II OSK 2042/06

II SA/Łd 908/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /sprawozdawca/
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Beata Czyżewska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 106 § 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
Art. 3 pkt 1, 3 i 9
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
Art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 5 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2025 roku sprawy ze skarg J.D. i J.D.1 na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 15 października 2024 roku nr 250/2024 znak: WOP.7721.233.2024.BZ w przedmiocie umorzenia w całości postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych oddala skargi. dc
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15 października 2024 r. nr 250/2024, znak: WOP.7721.233.2024.BZ Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi na mocy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej również jako: "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2024 r. nr 567/2024, znak: PINB/7355/1517-23/R-3327/2024/B/MCi, umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych nieobjętych pozwoleniem na budowę, polegających na wykonaniu ziemnej rampy, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb [...]).
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Pismem z dnia 5 września 2023 r., zatytułowanym "Wniosek o uchylenie decyzji odbiorowej", J.D. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi o uchylenie decyzji, dotyczącej odbioru budynku mieszkalnego, położonego w Ł. przy ul. [...]. W jego uzasadnieniu wnioskodawca wskazał m.in., iż w trakcie budowy tegoż budynku doszło do istotnych zmian w stosunku do projektu budowlanego, a także do samowoli budowlanych w postaci wyniesionego o ok. 1 m podjazdu (wyniesienie nie było zawarte w planie zagospodarowania terenu), co powoduje spływ wód opadowych i roztopowych z działki nr [...] na działkę nr [...]. Ponadto doprowadzono do wyniesienia poziomu gruntu w stosunku do pierwotnego poziomu działki nr [...] celem ukrycia rzeczywistej wysokości budynku liczonej od rzędnej 207,3 m (poziom posadowienia wejścia i wjazdu do garażu budynku) pokazanej na planie zagospodarowania terenu, co spowodowało zmianę stosunków wodnych na gruncie, skutkującą spływem powierzchniowym wody opadowej i roztopowej wprost na ulicę [...] i działkę nr [...], czego skutkiem jest podmywanie ulicy [...] przy intensywnych opadach. Autor pisma zwrócił uwagę również m.in. na wybudowanie budynku niezgodnie z projektowaną wysokością oraz niespełnienie wymaganych przepisami warunków technicznych odległości od istniejącej zabudowy sąsiedniej działki poprzez niezachowanie wymaganej odległości między budynkami, zmianę projektowanej kubatury budynku oraz lokalizację budynku niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pismem z tego samego dnia J.D. wniósł skargę na bezczynność PINB w Łodzi z uwagi na "tolerowanie i niepodejmowanie działań dotyczących samowoli budowlanych, co do których organ II instancji wydał postanowienie o bezczynność PINB".
W piśmie z dnia 27 listopada 2023 r., skierowanym do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, organ I instancji wyjaśnił m.in., iż proces budowlany na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] został zapoczątkowany wydaniem przez Prezydenta Miasta Łodzi decyzji Nr DAR-UA-II.1310.2018 z dnia 26 czerwca 2018 r., którą udzielono G.S. pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego oraz zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz instalacji zewnętrznych: elektrycznej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, na nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł., działka ew. nr [...] w obrębie [...], zgodnie z projektem budowlanym.
W dniu 31 października 2019 r. J.D. złożył do PINB w Łodzi wniosek o sprawdzenie poprawności budowy na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł. pod kątem zagrożenia przeciwpożarowego oraz możliwości zalewania sąsiedniej nieruchomości, następnie w dniu 9 stycznia 2020 r. wniósł ponaglenie.
W dniu 4 grudnia 2019 r. organ nadzoru przeprowadził na nieruchomości oględziny mające na celu sprawdzenie zgodności realizowanej budowy ww. budynku z projektem budowlanym, w wyniku których stwierdzono, że na nieruchomości jest realizowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego (stan surowy zamknięty) na podstawie pozwolenia na budowę Nr DAR-UA-II. 1310.2018 z dnia 26 czerwca 2018 r. W wyniku kontroli nie stwierdzono istotnych zmian od zatwierdzonego projektu budowlanego.
W dniu 10 lutego 2020 r. J. i J. D. wnieśli skargę na bezczynność organu do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem nr 80/I/2020 z dnia 11 marca 2020 r. organ II instancji wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 11 kwietnia 2020 r.
PINB w Łodzi pismem z dnia 1 kwietnia 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zgodności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] z udzielonym pozwoleniem na budowę. Organ, działając na podstawie przepisu art.105 § 1 k.p.a., decyzją Nr 327/2020 z dnia 23 kwietnia 2020 r. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zgodności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Ł. (dz. ew. nr [...], obręb: [...]) z pozwoleniem na budowę, która następnie została uchylona decyzją Nr 220/2020 z dnia 28 sierpnia 2020 r. Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi. W uzasadnieniu organ szczebla wojewódzkiego wskazał, że nastąpił znaczny upływ czasu pomiędzy dokonaniem czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 4 grudnia 2019 r., a wydaniem rozstrzygnięcia i konieczne jest ponowne przeprowadzenie oględzin działki nr [...] w celu zaktualizowania stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.
W dniu 5 listopada 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi przeprowadził oględziny na nieruchomości w Ł. przy ul. [...], w wyniku których stwierdzono, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego prowadzona jest zgodnie z projektem budowlanym. Biorąc powyższe pod uwagę, organ I instancji postanowieniem Nr 810/2020 z dnia 17 listopada 2020 r. nałożył na G. S. obowiązek przedstawienia dokumentów dotyczących budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. [...] tj.: inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej ww. budynku z określeniem zgodności usytuowania budynku z projektem zagospodarowania działki lub odstępstwach od tego projektu, ze szczególnym uwzględnieniem: wartości rzędnej poziomu posadowienia posadzki realizowanego budynku mieszkalnego, wykonanej przez osobę wykonującą samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii posiadająca odpowiednie uprawnienia zawodowe, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r.
