do których inwestycja nadal jest realizowana. Wyjaśnił, że "znaczenie może mieć choćby fakt, jaka jest kolejność (wykonanie prac rozbiórkowych lub związanych z nową zabudową bez wykonania murów oporowych)". Zdaniem S. P. Powiatowy Inspektor nie dokonał takich ustaleń, pomimo że prowadzone na sąsiedniej działce roboty budowlane zarówno konstrukcyjne jak i rozbiórkowe spowodowały spękania w należącym do niego budynku (k. 2-6 akt administracyjnych organu drugiej instancji).
Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Inspektor utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy ocenił jednak sprawę inaczej. Zauważył, że przede wszystkim niedopuszczalne było wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego w trybie art. 50-51 P.b., a to wobec art. 53a ust. 1 P.b., który stanowi, że tego rodzaju postępowanie wszczyna się z urzędu. Ostatecznie Wojewódzki Inspektor stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego była więc uzasadniona – choć z innych przyczyn niż wskazał organ pierwszej instancji (k. 27-29 akt administracyjnych organu drugiej instancji).
W skardze S. P. zarzucił naruszenie art. 53a ust. 1 P.b. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie. W jego ocenie przepis ten nie stanowi postawy do odmowy wszczęcia postępowania naprawczego. Przy takim założeniu pomija się bowiem elementarne wartości, takie jak prawo obywatela do rzetelnego rozpatrywania sprawy oraz obowiązek organów administracji, aby na każdy sygnał pochodzący od obywateli reagować sumiennie i z zaangażowaniem, zgodnie z możliwościami, jakie dają przepisy prawa i sprawdzać wszelkie nieprawidłowości oraz podejmować działania w celu usunięcia niezgodności z prawem.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 371/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność postanowień obu instancji. Wskazał, że zgodnie z art. 53a ust. 1 P.b. postępowania uregulowane w rozdziale 5b P.b. wszczyna się z urzędu. Wykładnia tego przepisu nie pozostawia więc wątpliwości co do tego, że "Postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (uregulowane w rozdziale 5b) inicjowane są wyłącznie na zasadzie oficjalności (wskazano na poparcie tej tezy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2827/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony. Jeżeli P.b. określa, że postępowania administracyjne w danej sprawie wszczynane są z urzędu, to znaczy, że organ nie może prowadzić takiego postępowania na wniosek, może natomiast uwzględnić uwagi zgłoszone w podaniu obywatela i na ich podstawie wszcząć postępowanie z urzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu argumentował, że wobec wyraźnie sformułowanego w art. 53a P.b. sposobu wszczynania spraw w nim określonych z urzędu, w rozpatrywanej sprawie niedopuszczalnym było wszczęcie postępowania na wniosek skarżącego. Wniosek osoby trzeciej, która występuje z określonym żądaniem powołując się na swój interes prawny, powinien stanowić sugestię dla organu nadzoru budowlanego do podjęcia stosownych działań z urzędu. Rolą organu jest w takiej sytuacji przeprowadzenie wstępnej analizy sprawy pod kątem zasadności wszczęcia postępowania z urzędu oraz poinformowanie podmiotu, który wniósł swoje żądanie do organu, o wynikach przeprowadzonej analizy. W przypadku zaś stwierdzenia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu stron postępowania, w którym może znaleźć się też osoba "inicjująca postępowanie", zawiadomienie o jego wszczęciu, wydanie stosowanego aktu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2168/21, niepublikowane).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził wreszcie, że art. 53a P.b. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 K.p.a. Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie z art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania. Jest on jedynie sugestią dla organu do zainicjowania postępowania. Jeśli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, to nie ma obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia. O braku podstaw do prowadzenia postępowania organ wówczas informuje podmiot składający wniosek w piśmie o charakterze informacyjnym. Tego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. W tym kontekście organ nie miał podstaw do wydawania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., ponieważ przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy postępowanie jest wszczynane na "żądanie strony" (na poparcie tego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 76/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podsumowując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wydane w niniejszej sprawie pozbawione były podstawy prawnej i stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należało stwierdzić ich nieważność. Sąd dodał, że przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy. Postępowania określone w rozdziale 5b P.b. (wcześniej rozdział 5a) mogą być wszczynane tylko z urzędu, to wniosek skarżącego nie mógł wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Art. 61a § 1 k.p.a. nie znajduje w takim przypadku zastosowania.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2023 r. wniósł Wojewódzki Inspektor zarzucając naruszenie art. 174 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 (ab initio) K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności postanowień obu instancji z tej przyczyny, że w ocenie Sąd pierwszej instancji zostały one wydane bez podstawy prawnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu taka podstawa prawna istnieje.
