II OSK 2046/21

II OSK 2046/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz
Tomasz Bąkowski
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 859/20 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2021-05-25
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 184 w zw. z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 2 i ust. 7 w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 859/20 w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 25 maja 2021 r. II SA/Gd 859/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.S. , uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z [...] października 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miastach na prawach powiatu w S. (dalej: PINB) z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: PWINB) zaskarżając go w całości oraz podnosząc, że Sąd I instancji naruszył przepisy prawa materialnego poprzez:
1) błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej: Pb) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez uznanie, że w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do robót budowlanych wykonanych na obiekcie objętym ochroną konserwatorską organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest nałożyć obowiązek przedłożenia pozwolenia wydanego przez konserwatora zabytków w formie decyzji,
2) błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 52 Pb w zw. z art. 7b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z póżn. zm.), dalej: k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uznanie, że w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do robót budowlanych wykonanych na obiekcie objętym ochroną konserwatorską organ nadzoru budowlanego nie może uzyskać stanowiska konserwatora zabytków w przedmiocie możliwości zalegalizowania robót budowlanych w drodze konsultacji między organami.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. PWINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ podniósł, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że będący przedmiotem postępowania administracyjnego budynek mieszkalny przy ul. T. 8 położony jest na terenie historycznego układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta S., wpisanego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 1979 r. do rejestru zabytków województwa pod nr [...]. Zgodnie z tą decyzją, w obszarze strefy ochrony konserwatorskiej A.2 obowiązuje ścisła ochrona struktury przestrzennej - w skali architektonicznej restauracja istniejącej substancji oraz w uzasadnionych przypadkach wymiana substancji architektonicznej i rekompozycja historycznej bryły. W odniesieniu do tych ustaleń Sąd I instancji przyjął wadliwe, zdaniem PWINB, stanowisko, że pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robot budowlanych dotyczy również obszaru wpisanego do rejestru zabytków, a nie wyłącznie obiektu budowlanego wpisanego odrębnie do tego rejestru, gdyż wpis do rejestru układu urbanistycznego oznacza automatycznie, że ochrona konserwatorska rozciąga się na cały obszar tego układu. Zdaniem Sądu I instancji, roboty budowlane przy elewacji budynku wchodzącego w skład zespołu zabudowań objętych historycznym układem urbanistycznym z mocy art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710) wymagają zatem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 P.b., tak jak to przyjął NSA w wyroku z 22 czerwca 2018 r., II OSK 1903/18. Uchylając objęte skargą decyzje organów obu instancji WSA w Gdańsku stwierdził, że jeżeli inwestor nie legitymuje się takim dokumentem, nie jest możliwe zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb. W przedmiotowej sprawie w dacie wydawania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji inwestorzy nie legitymowali się pozwoleniem konserwatorskim, sanującym wykonane przez nich roboty budowlane z punktu widzenia przepisów z zakresu ochrony konserwatorskiej. PWINB wskazał, że nie zgadza się z oceną Sądu I instancji, który przyjął, iż ocena organów obu instancji w zakresie przedmiotowych robót w kontekście art. 39 ust. 1 P.b. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków była nieprawidłowa, a wobec tego rozstrzygnięcie stwierdzające brak podstaw do wydania nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. przedwczesne i niewystarczające. Zdaniem PWINB nie można bowiem przyjąć, aby na gruncie obowiązujących przepisów konserwator mógł wyrazić swoją ocenę wyłącznie w formie decyzji administracyjnej, a nie w drodze opinii przedstawionej w odpowiedzi na zapytanie organu nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 7b k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Skoro zatem celem postępowania naprawczego jest w pierwszej kolejności umożliwienie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, to zasadne jest przyjęcie, że w toku postępowania organ nadzoru może i powinien skonsultować się z konserwatorem zabytków w celu uzyskania stanowiska tego ostatniego co do możliwości zalegalizowania określonych robót. Taki sposób współdziałania organów bezsprzecznie przyspiesza postępowanie. PWINB stwierdził wobec powyższego, iż należało uznać za dopuszczalne i proceduralnie uzasadnione zasięgnięcie przez organ nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania naprawczego stanowiska konserwatora zabytków bez zobowiązywania inwestora do pozyskania decyzji tego ostatniego organu. Taki sposób działania pozwala organom nadzoru budowlanego nałożyć na inwestora w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb obowiązek realizacji robót, od wykonania których konserwator zabytków może uzależnić swoją zgodę na legalizację robót budowlanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania P.S. , podnosząc, że przychyla się do stanowiska Sądu przyjętego w zaskarżonym wyroku, wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zrzeka się rozprawy.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. uczestnicy postępowania J. i A. K. wnieśli pismo zatytułowane "Sprostowanie do odpowiedzi na skargę kasacyjną P.S. z dnia [...] sierpnia 2021 r.", wskazując w nim, że czują się zobowiązani sprostować zawarte w nim treści, które odnosząc się do ustaleń faktycznych sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd I instancji.