G.S. złożyła w dniu 22 kwietnia 2021 r. wymagane dokumenty, tj.: inwentaryzację budynku, na której naniesiona jest rzędna poziomu posadowienia posadzki budynku, jak i odległości budynku od granic sąsiednich posesji, oświadczenie geodety K. O. posiadającej uprawnienia budowlane, którym stwierdza zgodność usytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w Ł. z projektem zagospodarowania terenu oraz decyzją pozwolenia na budowę nr DAR-UA-II.1310.2018 z dnia 26 czerwca 2018 r. Rzędna poziomu posadowienia posadzki naniesiona na inwentaryzacji geodezyjnej wynosi ppp = 207,92, w projekcie zagospodarowania terenu wynosi ppp = 207,90.
W dniu 4 maja 2021 r. J.D. złożył do organu I instancji zawiadomienie o rozpoczęciu na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. prac nieobjętych pozwoleniem na budowę w zakresie budowy instalacji odwadniającej dla odbioru wód opadowych z dachu budowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W dniu 28 stycznia 2021 r. pełnomocnik J.D. złożył do Wydziału Ochrony i Rolnictwa zawiadomienie o zmianie stanu wody na nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...], ze szkodą dla nieruchomości przy ul. [...]. Ponieważ organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest właściwy do przeprowadzania kontroli na terenie budowy, pismem z dnia 14 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi, działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał ww. zgłoszenie wraz z dokumentacją zgromadzoną w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazał, że Prezydent Miasta Łodzi - Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa w Departamencie Ekologii i Klimatu UMŁ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie możliwego naruszenia art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm. dalej również jako: "Prawo wodne"), tj. zmiany stanu wody na gruncie - działce nr ewidencyjny [...] w obrębie [...], zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...], ze szkodą dla gruntu sąsiedniego - działki ew. nr [...] w obrębie [...], zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...]. Została również przeprowadzona kontrola, w wyniku której ustalono różnice poziomów pomiędzy nieruchomościami.
Pismem z dnia 22 lipca 2021 r. J.D. zawiadomił organ I instancji o pracach nieobjętych pozwoleniem na budowę, prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w Ł., polegających na budowie ziemnej rampy.
Decyzją nr 480/2021 z dnia 2 sierpnia 2021 r. PINB w Łodzi w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zgodności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Ł. z pozwoleniem na budowę. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją nr 248/2021 z dnia 7 października 2021 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.
W dniu 1 października 2021 r. G.S. zawiadomiła o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w Ł. przy ul. [...]. W dniu 20 października 2021 r. organ nadzoru przeprowadził oględziny w sprawie zgodności i prawidłowości robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z projektem budowlanym oraz robót budowlanych polegających na budowie ziemnej rampy, w wyniku których nie stwierdzono występowania ziemnej rampy, stwierdzono zgodność budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z udzielonym pozwoleniem na budowę.
ŁWINB po rozpoznaniu ponaglenia J.D. z dnia 20 października 2021 r. na brak działania PINB w Łodzi w zakresie zgłoszonych samowoli budowlanych od 2020 r. do lipca 2021 r. na budowie przy ul. [...], postanowieniem nr 273/1/2021 z dnia 1 grudnia 2021 r. wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2022 r.
W dniu 17 listopada 2021 r. PINB w Łodzi przyjął zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...]. W odpowiedzi na pismo PINB z dnia 13 stycznia 2022 r. Wydział Urbanistyki i Architektury Departament Architektury i Rozwoju Urzędu Miasta Łodzi pismem z dnia 14 stycznia 2022 r. przesłał zgłoszenie zamiaru budowy zbiornika na deszczówkę o poj. 5 m3 z instalacją doprowadzającą wodę opadową, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] działka nr [...] w obrębie [...], przyjętego w dniu 6 kwietnia 2021 r. oraz zaświadczenie z dnia 26 listopada 2021 r. o braku wniesienia sprzeciwu wobec powyższego zgłoszenia.
PINB w Łodzi, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., postanowieniem nr 59/2022 z dnia 31 stycznia 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku J.D. z dnia 4 maja 2021 r. i 22 lipca 2021 r. w sprawie robót budowlanych nieobjętych pozwoleniem na budowę, polegających na wykonaniu instalacji odprowadzającej wodę opadową z dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz ziemnej rampy na nieruchomości w Ł. przy ul. [...]. W uzasadnieniu ww. aktu administracyjnego w kwestii rampy ziemnej organ nadzoru odniósł się do ustaleń poczynionych na oględzinach przeprowadzonych w dniu 20 października 2021 r., natomiast w kwestii prac nieobjętych pozwoleniem na budowę, w zakresie instalacji odwadniającej dla odbioru wód opadowych z dachu budowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego organ uwzględnił fakt przekazania dokumentacji przez organ administracji architektonioczno-budowlanej i ograniczył się do stwierdzenia, że według uzyskanych informacji z Urzędu Miasta Łodzi, Departamentu Planowania i Rozwoju Gospodarczego, Wydziału Urbanistyki i Architektury wskazana przez J.D. instalacja odprowadzająca wodę opadową wraz z podziemnym zbiornikiem na wody opadowe została wykonana na podstawie zgłoszenia.
W odpowiedzi na skargę J.D. na "brak odpowiedzi i działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, w związku z postanowieniem nr 273/1/2021 wydanym przez organ szczebla wojewódzkiego", ŁWINB w piśmie z dnia 1 lipca 2022 r. odniósł się do kwestii pełnomocnictwa dla r.pr. E.P. i stwierdził, że postanowienie PINB nr 59/2022 nie zostało skutecznie doręczone, tym samym nie weszło do obrotu prawnego, a także wskazał, że jeżeli wolą J.D. był udział pełnomocnika także w tym postępowaniu, winien on przedłożyć organowi I instancji odpowiednie pełnomocnictwo dla r.pr. E.P., co nie miało miejsca. Ponadto organ szczebla wojewódzkiego zwrócił uwagę na nieprawidłowy sposób załatwienia przedmiotowej sprawy, gdyż organ I instancji nie przeprowadził oględzin nieruchomości, a tym samym nie dokonał weryfikacji, czy roboty budowlane objęte zgłoszeniem zostały zgodnie z nim wykonane.
W odniesieniu do wniosku J.D. z dnia 5 września 2023 r. o uchylenie decyzji odbiorowej PINB w Łodzi wyjaśnił, że w aktach sprawy dot. dokumentacji odbiorowej znajduje się zaświadczenie wydane G.S., którym organ nadzoru przyjął zawiadomienie o zakończeniu budowy i nie zgłosił sprzeciwu w sprawie zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz instalacji zewnętrznych zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. [...]. ŁWINB w piśmie z dnia 21 lutego 2022 r. wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone również w piśmie z dnia 10 grudnia 2021 r., zgodnie z którym brak sprzeciwu organu I instancji nie prowadzi do legalizacji ewentualnych nieprawidłowości związanych z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i nie tamuje biegu sprawy o zbadanie zgodności z projektem budowlanym budowy przy ul. [...] w Ł.