Wskazując na powyższe Wojewódzki Inspektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o oddalenie skargi. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W motywach skargi kasacyjnej organ wyjaśnił między innymi, że skoro zgodnie z art. 53a ust. 1 P.b. postępowanie, takie jak to, którego dotyczy sprawa (z art. 50-51 P.b.), wszczyna się i prowadzi z urzędu, to było prawnie niedopuszczalne jego wszczęcie z wniosku S. P. . W konsekwencji należało właśnie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania. Wojewódzki Inspektor nie podzielił oceny prawnej Sądu o braku podstawy prawnej do wydania kontrolowanych postanowień. Przepis, na który powołały się organy nadzoru budowlanego obiektywnie istnieje i spełnia wymagania do działania prawnego nadzoru budowlanego, uprawniającego go do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że "Organ nie ma podstaw do wydawania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., ponieważ przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy postępowanie jest wszczynane na «żądanie strony»" (wyrok o sygn. akt II OSK 76/22) opiera się o linię orzeczniczą, jaka pojawiła się po dodaniu art. 53a P.b. przez ustawę z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471). Dla przeciwwagi Wojewódzki Inspektor dodał, że w judykaturze przyjmuje się również odmienne poglądy. Choć rzeczywiście zgłasza się wątpliwości, czy art. 61a § 1 K.p.a. może znaleźć zastosowanie w sprawach, w których przepisy administracyjnego postępowania materialnego przewidują wszczęcie postępowania z urzędu, to jednak finalnie opowiedziano się za taką możliwością (tak na przykład wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2827/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o braku podstawy prawnej wydania przez organy nadzoru budowlanego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania naprawczego (art. 50-51 P.b.) i wobec tego o zaistnieniu podstawy jego nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) jest zbyt daleko idące.
Zgodnie z art. 61a § 1 zd. 1 K.p.a.: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 [żądanie wszczęcia postępowania], zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania".
Spór w niniejszej sprawie koncentruje się na przesłance przedmiotowej wyrażonej w tym przepisie: "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Przesłanka ta jawi się jako pojemna w kontekście możliwych propozycji jej wykładni. Art. 61a § 1 K.p.a. poddany został analizie w szeregu pozycji literatury i orzeczeń. Przedstawianie tego dorobku wykraczałoby poza główne zagadnienie niniejszej sprawy. Wspomnieć wypada jedynie, że dorobek ten w sposób syntetyczny został przedstawiony w przywołanym i zresztą cytowanym przez Wojewódzkiego Inspektora w skardze kasacyjnej tezowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2827/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na potrzeby tej sprawy należy natomiast skoncentrować się na ocenie specyficznego zagadnienia prawnego jakie wyłoniło się przy zestawieniu art. 53a ust. 1 P.b. i art. 61a § 1 K.p.a. To właśnie w kontekście obowiązujących od 19 września 2020 r. przepisów P.b. przewidujących wszczęcie postępowań przez organami nadzoru budowlanego z urzędu (art. 53a ust. 1, art. 72a P.b.) zarysowały się w orzecznictwie rozbieżne poglądy, co do tego, jak powinny zachować się organy nadzoru budowlanego otrzymawszy bądź to prośbę zainteresowanej osoby o podjęcie działań, bądź to