Rozpoznawana skarga kasacyjna opiera się na zarzutach kasacyjnych obejmujących wyłącznie podstawę kasacyjną, o której stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc na podstawie kasacyjnej w ramach której strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego. W rozważanym przypadku zarzuty te nie wskazują przy tym na niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, lecz ograniczają się do zarzutu dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 52 Pb w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 7b k.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez ten Sąd, że w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do robót budowlanych wykonanych na obiekcie objętym ochroną konserwatorską organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest nałożyć obowiązek przedłożenia pozwolenia wydanego w formie decyzji przez konserwatora zabytków, a nie może uzyskać stanowiska konserwatora zabytków w drodze konsultacji między organami.
Zarzuty te nie stanowią usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych. Kluczowy jest tu przepis art. 39 ust. 1 P.b., który w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis ten został trafnie powiązany przez Sąd I instancji z przepisem art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, niezależnie od tego, czy wymagają one zgłoszenia czy pozwolenia na budowę. Przepis ten został pominięty w podstawach kasacyjnych rozpoznawanej skargi kasacyjnej, choć miał on wpływ na dokonaną przez Sąd I instancji, a kwestionowaną skargą kasacyjną, wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 39 ust. 1 P.b. Nie można bowiem pominąć, że w kontrolowanej sprawie Sąd I instancji miał do czynienia z przepisami szczególnymi dotyczącymi ochrony zabytków. Trudno interpretować obowiązujące przepisy w ten sposób, że określone rygory dotyczące ochrony zabytków miałyby nie obowiązywać także w postępowaniu, które dotyczy wykonania w sposób nielegalny robót budowlanych, i które to postępowanie ma na celu doprowadzić tego rodzaju roboty do stanu zgodnego z prawem. Uwzględniwszy powyższe uwarunkowania prawne kwestionowanego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wskazuje, że w całości podziela wyrażane w orzecznictwie tego Sądu stanowisko, w świetle którego w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego zamierza wydać nakaz wykonania robót budowlanych wobec obiektu lub obszaru podlegającego stosownym formom ochrony konserwatorskiej, nie posiada samodzielnych kompetencji do wkraczania w dyskrecjonalny obszar właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków. Konieczne jest bowiem w takim przypadku, bądź uzyskanie, w formie decyzji, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonanie określonych robót budowlanych, w zakresie dotyczącym obiektów lub obszarów wpisanych do rejestru zabytków bądź uzgodnienie decyzji nakazującej wykonanie takich robót z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, wbrew zaprezentowanej przez skarżący kasacyjnie organ ścieśniającej językowej wykładni art. 39 ust. 3 Pb, że obowiązek taki dotyczy nie tylko uzyskania pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego, lecz także innych postępowań prowadzonych w trybie ustawy Prawo budowane, w tym postępowania legalizacyjnego i naprawczego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w sytuacjach wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia, czy też niezgodnie z jego treścią ewentualne postępowanie naprawcze i wydana w jego następstwie decyzja nakazująca wykonanie konkretnych robót budowlanych doprowadzić ma do sytuacji zgodnej z prawem i niekiedy zastąpić ma pierwotne pozwolenie. Organ nadzoru budowlanego jest uprawniony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, do tego, aby zobowiązać inwestora do przedłożenia stosownej decyzji konserwatora zabytków dotyczącej robót budowlanych wykonanych w zabytku wpisanym do rejestru, jeżeli jest to konieczne do doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Uprawnienie to wynika z tej części art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, w której mówi się, że właściwy organ administracji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r., II OSK 2262/16). W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że skoro inwestor chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków musi przedstawić pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych (por. wyroki NSA z: 23 sierpnia 2022 r. II OSK 1221/21; z 5 maja 2022 r. II OSK 1313/19; z 21 października 2020 r., II OSK 1522/20; z 2 lutego 2017 r.; II OSK 1249/15; z 14 stycznia 2016 r., II OSK 1157/14; z 8 grudnia 2016 r. II OSK 676/15; z20 czerwca 2012 r. II OSK 524/11; z 27 stycznia 2010 r. II OSK 153/09). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższy pogląd w pełni podziela przyjmując, że także w sprawach dotyczących robót budowlanych przy obiekcie objętym tzw. wpisem obszarowym postępowanie naprawcze powinno być przeprowadzone z uwzględnieniem art. 39 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 7 Pb. Nie może ulegać wątpliwości, że sposób doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków powinien zależeć od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wprawdzie postępowanie służące doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ustawy - Prawo budowlane) ma inny charakter niż postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, lecz wymogi uzyskania wypowiedzi organu konserwatorskiego o realizowanym zamierzeniu powinny także mieć w nim zastosowanie.