W kwestii "ustalenia poziomu wyniesionego terenu działki nr [...] w stanie istniejącym w stosunku do ustaleń projektowych poprzez wykonanie pomiarów rzędnych terenu działki: dla granicy z działką nr [...], dookoła budynku z uwzględnieniem wejścia do budynku i wjazdu do garażu, na podjeździe do garażu w stosunku do osi drogi ul. [...], gdzie występuje spadek podjazdu na ul. K.", PINB w Łodzi wyjaśnił, że przedłożona przez zobowiązaną dokumentacja, nakazana postanowieniem PINB z dnia 17 listopada 2020 r. Nr 810/2020, w żądanym przez skarżącego zakresie czyni zadość.
Organ zwrócił również uwagę na pismo Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 marca 2022 r. zatytułowane "odpowiedź organu na skargę" J.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w treści którego GINB odniósł się do zmiany stanu wody na gruncie realizowanej spornej inwestycji, wskazując iż analiza projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu, nie wykazała, aby realizacja spornej inwestycji w znaczny sposób zmieniała stan wody na gruncie oraz spowodowała odprowadzanie wody na grunty sąsiednie. W ocenie GINB projektowane zamierzenie nie przewiduje podniesienia terenu działki inwestycyjnej. Jest ona w sposób naturalny ukształtowana w ten sposób, że rzędne terenu działki w kierunku granicy z działką skarżącego zmniejszają się i różnica w wysokości terenu działki wynosi 1 m. Rzędna terenu działki inwestycyjnej od strony południowej wynosi 208,2 m n.p.m., rzędna w środkowej części tej działki ma 207,3 m. n.p.m., a północna część działki od strony działki skarżącego (tak jak i rzędna południowej części działki [...] znajdująca się od strony działki inwestycyjnej) ma rzędną 207,2 m. n.p.m. GINB podkreślił także, że spadek terenu nie wynika z projektowanych prac budowlanych i obejmuje również działkę skarżącego, której rzędne terenu się zmieniają. Powyższa ocena Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 26 czerwca 2018 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Ł.
W dniu 14 grudnia 2023 r. na przedmiotowej nieruchomości zostały przeprowadzone oględziny, w trakcie których ustalono, iż od strony północnej pomiędzy budynkiem mieszkalnym, a ogrodzeniem pomiędzy nieruchomościami przy ul. [...] i [...] istnieje pas gruntu - ziemi obsianej trawą. Przy ogrodzeniu z siatki posadzone są rośliny ozdobne. Według oświadczenia G.S. (inwestorki), ogrodzenie między posesjami zostało posadowione przez sąsiada, tj. J.D.. G. S. oświadczyła ponadto, że nie zmieniała wysokości gruntu, ani nie nawoziła ziemi po zakończeniu budowy. Z oględzin terenu wynika, że droga - ulica [...] posiada naturalny spadek gruntu od strony ul. [...] w dół przez działki m.in. przy ul. [...] i [...] i dalej. W trakcie oględzin nie stwierdzono występowania rampy ziemnej, która mogłaby stanowić pochylnię gruntową, celowo wykonaną przez właściciela. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną.
W aktach administracyjnych znajduje się kopia pisma G.S. z dnia 14 grudnia 2023 r., w którym inwestorka wskazała m.in., że wszelkie prace budowlane zostały zakończone 2 lata temu, od tamtego czasu inwestorka nie prowadzi żadnych prac. Jako załączniki do pisma wskazana została m.in. mapa do celów projektowych z dnia 16 czerwca 2017 roku i oświadczenie geodety wraz ze szkicem do inwentaryzacji powykonawczej.
Przy piśmie z dnia 21 grudnia 2023 r. J.D. wniósł uwagi do protokołu oględzin, wskazując że postępowaniem objęte powinno być wyniesienie ułatwiające dojazd do garażu, nazywane przez wnioskodawcę w uproszczeniu rampą ziemną. Podniósł także argumentację odnoszącą się do całości procesu budowlanego.
Jak wynika z notatki służbowej, w dniu 2 lutego 2024 r. G.S. przedłożyła w siedzibie organu szczebla powiatowego decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 24 stycznia 2022 r., znak: DEK-OŚR-1.6331.4.2021, umarzającą postępowanie w sprawie zmiany stosunków wodnych, decyzję z dnia 23 czerwca 2022 r., wydaną przez SKO, znak: SKO.4173.3-4.2022, uchylającą ww. decyzję Prezydenta Miasta Łodzi i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania oraz oryginał projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego w Ł. przy ul. [...].
W tym stanie faktyczno-prawnym decyzją z dnia 8 sierpnia 2024 r. nr 567/2024, znak: PINB/7355/1517-23/R-3327/2024/B/MCi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych nieobjętych pozwoleniem na budowę polegających na wykonaniu ziemnej rampy na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...], obręb [...]). W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że przeprowadzone czynności kontrolne nie wykazały istnienia rampy, tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.D., jednak Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nie znalazł podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji i zaskarżoną decyzją utrzymał je w mocy. Na wstępie swoich rozważań organ odwoławczy wskazał, że poza zakresem niniejszego postępowania pozostaje kwestia, iż postanowieniem nr 59/2022 z dnia 31 stycznia 2022 r. organ szczebla powiatowego odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, gdyż postępowania z zakresu prowadzenia nadzoru budowlanego prowadzone są co do zasady z urzędu i w omawianym stanie faktycznym, organ szczebla powiatowego finalnie zdecydował się na wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego.