nawet stanowcze i sprecyzowane żądanie wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego, w odniesieniu do wyspecyfikowanego obiektu budowlanego i oparciu o wskazaną podstawę prawną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie przeczy, że w judykaturze kwestionowano zasadność wydawania przez organy nadzoru budowlanego postanowień o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w odniesieniu do postępowań objętych działaniem art. 53a ust. 1 P.b. Taki pogląd opierano na ogólnym założeniu, że skoro postępowanie w danym przypadku wszczynane jest tylko z urzędu, to wniosek o jego wszczęcie nie może być niejako z gruntu skuteczny, a przez to nie może "wywołać" postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (zob. przywołane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyroki o sygn. akt II OSK 2168/21 oraz II OSK 76/22, ale też na przykład wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1482/23, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rozumiejąc argumentację wyrażoną w wyżej przywołanych judykatach Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że dopuszczalna jest nieco szersza wykładnia przesłanki przedmiotowej z art. 61a § 1 K.p.a.: "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte" i objęcie nią sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego z jednej strony nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, a zarazem daje wyraz temu, że ze względu na obowiązywanie art. 53a ust. 1 (czy art. 72a) P.b. nie ma możliwości skutecznego wszczęcia postępowania na wniosek zainteresowanego podmiotu. Jak trafnie zauważył Inspektor Wojewódzki w takich okolicznościach dopuszcza się możliwość wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. (zob. przywołany już wcześniej wyrok o sygn. akt II OSK 2827/21). Odmowa wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, wobec stanowczego żądania zainteresowanego podmiotu, nie niweczy wszakże sensu art. 53a ust. 1 (art. 72a) P.b., a wręcz poniekąd z nim koresponduje. Jest to bowiem formalny wyraz tego, że organ nie może z powodów prawnych ("z innych uzasadnionych przyczyn") prowadzić postępowania na wniosek (co do kwestii relacji pomiędzy art. 53a ust. 1 P.b. i art. 61a § 1 K.p.a. – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2748/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny tytułem uzupełnienia wyjaśnia, że bazując na obecnym, nieco szerszym dorobku orzecznictwa, można wypracować pewne kompromisowe stanowisko, gdy chodzi o stosownie art. 61a § 1 K.p.a. w sytuacjach, gdy składane są do organów nadzoru budowlanego zawiadomienia czy wnioski o wszczęcie postępowania.
Otóż dotychczasowa praktyka ukazuje, że wobec obowiązywania art. 53a ust. 1 (oraz art. 72a) P.b. z reguły nie występuje potrzeba, aby wymagać od organów nadzoru budowlanego formalnej reakcji na zgłoszenia zainteresowanych osób dotyczące naruszeń prawa budowalnego. Uznaje się za dopuszczalne prawnie i akceptowalne skierowanie do wnioskodawcy pisma, co w kategoriach prawnych zakwalifikujemy jako załatwienie wystąpienia osoby w trybie skargowym stosownie do działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1383/21, 21 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1314/21, oraz z dnia 3 marca 2023 r., II OSK 378/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że organ nadzoru budowlanego odpowiadający na wniosek zainteresowanej osoby w taki sposób nie dopuszcza się bezczynności.
