II OSK 2045/21

II OSK 2045/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 873/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-01-26
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 1 ust 2 pkt 1, 2, 6, 7 i 9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych E. K.-J. i W. J. oraz [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 873/20 w sprawie ze skarg E. K.-J. i W. J. oraz [...] z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. nr CXII/1700/14 w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" 1. oddala skargę kasacyjną [...] z siedzibą w [...], 2. zasądza od [...] z siedzibą w [...] na rzecz Gminy Miasta Kraków kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. umarza postępowanie kasacyjne ze skargi kasacyjnej E. K.-J. i W. J., 4. nakazuje zwrócić skarżącym kasacyjnie E. K.-J. i W. J. ze środków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 873/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi E. K.-J. i W. J. oraz [...] z siedzibą w [...] (dalej także jako: spółka, skarżąca kasacyjnie) na uchwałę Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (dalej także jako: Studium).
Wyrok zapadł następującym stanie sprawy.
E. K.-J. oraz W. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Skargę na powyższą uchwałę wniosła także spółka, która wskazała, że zaskarżona uchwała swoim zakresem obejmuje nieruchomość gruntową, będącą własnością skarżącej, składającą się z działek ewidencyjnych o następujących nr: [...] (która uległa podziałowi na działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...]),[...] (z której wydzielono działki nr [...],[...],[...][...]),[...],[...],[...] (obecnie wydzielono z niej działkę nr [...]), jednostka ewidencyjna [...], obręb [...] przy ul. [...] /ul. [...] w [...]. Ponadto prowadzone jest postępowanie w przedmiocie ustalenia właściciela działek nr [...],[...],[...]; spółka wskazała, że była ich właścicielem do 1953 r.
Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 500/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargi E. K.-J. i W. J. oraz [...] z siedzibą w [...].
W uzasadnieniu powyższego wyroku sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem oceny zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r., II SA/Kr 1548/14, oddalił złożone na nią skargi. Skargi kasacyjne wniesione od powyższego wyroku zostały oddalone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2017 r., II OSK 2298/15. Orzeczenia te mają znaczenie w przedmiotowej sprawie, ponieważ została w nich przeprowadzona kontrola poprawności zachowania procedury uchwałodawczej w całości. W konsekwencji później wniesione i rozpoznawane skargi na tę samą uchwałę podlegają rozpoznaniu tylko w granicach, w jakich nie zostały rozpoznane w ww. wyrokach.
Sąd uznał, że w odniesieniu do działek skarżącej kasacyjnie nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Stwierdził, że nie jest trafny zarzut nadmiernego sprecyzowania wymogów wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego.
Wyrokiem z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3475/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 500/18, i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W zakresie skargi kasacyjnej spółki, sąd drugiej instancji wskazał, że wyrok został wydany bez wyczerpującego rozpoznania istotnych zarzutów, będących przedmiotem skargi skierowanej przeciwko studium. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył m. in., że sąd pierwszej instancji nie dokonał niezbędnych ustaleń faktycznych co do dotychczasowego przeznaczenia poszczególnych działek, mimo że w skardze podniesiono ich charakter mieszkaniowy według ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego z 1994 r. oraz wcześniej obowiązującego studium. Jak również nie ocenił wnikliwie czy sposób wyznaczenia zasięgu terenów wyłączonych spod zabudowy oraz terenów o innych formach zagospodarowania, w obrębie danej jednostki strukturalnej odpowiada wymogom art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Podkreślił, że Wojewódzki Sąd nie odniósł się do zarzutu nadmiernej szczegółowości studium. Nie przedstawił konkretnych przesłanek, warunkujących zakwalifikowanie spornych działek do terenu zieleni urządzonej i wykazujących, że miało to związek z zaplanowanym dążeniem do ograniczenia niekontrolowanego rozpraszania struktury przestrzennej miasta oraz ochrony przed zainwestowaniem ważnych kompleksów terenów zielonych.
Podsumując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kwestia przekroczenia granic władztwa planistycznego przez organ przyjmujący zakwestionowane zapisy studium nie została przez sąd pierwszej instancji prawidłowo oceniona. Dopiero uzupełnienie ustaleń co do wszystkich omówionych w uzasadnieniu wyroku aspektów sprawy pozwoli na jej prawidłowe rozstrzygnięcie.