W ocenie organu szczebla wojewódzkiego inwestor dokonał co najwyżej utwardzenia części działki budowlanej, co w aktualnym stanie prawnym nie podlega reglamentacjom zawartym w prawie budowlanym. Utwardzenie terenu w postaci podjazdu do garażu zostało zaprojektowane i wykonane w ramach zrealizowanej inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Kwestia zgodności ww. inwestycji z przepisami została prawomocnie i ostatecznie zakończona w trybie administracyjnym, tym samym organy nadzoru budowalnego nie mogą ponownie orzekać w tej samej sprawie, zaś organ I instancji winien odmówić wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Natomiast jeżeli zostało już wszczęte, to jedynym zgodnym z prawem rozwiązaniem jest wydanie decyzji o jego umorzeniu, co też nastąpiło. W art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej również jako: "Prawo budowlane") zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę objęto roboty budowlane, polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu wyłącznie na działkach budowlanych, tak więc także i biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie organu odwoławczego, uznać należy za bezprzedmiotowe dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w ww. sprawie. Natomiast jeśli postępowanie z jakichkolwiek przyczyn jest lub stało się bezprzedmiotowe, podlega ono umorzeniu.
Odnosząc się do treści odwołania, ŁWINB stwierdził, że żądania i wnioski odwołującego się de facto zmierzają do podważenia legalności procesu inwestycyjnego, polegającego na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego położonego w Ł. przy ul. [...]. Natomiast w dniu 2 sierpnia 2021 r. PINB w Łodzi wydał decyzję nr 480/2021, którą na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 k.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zgodności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Ł., (działka o nr ew. [...], obręb [...]) z pozwoleniem na budowę. Na skutek wniesienia odwołania i rozpoznania sprawy w II instancji ŁWINB wydał decyzję nr 248/2021 z dnia 7 października 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I Instancji. Została ona zaskarżona przez J.D., lecz wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 1000/21, WSA w Łodzi oddalił skargę na ww. decyzję. Obecnie na skutek złożenia skargi kasacyjnej sprawa zawisła przed NSA. Uznać więc należy, że inwestorka prowadziła roboty budowlane w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, która na chwilę orzekania przez organ II instancji, pozostaje w obrocie prawnym.
Natomiast skoro przedmiotowe utwardzenie zostało zaprojektowane i wykonane w ramach budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to nie jest możliwe kwestionowanie prawidłowości jego wykonania w oderwaniu od oceny zgodności całości inwestycji, która została przez organy nadzoru budowlanego ostatecznie zamknięta. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, kwestie związane z rzędnymi terenu pozostają poza zakresem niniejszego postępowania - jest to zagadnienie, które zostało skontrolowane przez organy nadzoru budowlanego oraz przez WSA w Łodzi, które nie stwierdziły odstępstw względem projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do będącej w obrocie decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast badanie ewentualnego naruszenia stosunków wodnych nie stanowi domeny organów nadzoru budowlanego - w tej sprawie toczy się postępowanie przed właściwymi organami, co wprost wynika z akt sprawy.
Pismem z dnia 16 listopada 2024 r. skargę na powyższą decyzję wniósł J.D., zarzucając jej:
1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego;
2. art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - przez pominięcie przedłożonych dowodów i brak odniesienia się do stawianych decyzji organu I instancji zarzutów;
3. art. 105 k.p.a. przez rażąco błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie tym samym, że umorzenie postępowania było zgodne w prawem;
4. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organu administracji z powodu nierzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz naruszania przez organ zasady bezstronności i równego traktowania stron - co przejawia się nieuzasadnionym daniem wiary przez organ administracyjny wyjaśnieniom G.S. przy jednoczesnym bezpodstawnym pominięciu twierdzeń i dowodów przedłożonych przez skarżącego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej. Skarga J.D. została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 908/24.
W uzasadnieniu swojej skargi J.D. wskazał, że kuriozalne jest zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, iż postępowania z zakresu nadzoru budowlanego prowadzone są co do zasady z urzędu. Po pierwsze zasada taka nie wynika z żadnego przepisu ustawy. A co ważniejsze, wydaje się, iż twierdzenie to znalazło się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, by nie tylko wytłumaczyć, ale jakoś wybrnąć z przedstawionego przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 1 lipca 2022 r. stanowiska, iż "postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2022 r., NR 59/2022, znak: PINB/7325/R-356/2022/B/MCi nie zostało Panu skutecznie doręczone, a tym samym nie weszło do obrotu prawnego".
W ocenie skarżącego organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, dowolnie oceniając dowody. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż całość inwestycji została ostatecznie zamknięta, a zatem nie ma podstaw do oceny zgodności inwestycji z projektem. Jednak nie można pominąć tej okoliczności, że na etapie wydawania pozwolenia na budowę skarżący nie był bez swojej winy stroną postępowania. Sprawa o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest w toku.
Ponadto skarżący podkreślił, iż brak przedmiotu postępowania ma miejsce wówczas, gdy stan faktyczny nie podlega uregulowaniu przepisami administracyjnymi, które dawałyby organowi administracyjnemu kompetencji do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ I instancji wydał decyzję przedmiotowej treści, by zachować stan inwestycji, z uwagi na fakt zakończenia budowy, ignorując przy tym wszystkie przedłożone przez skarżącego dowody, pomijając przy tym jego stanowisko. A dał wiarę i to bezkrytycznie wyjaśnieniom G.S.. Organ II instancji, nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, w tym stanu faktycznego poziomu gruntu na działce. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdza, iż na działce nr [...] nie występuje rampa ziemna. Stwierdzenie swoje oparł na oględzinach działki nr [...]. Jednakże całkowicie pominął uwagi, które zostały złożone do protokołu. Wynika z nich, iż projekt nie uwzględniał spadku terenu wynoszącego 1 m pomiędzy granicą południową a północną działki. Zarówno organ I, jak i II instancji pomimo złożonego wniosku nie przeprowadzili pomiarów geodezyjnych, które w sposób jednoznaczny potwierdziłyby lub też nie podnoszone w tej materii zarzuty. Z tego też względu skarżący dokonał pomiarów geodezyjnych, które załącza do skargi w postaci dokumentu pod tytułem "Ocena ukształtowania terenu działki nr [...] i przeliczenie wartości pomiarowych dla ich odniesienia do wartości projektowych".