Powyższe prowadzi do wniosku, że niesłuszne jest zarzucanie Sądowi I instancji dokonania błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 52 Pb, gdyż zgodzić należało się z WSA w Gdańsku, że obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego wynika z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 39 ust. 1 Pb.
W konsekwencji powyższego także zarzut dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 52 Pb w zw. z art. 7b k.p.a. uznać należało za nieusprawiedliwiony. Konieczność uzyskania decyzji konserwatorskiej w procedurze naprawczej powoduje, że nie jest wystarczające – na potrzeby postępowania, które dotyczy zabytku – uzyskanie pisemnego stanowiska (opinii) konserwatora zabytków w przedmiocie możliwości zalegalizowania robót budowlanych w drodze konsultacji między organami. Porządkująco wskazać należy, że w piśmiennictwie trafnie zauważa się, iż ogół środków współdziałania w rozumieniu art. 7b k.p.a. można podzielić na wyraźnie skategoryzowane w kodeksie (nazwane) i pozostałe (nienazwane). Do pierwszej grupy środków należy zaliczyć: 1) korzystanie z pomocy prawnej w trybie art. 52; 2) występowanie z żądaniem udzielenia odpisu lub wyciągu dokumentu, jeżeli strona sama nie może ich uzyskać, albo – gdy organ uzna za konieczne przejrzenie oryginału dokumentu – występowanie o jego doręczenie (art. 76a § 1 zdanie drugie i trzecie); 3) wyrażanie stanowiska w sprawie według reżimu art. 106; 4) przeprowadzanie posiedzeń w trybie współdziałania (art. 106a); 5) dokonywanie ustaleń, o których stanowi art. 220 § 1 pkt 2 lit. b oraz c. Przedstawiona enumeracja środków pozwala zatem na wyróżnienie współdziałania materialnego (zdeterminowanego przepisami prawa materialnego, które uzależniają załatwienie sprawy od zajęcia stanowiska przez inny organ w formie opinii, aktu uzgodnienia, porozumienia albo zgody – pkt 3 i 4) oraz współdziałania procesowego (pkt 1–2 i 5) (zob. Z. Kmieciak [w:] W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019, uwaga nr 2 do komentarza do art. 7b i cyt. tam poglądy doktryny). Rodzaj środków używanych w ramach współpracy musi zostać określony każdorazowo na potrzeby konkretnego postępowania (H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, uwaga nr 3 do art. 7b), co w przypadku obiektów objętych ochroną konserwatorską, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie uprawnia organów nadzoru budowlanego do współdziałania z organami ochrony konserwatorskiej z pominięciem przepisów prawa materialnego wiążąco kształtujących warunki prawne tego działania w określonych rodzajowo sprawach (art. 39 Pb i art. 36 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 7 Pb). Odmienne wnioski w tej kwestii, które skarżący kasacyjnie organ powziął po lekturze wyroku WSA w Warszawie z 13 lutego 2020 r. wydanego w sprawie VII SA/Wa 2155/19, którym Sąd dopuścił tryb współdziałania z pominięciem wymogu uzyskania decyzji organu konserwatorskiego, nie zasługują na aprobatę sądu kasacyjnego, zważywszy, że w ww. sprawie VII SA/Wa 2155/19 sąd wojewódzki wskazał, iż orzekał w warunkach związania oceną prawną dotyczącą kwestii przedmiotowości postępowania uzgodnieniowego wyrażoną we wcześniejszym wyroku WSA we Wrocławiu.
Jako że podstawy kasacyjne z zarzucaną Sądowi I instancji błędną wykładnią ww. przepisów prawa materialnego nie łączą zarzutów nieprawidłowego zastosowania tych przepisów w realiach sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku dokonywana w granicach wskazanych w art. 183 § 1 p.p.s.a. nie wymaga skonfrontowania przez sąd kasacyjny dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów materialnych okolicznościami faktycznymi tejże sprawy.
Z powyżej przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.