Ponownie rozpoznając sprawę, sąd pierwszej instancji wskazał, że spółka nie jest właścicielką działek nr ewid. [...],[...] i [...]; zatem granice interesu prawnego wyznacza własność pozostałych działek wymienionych w skardze.
W świetle ustaleń studium z 2003 r. działki skarżącej były położone na następujących terenach. Działki nr: [...],[...],[...], [...] na terenie oznaczonym symbolem MW – teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności. Działki nr: [...],[...] w części przeznaczono jako MW – teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności oraz w części, jako teren oznaczony symbolem KT – korytarz podstawowego układu drogowo – ulicznego. Działka nr [...] została w części oznaczona symbolem MW - teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności, w części, jako teren zieleni publicznej w ramach wyodrębnionej kategorii terenu MW, a w części, jako korytarz podstawowego układu drogowo – ulicznego (KT). Działki nr: [...],[...],[...], [...] w części w terenie oznaczonym symbolem MW przeznaczono na teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności. Działka nr [...] w części w terenie oznaczonym symbolem MW stanowiła teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności, a w części teren zieleni publicznej w ramach wyodrębnionej kategorii terenu MW. Działka nr [...] położona jest w terenie zieleni publicznej, w ramach wyodrębnionej kategorii terenu MW.
Dla terenów MW wskazano, jako główne funkcje – zabudowę mieszkalną i mieszkalno-usługową o wysokiej intensywności wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, obiektami i urządzeniami usług komercyjnych służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców obszaru. Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego to kształtowanie zespołów intensywnej zabudowy mieszkalnej wyposażonej w program usług publicznych zapewniający wyposażenie na poziomie przyjętych standardów, utrwalenie istniejących lub ukształtowanie nowych lokalnych przestrzeni publicznych opartych o sieć usług, system terenów zieleni publicznej i związanych z lokalnym układem komunikacyjnym, dostosowanie wielkości programu i form zabudowy do lokalnych warunków (charakteru zabudowy, ilości mieszkańców, układu przestrzennego).
W świetle ustaleń Studium z 2014 r. działki skarżącej kasacyjnie położone są w terenie oznaczonym symbolem ZU – teren zieleni urządzonej (niewielka część w terenie KT – teren komunikacji). Ustalenia dotyczące terenu oznaczonego symbolem ZU kształtują się następująco: funkcja podstawowa – różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolacyjna, zieleń forteczną, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne. Jako funkcję dopuszczalną wskazano zabudowę realizowaną, jako terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak: wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury, ogródki jordanowskie, urządzenia wodne, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, cmentarze i grzebowiska dla zwierząt, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. Zastrzeżono też, że wysokość zabudowy, w tym także budynków dopuszczonych do powstania w terenach zieleni urządzonej (ZU) i zieleni nieurządzonej (ZR) nie może przekraczać 1 kondygnacji nie wyższej niż 5 m, chyba, że w danej strukturalnej jednostce urbanistycznej, dla budynków dopuszczonych wskazano inną wysokość zabudowy. Wskaźnik intensywności zabudowy w tych terenach zostanie określony w planach miejscowych z uwzględnieniem wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej ustalonej dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych (t. III, s.7). W ramach ustaleń dotyczących jednostki strukturalnej nr 16 "Ruczaj – Kobierzyn" wskazano w szczególności: "Istniejąca zieleń urządzona w rejonie ul. Kobierzyńskiej i ul. Przemiarki do zachowania i rewitalizacji/rehabilitacji", "Powierzchnia biologicznie czynna dla terenów zieleni urządzonej (ZU) min. 90%" (t. III, s. 97-99).