Jednocześnie skarżący wyjaśnił, iż przeliczenie zmierzonych wartości pomiarowych dla ukształtowania terenu wynika ze zmian układu odniesienia z obowiązującego aktualnie układu pomiarowego PL-EVRF2007-NH na układ ŁAM, według którego wykonano w 2018 r. mapę do celów projektowych oraz dokonano inwentaryzacji geodezyjnej zakończonej budowy. I tak, wykonane pomiary wykazują wyniesienie terenu dookoła części północnej budynku od strony ulicy [...] i działki skarżącego posadowionego na działce nr [...] rzędu nawet 0,7 m. W ocenie skarżącego organy obu instancji nie chcą dostrzec, iż wyniesienie terenu było konieczne do zapewnienia wjazdu do garażu i wejścia do budynku. A to z tego powodu, iż dookoła części wschodniej i północnej budynku od wejścia do granicy działki występował płaski teren działki o rzędnej 207,2 do 207,3 m (wg ŁAM), który na skutek obsypania fundamentów został według załączonych pomiarów wyniesiony do poziomu posadzki budynku. Rzędna drogi - ulicy [...] na wysokości wjazdu do garażu pikieta (punkt pomiaru geodezyjnego) nr 1 wynosi 207,66 m (wg ŁAM) w stosunku do wartości zamieszczonej na mapie - PZT (rys. nr A1) wynosi 207,6 m (wg ŁAM). Natomiast rzędna terenu w miejscu styku budynku z podjazdem pikieta nr 2 wynosi 208,0 m (wg ŁAM). Podjazd pokonuje wysokość terenu pomiędzy drogą a budynkiem wynoszącą 0,4 m przy jednoczesnym wyniesieniu terenu o 0,7 m w stosunku do pierwotnej rzędnej terenu na mapie 207,3 m (wg ŁAM). Zachowując rzędną terenu 207,3 m do garażu nie można byłoby wjechać, bo wjazd znajduje się na wysokości pikieta nr 2 i wynosi 208,0 m (wg ŁAM). A zatem, konieczne było wykonanie rampy ziemnej pokonującej wysokość 0,7 m i dopiero na niej wykonano utwardzenia terenu. Tym samym, poprzez wykonanie podjazdu doszło do zmiany ukształtowania terenu. Wykonanie podjazdu nie jest objęte zakresem pozwolenia na budowę, a także nie jest przewidziane w opracowaniu projektowym - PZT rys. nr A1 dokumentacji projektowej. Naturalny spadek terenu działki nr [...] w kierunku zachodnim i północnym pokazują mapy terenowe.
W ocenie skarżącego aktualny spadek terenu na działce nr [...] jest na ulicę [...] czyli w kierunku wschodnim. Do zmiany kierunku spadku terenu działki mogło dojść wyłącznie poprzez wyniesienie terenu co potwierdzają wykonane pomiary geodezyjne. Nawiezienie dodatkowego materiału do obsypania fundamentów miało bezspornie miejsce, co wykazują załączone zdjęcia oraz materiały zgromadzone przez organ I instancji, w tym zdjęcia pryzm żwiru. Dodatkowo istniejący spadek terenu działki inwestycyjnej wynoszący 1 m został ukryty w czasie budowy poprzez wykonanie skarpy w odległość 3 m od granicy działek nr [...] i nr [...]. Dla wytworzonej w wyniku zmiany ukształtowania terenu skarpy nie można było zastosować powierzchniowego odprowadzania wody według opracowania projektowego.
Skarżący podkreślił, iż zmniejszenie odległości pomiędzy budynkami poniżej 8 m, jak zostało to wykazane w ekspertyzie nr [...] sporządzonej przez arch. T.B., powinno w opracowaniu projektowym zawierać obligatoryjnie opracowanie rysunkowe dla oceny oddziaływania projektowanego wyższego budynku na istniejący budynek niższy, którego nie ma opracowanie projektowe załączone do przedmiotowej decyzji. Wyniesienie 0,7 m projektowanego budynku ppp = 208,01 (ŁAM) na działce nr [...] w stosunku do poziomu terenu = 207,03 (ŁAM) istniejącego budynku na działce nr [...] oraz na wysokość budynku projektowanego jest źródłem oddziaływania projektowanego budynku i powinno obejmować posadowienie go w części obniżonej działki na jednakowym poziomie jak budynku istniejącego na działce nr [...]. Opracowanie projektowe nie zawiera rozwiązania, gdzie północna część budynku jest na zbliżonej rzędnej jak budynek na działce nr [...]. W związku z czym wykonana analiza oddziaływania w projekcie budynku na działce [...] jest nierzetelna i niezdatna do dokonania prawidłowej oceny oddziaływania.
Zatem teren działki nr [...] został w ramach budowy znacząco wyniesiony i to bez opracowania projektu zamiennego. Jak wynika z opinii technicznej opracowanej przez mgr inż. S. Z. i mgr inż. arch. A. N., w tym stanie rzeczy projekt zamienny obligatoryjnie winien być sporządzony. Kontynuowanie budowy przez kierownika budowy w przypadku zmiany ukształtowania terenu w związku z jego wyniesieniem należy uznać za realizację budowy poza zakresem pozwolenia na budowę, czego inwestor a przede wszystkim kierownik budowy mieli pełną świadomość.
W ocenie skarżącego protokół z kontroli PINB z dnia 5 listopada 2020 r. zawiera wiele informacji o działaniach dotyczących wyniesienia terenu przez inwestora, które zostały pominięte przez organ I i II instancji. Brak jakiegokolwiek odniesienia się organu I i II instancji do treści protokołu w prowadzonym przedmiotowym postępowaniu umożliwiło inwestorowi kontynuowanie budowy z istotnym oddziaływaniem na działkę sąsiednią nr [...]. Organ nie dostrzegł istnienia rozbieżności między realizowaną budową a opracowaniem projektowym, w którym teren nagle ma rzędną ok. 208 m (wg ŁAM) na poziomie posadzki budynku, a nie rzędną 207.3 m (wg ŁAM), jaką miał teren naturalnie. Pomija również oświadczenie drugiej strony, ze fundamenty były wyniesione na około 85 cm ponad poziom gruntu i zostały obsypane.