Odnotować należy w tym kontekście orzeczenia, które mimo to akcentują charakter wystąpienia zainteresowanej osoby. Wszakże niekiedy żądanie wszczęcia postępowania skierowane do organu nadzoru budowlanego sformułowane jest przez profesjonalnego pełnomocnika, ze wskazaniem na interes prawny danej osoby oraz ze sprecyzowaniem podstawy prawnej i trybu postępowania administracyjnego, które ma być przeprowadzone. Przyjmuje się, że w takich przypadkach dopuszczalne jest, aby reakcja organu na złożony wniosek miała postać formalną, czyli odmowy wszczęcia postępowania, a nie ograniczającą się do pisma informacyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1804/22 oraz 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1513/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy zauważyć należy, że wnioskiem z dnia 8 listopada 2022 r. S. P. wystąpił do organów nadzoru budowlanego z żądaniem wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na działce sąsiedniej, przywołując wprost art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. Na stronie drugiej wniosku zawarto również jednoznaczne żądanie wszczęcia postępowania i podjęcia rozstrzygnięć dotyczących kwestionowanego zamierzenia. Wniosek S. P. został sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika. Następnie pismami z dnia 18 listopada 2022 r. zawiadomiono inwestora oraz pełnomocnika S. P. o wyznaczeniu na na 6 grudnia 2022 r. czynności kontrolnych dotyczących spornego zamierzenia budowlanego. W toku powyższych czynności ustalono, że budynek gospodarczo-garażowy S. P. z tylną ścianą przylegającą do granicy uległ spękaniu na skutek rozbiórki na działce sąsiedniej. Rozbiórka ta została już jednak zrealizowana, a gruz wywieziono. Organ stwierdził, że pęknięcia budynku mają charakter drobny i "włosowaty".
Powiatowy Inspektor poczyniwszy powyższe ustalenia wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. akcentując, że rozbiórka na działce sąsiedniej (w stosunku do nieruchomości S. P. ) została zakończona, a organ wobec tego nie znajduje podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.
Jak wiadomo, Wojewódzki Inspektor utrzymał powyższe postanowienie w mocy, z tym tylko, że zwrócił uwagę, iż odmowa wszczęcia postępowania bazować powinna na art. 53a ust. 1 P.b., gdyż postępowanie z art. 50-51 P.b. co do zasady nie mogło być wszczęte na wniosek.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w analizowanym przypadku postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie zostało wydane bez podstawy prawnej, a więc w warunkach nieważności – jak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Podstawą prawną takiego postanowienia jest art. 61a § 1 K.p.a. Zasadny jest więc przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Już z tego powodu skargę kasacyjną należało uwzględnić.
Zarazem Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, aby na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznać jednocześnie skargę S. P. . Zastrzegając, że każda sprawa wymaga indywidualnej oceny i uwzględniając pewne kontrowersje jakie niekiedy sygnalizuje się wobec art. 53a ust. 1 i art. 72a P.b (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2096/22, orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w realiach niniejszej sprawy nie miał wątpliwości, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania mogło być wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. ze względu na treść art. 53a ust. 1 P.b., który wyłącza możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania z art. 50-51 P.b. na wniosek.
Odnosząc się do argumentów skargi, którą Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w trybie art. 188 P.p.s.a., a także mając na uwadze wspomniane kontrowersje wokół art. 53a ust. 1 P.b., warto dostrzec, że wystąpienie S. P. wywołało reakcję organu nadzoru budowlanego, a jego zastrzeżenia dotyczące procesu inwestycyjnego na działce sąsiedniej nie zostały zlekceważone. Powiatowy Inspektor sprawnie podjął działania i w toku czynności kontrolnych ustalił, że obiekty na działce sąsiedniej w stosunku do nieruchomości skarżącego zostały rozebrane, a gruz wywieziony. Organ analizował więc zaistniałą w terenie sytuację pod kątem zasadności wszczęcia postępowania z art. 50-51 P.b. z urzędu, lecz nie znalazł ku temu podstaw z uwagi na zakończenie rozbiórki i stan, w którym na moment kontroli nie były prowadzone prace ani nie istniał obiekt budowlany.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zarazem oddalił skargę.
Ze względu na przyczyny uwzględnienia skargi kasacyjnej w punkcie 2. sentencji wyroku orzeczono o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego (art. 207 § 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w zaistniałych okolicznościach skarżący nie powinien być dodatkowo obciążany kosztami postępowania kasacyjnego, do których powstania się nie przyczynił.
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.