Analiza porównawcza przytoczonych ustaleń studium z 2003 r. i ustaleń studium z 2014 r., z uwzględnieniem wyrysów z nakładkami ewidencyjnymi – wskazuje, że przewidywały one odmienne przeznaczenie spornych terenów. Brak miejscowego planu i treść studium z 2003 r. prowadzi do wniosku, że ich właściciel mógł mieć określone oczekiwania co do dopuszczalności zainwestowania przedmiotowych działek, w szczególności w sposób pożądany przez skarżącą (budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych). Mogą one – nie tyle na skutek uchwalenia samego Studium z 2014 r., ile na skutek potencjalnego planu miejscowego sporządzanego w warunkach związania nim – okazać się nierealne. Wspomniane oczekiwania ani nawet oczekiwania poparte potencjalną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, choć stanowią komponent prawnie relewantnego interesu prywatnego, nie korzystają z bezwzględnej czy też zbliżonej do bezwzględnej ochrony prawnej. Taką ochronę ma dopiero w pełni skonkretyzowane prawo zabudowy. Oznacza to, że zmiana przeznaczenia terenu w akcie planistycznym, nawet wbrew woli i oczekiwaniom właściciela, nie jest niedopuszczalna. Jej dopuszczalność zależy jednak od zidentyfikowania opartego na prawnie liczących się wartościach interesu publicznego, który stanowi dostateczną przeciwwagę dla interesu prywatnego.
W ocenie sądu pierwszej instancji zachowanie i tworzenie terenów przeznaczonych pod zieleń jest wartością niekwestionowaną. Uznał, że w sprawie istotnym zagadnieniem jest ustalenie, czy wystąpiły racjonalne przesłanki, aby to właśnie działki skarżącej miały być tej wartości podporządkowane. Stwierdził, że przedstawiona przez organ dokumentacja daje podstawy do pozytywnej odpowiedzi na to pytanie. Działki skarżącej od wielu lat stanowią de facto swego rodzaju enklawę zieleni pośród terenów intensywnie zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Okoliczność, że działki skarżącej sąsiadują z terenem zabudowanym czy też są nim otoczone, nie implikuje takiego samego ich przeznaczenia – przeciwnie, przemawia za zachowaniem ich jako terenu przeznaczonego pod zieleń.
Wojewódzki Sąd zauważył, że w jednostce strukturalnej nr 16 Ruczaj – Kobierzyn obejmującej powierzchnię 453,14 ha tereny zieleni urządzonej zajmują powierzchnię 43,25 ha (9,54%). Przyjęte przez organ planistyczny rozwiązanie nie nosi znamion dowolności i nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego. Nie doszło do bezprawnej ingerencji w prawa podmiotowe skarżącej ani nie naruszono istoty prawa własności; uwzględniając również zasadę proporcjonalności.
Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się także nieprawidłowości uchwały w postaci nadmiernej szczegółowości studium.
Spółka wniosła skargę kasacyjną i zarzuciła wyrokowi, w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie:
1. art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako Konstytucja) w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.; dalej jako: k.c.) w zw. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), poprzez nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności skarżącej, które nastąpiło z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, jak również bez uwzględnienia istniejącego ładu przestrzennego oraz walorów ekonomiczno-architektonicznych przestrzeni, co w efekcie doprowadziło do nieuprawnionego wykluczenia możliwości jakiejkolwiek zabudowy nieruchomości spółki (oznaczenie tychże symbolem ZU — tereny zieleni urządzone) i tym samym do działania wbrew interesowi publicznemu, rozumianemu jako konieczność zapewnienia potrzeb mieszkaniowych społeczności lokalnej, podczas gdy lokalizacja nieruchomości skarżącej, a to bezpośrednie sąsiedztwo terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe (wielorodzinne oraz jednorodzinne) i sąsiedztwa terenów usługowych przemawia za koniecznością przeznaczenia działek stanowiących własność spółki w sposób odpowiadający zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, a to umożliwieniu lokalizacji na tychże zabudowy wielorodzinnej, a czego nie zauważył Sąd I instancji i co miało wpływ na wynik sprawy, skutkując wydaniem wadliwego orzeczenia;