J.D. podkreślił, iż weryfikując oświadczenia inwestora złożone do protokołu, wskazać należy, że żwir zmagazynowany na placu budowy na działce nr [...] nie mógł pochodzić z wykopów budowy ponieważ ma inny kolor i strukturę frakcyjną niż materiał rodzimy na działce. Ponadto inwestor potwierdził różnicę wysokości terenu działki wynoszącą 1 m pomiędzy częścią południową i północną, czemu przeczą aktualne pomiary geodezyjne. Objętość urobku spod ław fundamentowych jest natomiast wielokrotnie mniejsza niż objętość gruntu użytego do wyniesienia terenu na działce nr [...], wynikająca z dokonanych pomiarów terenu załączonych do przedmiotowej skargi. Do obsypania fundamentów użyto materiału nawiezionego, co jest widoczne na załączonych zdjęciach. W protokole z dnia 5 listopada 2020 r. jest oświadczenie J.D., który stwierdził, że wyniesienie fundamentów ponad teren działki wynosiło ok. 85 cm. Znajduje to potwierdzenie w dokonanych aktualnych pomiarach terenu działki nr [...] załączonych do przedmiotowej skargi. Skarżący zwrócił uwagę również na to, iż wyniesienie fundamentów wymagało ich obsypania ze względu na niedostosowanie ich posadowienia do spadku terenu działki (wyniesienia ponad naturalny poziom działki). Fundamenty powinny uskokowo dostosować swoje posadowienie do opadającego terenu, czego nie przewidywał projekt architektoniczny i konstrukcyjny. W protokole oględzin z 5 listopada 2020 r. jest również oświadczenie J.D., który przywołuje oddziaływanie północnej części - połaci dachu na swoją działkę według opracowanej ekspertyzy nr [...] T.B. załączonej do prowadzonego postępowania oraz przedmiotowej skargi.
Z analizy udostępnionej części projektu budowlanego wynika natomiast, iż projekt zagospodarowania terenu przyjmuje poziom posadowienia budynku ppp na poziomie +207,90 m (wg ŁAM). Posadowienie projektowanego budynku ignoruje spadek terenu w kierunku północnym, który wg odczytów z mapy wynosi 1,0 m. Projekt zakłada równe (na tym samym poziome terenu) położenie projektowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w stosunku do istniejącego na działce nr [...] budynku mieszkalnego, co jest niemożliwym rozwiązaniem w rzeczywistości, bo poziom posadowienia budynku sąsiedniego na działce nr [...] jest obniżony o 1 m. Projekt nie zawiera również wykonanych analiz oddziaływania projektowanej budowli, natomiast złożone oświadczenia nie mają swojego udokumentowania w opracowaniach rysunkowych. Ponadto projekt nie zawiera rysunków zbliżenia do zabudowy sąsiada oraz odprowadzenia wód na skarpę oraz na ulicę [...]. Wreszcie przyjęty w opracowaniu poziom terenu dookoła północnej części budynku od 207,3 do 207,2 m wywołuje znaczącą zmianę kubatury budynku liczoną od 207,90 m. Przyjęty w opracowaniu poziom terenu uniemożliwia wjazd do garażu i wejście do budynku.
Konkludując skarżący wskazał, iż organy I i II instancji pominęły wszystkie przedstawione przez skarżącego na etapie prowadzonego postępowania argumenty i dowody. Zdają się nie dostrzegać, istniejących błędów projektu. Zarówno organ I, jak i II instancji, dokonując oceny robót budowlanych lub obiektu budowlanego w Ł. przy ul. [...] dotyczących budowy tzw. "rampy ziemnej" na działce nr [...] nie są obiektywne, działają tendencyjnie i tak oceniają przedstawione dowody. Można się zastanawiać, czym kierowały się organy uznając, iż inwestor nie wykonał podjazdu, czyli podniesienia terenu, tylko utwardził teren. Jak w świetle przedłożonych dowodów organy wytłumaczą istniejącą różnicę wysokości pomiędzy wartością terenu przed inwestycją a końcową wartością nasypu przy ścianie budynku, która wymusza wykonanie podjazdu do garażu i wejścia do budynku. Przywołane w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdzenie o li tylko utwardzeniu terenu podjazdu jest przekłamaniem. A to z tej przyczyny, iż samo utwardzenie terenu bez jego podniesienia doprowadziłoby do spotkania się ze ścianą fundamentową budynku na rzędnej 207,3 m, bo wejście do budynku i wjazd do garażu jest na poziomie ok. 208,0 m.
Na marginesie skarżący wskazał, że sposób zmiany ukształtowania terenu działki i wykonanego podjazdu nie został uwzględniony w dzienniku budowy, co wskazuje na realizację ukształtowania terenu wg wartość z PZT - dla podjazdu 207,3 m. Kierownik budowy w prowadzonej budowie nie wyeliminował błędów z opracowania projektowego. Realizował budowę bez projektu zamiennego pomimo błędnego poziomu posadowienia budynku, dodatkowo w nadmiernym zbliżeniu do granicy sąsiada, z zabudową budynku z oknami połaciowymi. Realizacja budynku bez wskazania wartości terenu zgodnego z opracowaniem projektowym skutkuje zmianą istotnych parametrów budynku (wysokość i kubatura). Kierownik budowy nie odniósł się do zmiany ukształtowania terenu oraz zmiany parametrów budynku wynikających ze zmian terenu wokół budynku oraz wyniesienia ppp budynku projektowanego 207,90 m a pomierzonego 208,01 m. W tym stanie rzeczy, kierownik budowy zakończył inwestycję budowy budynku z zachowaniem znaczącego jej oddziaływania na działkę sąsiednią nr [...] oraz zmianą ukształtowania terenu wraz z realizacją podjazdu i złożył oświadczenie o zakończeniu budowy zgodnie z projektem pomimo ewidentnych odstępstw od zatwierdzonego projektu wykazanych w prowadzonym postępowaniu przed organami I i II instancji.
W oparciu o tak wskazane okoliczności skarżący wniósł jak w petitum pisma.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 2 grudnia 2024 r. skargę na powyższą decyzję wniosła również J. D.1, zarzucając jej:
1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego;
2. art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - przez pominięcie przedłożonych dowodów i brak odniesienia się do stawianych decyzji organu I instancji zarzutów;
3. art. 105 k.p.a. przez rażąco błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie tym samym, że umorzenie postępowania było zgodne w prawem;
4. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organu administracji z powodu nierzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz naruszania przez organ zasady bezstronności i równego traktowania stron - co przejawia się nieuzasadnionym daniem wiary przez organ administracyjny wyjaśnieniom G.S. przy jednoczesnym bezpodstawnym pominięciu twierdzeń i dowodów przedłożonych przez skarżącego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej. Skarga J.D.1 została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 909/24.
W uzasadnieniu swojej skargi J.D.1 wskazała, iż przyłącza się do argumentacji przedstawionej w skardze J.D.. W jej ocenie, wbrew twierdzeniom organów obu instancji, nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania. Brak przedmiotu postępowania ma bowiem miejsce wówczas, gdy stan faktyczny nie podlega uregulowaniu przepisami administracyjnymi, które dawałyby organowi administracyjnemu kompetencji do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje, iż całość inwestycji została ostatecznie zamknięta, a zatem nie ma podstaw do oceny zgodności inwestycji z projektem. A nadto, iż żądania formułowane w odwołaniu zmierzają do podważenia legalności procesu inwestycyjnego. Zarówno organ I, jak i II instancji uznały, iż w przedmiotowej sprawie należy umorzyć postępowanie w sprawie robót budowlanych nieobjętych pozwoleniem na budowę polegających na wykonaniu ziemnej rampy na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] z uwagi na fakt, iż organy nie stwierdziły istnienia rampy na ww. nieruchomości. Organ I instancji wydając decyzję umarzającą postępowanie oparł się na oświadczeniu inwestora i oględzinach pracowników PINB, którzy naocznie ocenili wykonany wjazd do garażu i na tej podstawie uznali, iż nie występuje rampa ziemna, która "(...) mogłaby stanowić pochylnię gruntową (...)".
Skarżąca podkreśliła, iż wszystkie złożone w toku postępowania dowody, w tym sporządzone przez osoby ze stosownymi uprawnieniami, zostały pominięte, w szczególności wniosek o dokonanie pomiarów przez geodetę. Wydaje się, iż przeprowadzenie tego dowodu jednoznacznie wykazałoby, czy doszło do wykonania ziemnego podjazdu do garażu czy też nie. Pomimo wielokrotnie zgłaszanych w trakcie realizacji inwestycji wniosków dotyczących realizacji budowy poza zakresem pozwolenia na budowę, organy, które winny stać na straży przestrzegania prawa budowlanego, robiły wszystko by doszło do zakończenia inwestycji.
W niniejszej sprawie, w ocenie skarżącej, mamy do czynienia z naruszeniem przez organ I i II instancji podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego - zasady obiektywizmu, rzetelności. Zdaniem skarżącej umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość jest wybiegiem organów, bo mogłoby się okazać, po wnikliwej analizie złożonych dowodów, iż doszło do wybudowania ziemnego podjazdu, który nie był przewidziany w projekcie.
Dla zobrazowania podnoszonych w odwołaniu od decyzji, jak i w skardze zarzutów skarżąca załączyła materiał zdjęciowy oraz rysunki wyniesienia budynku niezgodne z pozwoleniem na budowę: pierwszy rysunek wykonany na podstawie pomiarów geodezyjnych zleconych przez J.D., pomiary wykonano przez uprawnionego geodetę w układzie ŁAM 25 listopada 2020 roku w trakcie budowy, drugi rysunek obrazuje wyniesienie terenu o 0,7 m w stosunku do naturalnego poziomu gruntu, wartości pomiarowe na rysunku zostały przeliczone do układu ŁAM na podstawie pomiarów geodezyjnych zleconych w dniu 4 listopada 2024 roku z obwiązującego obecnie układu odniesienia.
Skarżąca podniosła, iż zakończenie przedmiotowej inwestycji nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, z uwagi na błędy projektowe, które nie zostały usunięte w trakcie realizacji budowy poprzez wykonanie projektu zamiennego.
W oparciu o tak wskazane okoliczności, skarżąca wniosła jak w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 26 lutego 2025 r., złożonym w sprawie o sygn. II SA/Łd 909/24, skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z pomiarów geodezyjnych wykonanych przez uprawnionego geodetę i przeliczonych do układu ŁAM, w którym wykonano i zatwierdzono projekt budowlany na podstawie obowiązujących wtedy map geodezyjnych. W uzasadnieniu swojego wniosku skarżąca wskazała, iż inwestorka dokonała podniesienia poziomu terenu dookoła budynku, a więc musiała powstać budowla ziemna, utwardzona na obsypanej ziemi, umożliwiająca wjazd do garażu, co potwierdzają załączone pomiary.
Postanowieniem z dnia 5 marca 2025 r., wydanym w sprawie o sygn. II SA/Łd 908/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.k. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej również jako: "p.p.s.a.") połączył sprawę o sygn. II SA/Łd 908/24 ze sprawą o sygn. II SA/Łd 909/24 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i orzekł o prowadzeniu dalej sprawy pod sygn. II SA/Łd 908/24.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie skarżący uczynili przedmiotem swoich skarg decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 15 października 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, którą umorzono postepowanie administracyjne w sprawie robot budowlanych nieobjętych pozwoleniem na budowę.
Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W podstawie prawnej nie wymieniono przepisu art. 105 k.p.a., ale z treści uzasadnienia decyzji wynika, że organ uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji, zgodnie z którym postępowanie przed tym organem okazało się bezprzedmiotowe.
Należy więc w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu powołanego przepisu, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracji publicznej. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś z kolei na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2008 r. (sygn. II OSK 2042/06, LEX nr 394025), postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - zarówno pozytywne, jak i negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest w tym przypadku obligatoryjne (zob. wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r., sygn. III FSK 1366/22 dostępne, podobnie jak inne przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl", dalej również jako: "CBOSA").
W kontrolowanej sprawie postępowanie w pierwszej instancji zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z urzędu. Stosownie do zawiadomienia z dnia 27 listopada 2023 r. postępowanie wszczęto w sprawie robót budowlanych nieobjętych pozwoleniem na budowę, polegających na wykonaniu ziemnej rampy, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb: [...]). Jak trafnie wskazuje organ odwoławczy kwestia postanowienia organu szczebla powiatowego nr 59/2022 z dnia 31 stycznia 2022 r., odmawiającego wszczęcia postępowania, pozostaje poza zakresem kontrolowanego postępowania, skoro organ szczebla powiatowego wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie.