2. art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. art. 1 ust. 1, 6 i 7 pkt u.p.z.p., poprzez nieuprawnione zróżnicowanie sytuacji właścicieli nieruchomości znajdujących się na tożsamym obszarze, mającym dostęp do tej samej drogi publicznej, posiadającej tożsamą infrastrukturę umożliwiającą dostęp do mediów oraz obsługę komunikacyjną, co w efekcie doprowadziło do sytuacji, w której Spółka nie ma możliwości zagospodarowania swoich nieruchomości w sposób wpisujący się w istniejący ład przestrzenny i związanego z tymże wykonywania prawa własności, podczas gdy wskazane okoliczności wprost uzasadniają wniosek, że nie było dopuszczalne odmienne określenie przeznaczenia nieruchomości Skarżącej, zaś konieczne - również z punktu widzenia interesu publicznego i ładu przestrzennego - było umożliwienie zrealizowania inwestycji polegających na umożliwieniu realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a czego nietrafnie nie zauważył sąd I instancji, a co miało wpływ na wynik sprawy, skutkując wydaniem wadliwego orzeczenia;
3. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak wyważenia interesu prywatnego oraz interesu publicznego, co skutkowało nieuprawnionym i nieuzasadnionym przyznaniem przez sąd I instancji prymatu interesowi publicznemu, podczas gdy prawidłowe wyważenie obu naprowadzonych interesów prowadzi do oczywistego wniosku, że całość nieruchomości skarżącej została bezpodstawnie wyłączona od możliwości realizacji jakiejkolwiek inwestycji, podczas gdy nieruchomości spółki są zlokalizowane na zurbanizowanym obszarze, którego zasadniczą funkcją jest funkcja mieszkaniowa, mająca na celu zapewnienie potrzeb mieszkaniowych społeczności lokalnej, a co miało istotny wpływ na wynik prawy, skutkując wydaniem wadliwego orzeczenia;
4. art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez sąd I instancji, że treść Studium spełnia wymagania stawiane przez przepisy prawa, w tym co do stopnia szczegółowości ustaleń, podczas gdy studium - jako akt o charakterze kierunkowym - powinno zawierać ogólne ustalenia, wyznaczające jedynie brzegowe ramy mająca stanowić punkt odniesienia dla uchwalonego w oparciu o treść studium miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że sąd I instancji błędnie nie spostrzegł, że treść studium w sposób zbyt precyzyjny określa sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej, co powoduje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będą w istocie powieleniem treści studium, nie zaś samodzielnymi ustaleniami tego aktu planistycznego, a co błędnie zaaprobował sąd I instancji.
A ponadto skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty, w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenia:
1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm. – dalej także jako: p.u.s.a.) w związku z art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a., poprzez brak zweryfikowania wszelkich zarzutów zawartych w skardze spółki, co z kolei skutkowało procedowaniem przez sąd I instancji w granicach węższych niż granice niniejszej sprawy, co skutkowało istotnym wpływem na wynik sprawy, a to uznaniem za niewadliwy aktu planistycznego, który został przyjęty z istotnymi uchybieniami zasad ogólnych planowania, a w efekcie aktu przyjętego z istotnym naruszeniem przepisów prawa;
2. art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez brak zweryfikowania przez Sąd I instancji prawidłowości procedury planistycznej i nie odniesienie się do sformułowanych przez skarżącą zarzutów dotyczących omawianego zagadnienia, podczas gdy Radzie Miasta Krakowa nie została przedstawiona lista nieuwzględnionych uwag, w miejsce której przedłożono przetworzone zestawienie, co należy uznać za istotne naruszenie procedury sporządzenia studium, skutkujące brakiem możliwości zapoznania się przez radnych Rady Miasta Krakowa z wniesionymi do projektu studium uwagami oraz zasadnością ich nieuwzględnienia przez Prezydenta Miasta Krakowa, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem jedynie dochowanie wszelkich wymogów proceduralnych może skutkować poprawnością finalnego aktu planistycznego, a czego błędnie me zauważył sąd I instancji, co doprowadziło do nietrafnego zaakceptowania wadliwie uchwalonego studium.
W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyrok w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
W niniejszej sprawie skargę kasacyjną, poza spółką, wnieśli także E. K.-J.i W. J.. Pismem z 10 lutego 2022 r. ww. skarżący cofnęli wniesioną przez siebie skargę kasacyjną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego cofnięcie skargi kasacyjnej było dopuszczalne, albowiem nie zmierzało do obejścia prawa, ani też nie powodowało utrzymania w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności (art. 60 w zw. z art. 193 p.p.s.a.). Wywołane tą skargą kasacyjną postępowanie kasacyjne zostało zatem umorzone. Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej spółki, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzuty naruszenia prawa procesowego.
Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę. Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji, nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten sąd oceny legalności zaskarżonej aktu (por. m. in. wyrok NSA z 1 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1269/19). Ponadto zasadniczo przepis ten nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na charakter zaskarżonego aktu tj. uchwały.
Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać uznany za usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby organ popełnił uchybienie na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, sąd z urzędu powinien je dostrzec oraz uwzględnić. W ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można jednak kwestionować prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu pod kątem zgodności z procedurą. Skarżąca kasacyjnie nie skonkretyzowała, jakich uchybień – niewskazanych w toku postępowania sądowego – sąd I instancji nie dostrzegł z urzędu, mimo że powinien.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 147 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
W niniejszej sprawie nie można pomijać, że w sprawie Studium toczyło się już postępowanie sądowoadministracyjne. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, badały poprawność procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie zaskarżonego studium. Należy zatem rozważyć wpływ takiego wyroku na postępowanie w niniejszej sprawie. W orzecznictwie wskazuje się na związanie sądu orzekającego o legalności aktu, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek rozpoznania tych zarzutów, które mają charakter indywidualny i nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego (por. m. in. wyrok NSA z 17 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1244/11).
Skarżąca kasacyjnie wywodzi, że sąd pierwszej instancji nie zbadał prawidłowości procedury planistycznej, w szczególności nie zwrócił uwagi, że w toku postępowania nie przedstawiono radnym Rady Miasta Krakowa listy poszczególnych nieuwzględnionych uwag, a jedynie przetworzone zestawienia uwag.
W uzasadnieniu wyroku z 10 kwietnia 2015 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1548/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił szczególną uwagę na kwestię rozpatrzenia uwag do studium. Orzeczenie to było kontrolowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niewątpliwie zatem prawomocnym wyrokiem sądu stwierdzono prawidłowość procedury planistycznej, ze szczególnym uwzględnieniem kwestii rozpatrzenia uwag do projektu zmiany studium.
Należy także zauważyć, że skarżąca kasacyjnie podnosząc w tym zakresie zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie wykazała, że niezbadanie tej kwestii przez sąd pierwszej instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z podanych powyżej przyczyn zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się chybione. Należało zatem rozważyć zarzuty naruszenia prawa materialnego.
W pełni należy podzielić wywód sądu pierwszej instancji w zakresie, w jakim stwierdzono, że w sprawie doszło do proporcjonalnego i uzasadnionego ograniczenia prawa własności spółki. W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, ale także warunków i jakości życia mieszkańców (art. 10 ust. 1 u.p.z.p.). W szczególności należy podkreślić, że ustalenia Studium w pełni uwzględniają istniejący ład przestrzenny, gdyż utrwalają stan faktycznie występujący na działkach skarżącej kasacyjnie. Teren ten pełnić będzie funkcję uzupełniającą wobec okalającej go zabudowy mieszkalnej. Sam fakt, że działki sąsiadują z terenem zabudowanym – szczególnie zabudową mieszkaniową, nie oznacza, że funkcja ta powinna zostać powtórzona na spornych działkach. Wręcz przeciwnie – zwłaszcza na takich terenach konieczne jest planowanie obszarów zieleni. Zabudowa mieszkaniowa powinna być uzupełniona spójnymi funkcjami m. in. terenami zielonymi, ale także nieuciążliwymi usługami.
Zapewnienie mieszkańcom dostępu do terenów zielonych stanowi jeden z koniecznych warunków realizacji podstawowych zasad planowania przestrzennego, jakimi są ład przestrzenny oraz zrównoważony rozwój. Jak już zostało wskazane, skoro działki dotąd rzeczywiście pełniły funkcję terenów zielonych, zasadne było ich dalsze przeznaczenie na ten cel.
Wojewódzki Sąd dostrzegł, że spółka mogła mieć uzasadnione oczekiwania, że jej nieruchomości zostaną przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Jednakże trafnie uznał, że sytuacja skarżącej nie została uregulowana w sposób wiążący dla organów, zwłaszcza, że tereny te nie były wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem wyrażonym w aktach planistycznych, a właściciel nie podjął istotnych kroków, aby ten stan zmienić.
Nie można także zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1, 6 i 7 u.p.z.p. z uwagi na różnicowanie sytuacji właścicieli nieruchomości znajdujących się na tożsamym obszarze, mającym dostęp do drogi publicznej, taką samą infrastrukturę. Zarzut nie jest zasadny przede wszystkim z uwagi na to, że taka sytuacja nie zachodzi, bowiem nieruchomość spółki dotąd faktycznie pełniła funkcję terenów zielonych, w przeciwieństwie do terenów sąsiednich. Jest to istotny czynnik, który przemawiał za przyjęciem zaskarżonego rozwiązania. W sprawie nie doszło do arbitralnego zróżnicowania przeznaczenia terenów, lecz organ planistyczny kierował się konkretnymi argumentami, których prawidłowość została powyżej wykazana.
Gmina wykonuje władztwo planistyczne z uwzględnieniem różnych dóbr i wartości – tak dobra publicznego, jak i interesów właścicieli konkretnych nieruchomości. W niniejszej sprawie prawidłowo wyważono interes prywatny i interes publiczny, dając prymat temu ostatniemu. Nietrafnie spółka wskazuje, że interes publiczny przemawia za przeznaczeniem nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. Wyczerpująco wykazano, że w interesie społecznym leży przeznaczenie tego terenu na zieleń urządzoną, natomiast w interesie prywatnym spółki leży ustalenie na nim innej funkcji.
Zakaz nadmiernej ingerencji, czyli obowiązek zachowania zasady proporcjonalności, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na właściciela obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Działki skarżącej kasacyjnie otacza zabudowa mieszkaniowa, zatem przeznaczenie spornego obszaru pod zieleń urządzoną realizuje podstawowe wymogi związane z racjonalnym zagospodarowaniem przestrzennym i zabezpiecza fundamentalne prawa mieszkańców do dostępu do terenów zielonych. Tym sam zaproponowane przez organ planistyczny rozwiązanie nie można uznać za nieracjonalne czy nieproporcjonalne.
Zagadnieniem wymagającym rozważenia była również kwestia szczegółowości Studium. Trafnie bowiem podnoszą skarżący kasacyjnie, że nie może być ono zbyt szczegółowe, gdyż studium nie może zastępować miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z tego względu nie powinno np. przewidywać wszystkich dróg dojazdowych. O przeznaczeniu działek gmina decyduje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i chociaż stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych to jednak związanie planu miejscowego ustaleniami studium nie jest bezwzględne i w zależności od szczegółowości studium może być silniejsze lub słabsze. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy. Kierunek zagospodarowania polegający na wyłączeniu obszaru spod zabudowy powinien znaleźć odzwierciedlenie już w treści studium, szczególnie gdy organ planistyczny przewiduje swoistą enklawę w postaci obszaru zieleni wśród zabudowy. Niewątpliwie bowiem, gdyby studium przewidywało przeznaczenie działek skarżących pod zabudowę mieszkaniową, to na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwość ich wyłączenia z zabudowy i przeznaczenia pod tereny zielone wzbudzałaby wątpliwości. W takiej sytuacji należy stwierdzić, że Studium wskazuje ogólny kierunek rozwoju określonego terenu poprzez przeznaczenie go na zieleń urządzoną, mimo że reguluje funkcję konkretnych działek. Ustalenia Studium we wskazanym zakresie nie sposób uznać za nadmiernie szczegółowe.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną spółki oddalił, o kosztach orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast na podstawie art. 60 w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 i art. 193 p.p.s.a. umorzył postępowanie kasacyjne w związku z cofnięciem skargi kasacyjnej i na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nakazał zwrot uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.