W tym miejscu wypada przypomnieć, że na ww. nieruchomości przy ul. [...] w Ł. zrealizowana została inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżących. W aktach postępowania przed organem I instancji znajduje się pismo podpisane przez skarżącego J.D. w dniu 15 stycznia 2024 r., w którym skarżący powołuje decyzję pozwolenia na budowę z 26 czerwca 2018 r. znak DAR-UA-II.1310.2018. W tym samym piśmie skarżący podnosi: "wyniesienie fundamentów o około 80 cm ponad poziom gruntu i obsypanie fundamentów gruntem dowiezionym celem ukrycia docelowej, niezgodnej z projektem wysokości budynku od naturalnego poziomu gruntu oraz kubatury budynku" oraz "samowolę budowlaną polegającą na budowie utwardzonego podjazdu do garażu".
Wobec powyższego, na podkreślenie zasługuje okoliczność, że zgodność budowy budynku mieszkalnego z pozwoleniem na budowę, w tym rzędna poziomu posadowienia posadzki, jest przedmiotem odrębnego postępowania. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Łd 1000/21) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi umorzył postępowanie w tej sprawie, przy czym organ ustalił, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego prowadzona jest zgodnie z projektem budowlanym i decyzją pozwolenia na budowę, a rzędna poziomu posadowienia posadzki naniesiona na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej jest identyczna jak w projekcie budowlanym oraz że usytuowanie budynku jest zgodne z projektem zagospodarowania terenu, więc nie ma możliwości dalszego ingerowania w proces budowy powyższego budynku. Organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego uznając, że odpowiada ono prawu. Wyrok WSA w Łodzi nie jest prawomocny.
Natomiast postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę prawdopodobnie jest w toku (wyrokiem II SA/Łd 688/23 z dnia 9 maja 2024 r. uchylono decyzje Wojewody Łódzkiego oraz Prezydenta Miasta Łodzi, stwierdzające wydanie z naruszeniem prawa decyzji udzielającej pozwolenia na rozbiórkę, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i wyrok ten jest prawomocny). To w toku tego postępowania winna zostać zbadana kwestia zgodności z prawem samego projektu budowlanego.
Z akt administracyjnych wynika także, że wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie naruszenia art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, tj. zmiany stanu wody na gruncie. Wprawdzie decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 24 stycznia 2022 r., znak: DEK-OŚR-I.6331.4.2021 postępowanie to zostało umorzone w całości, jednakże powyższa decyzja została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 23 czerwca 2022 r., znak: SKo.4173.3-4.2022, a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak trafnie wskazały organy, sprawa ewentualnej zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] jest zatem także przedmiotem odrębnego postępowania, prowadzonego przez organy inne niż organy nadzoru budowlanego.
W niniejszym postępowaniu, jak to zostało już powiedziane, mamy do czynienia z sytuacją, w której organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, określając jego przedmiot w ten sposób, że postępowanie prowadzi się sprawie robót budowlanych nieobjętych pozwoleniem na budowę. Przedmiotem analizowanego postępowania jest zatem kwestia wybudowania bez pozwolenia na budowę ziemnej rampy (podjazdu), co obejmuje zarzut podnoszony przez skarżących, iż G.S. dokonała samowoli budowlanej poprzez wybudowanie rampy ziemnej, a w istocie podjazdu, który jest wyniesiony o ok. 1 m. Pozostałe podnoszone przez skarżących kwestie są przedmiotem innych, wymienionych wyżej postępowań.
Stosownie do art. 48 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: pkt 1 - bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo pkt 2 - bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: pkt 1 - zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz pkt 2 - usunięcie stanu zagrożenia (ust. 2). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).
Powyższe wskazuje, że kwestię tzw. samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę reguluje cytowany przepis art. 48 p.b., otwierający rozdział 5b ustawy "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". Inne przypadki prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem przepisów ustawy regulowane są przepisami art. 49f – 49i p.b. (gdy od zakończenia budowy upłynęło więcej niż 20 lat) oraz art. 50-51 p.b. (gdy nastąpił inny przypadek nielegalnego prowadzenia robót budowlanych niż brak wymaganego pozwolenia na budowę, brak zgłoszenia lub ich prowadzeni pomimo sprzeciwu do zgłoszenia). Jeżeli w trakcie postępowania prowadzonego w jednym z wyżej wskazanych trybów okaże się, że samowola nie spełnia przesłanek właściwych dla prowadzenia postępowania w tym trybie, postępowanie powinno zostać umorzone.
W niniejszej sprawie organ wszczynając postępowanie ani też organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie wskazał art. 48 p.b. jako podstawy materialnoprawnej, jednakże z treści zawiadomienia z dnia 27 listopada 2023 r. w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż dotyczy ono budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę. W konsekwencji zadaniem organu było ustalenie czy na nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł. doszło do budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Należy więc zwrócić uwagę na treść przepisów ustanawiających legalne definicje pojęć występujących w prawie budowlanym. Stosownie do art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast mówiąc o urządzeniach budowlanych - należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki (art. 3 pkt 9 p.b.).
W realiach kontrolowanej sprawy rozważenia wymaga także definicja budowli oraz budowli ziemnej. Zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b. przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia budowli ziemnych. Wobec braku definicji legalnej odwołać się należy do potocznego rozumienia tego terminu, jako budowli, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem jest ziemia. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęło, że przez budowle ziemne należy rozumieć wytwory ludzkiej działalności, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury wykonane w ziemi lub z ziemi (gruntu lub podobnego materiału). Taka budowla musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna, istnieć w kategoriach obiektywnych i co ważne spełniać jakąś rolę, stanowiąc całość techniczno-użytkową (wyroki NSA: z 5 listopada 2003 r., sygn. IV SA 1131/02; z 30 października 2018 r. sygn. II OSK 2688/16; z 16 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1811/15, z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1806/16; CBOSA).
Przechodząc do ustaleń faktycznych poczynionych przez organy w kontrolowanej sprawie, Sąd zauważa, że w dniu 14 grudnia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi dokonał oględzin nieruchomości przy ul. [...] w Ł. Jak wynika z protokołu z tej czynności na ww. nieruchomości nie stwierdzono występowania "rampy ziemnej, która mogłaby stanowić pochylnię gruntową celowo wykonaną przez właściciela nieruchomości". Do protokołu załączona została dokumentacja fotograficzna, na której widoczny jest utwardzony wjazd do garażu, ze spadkiem w kierunku ulicy. W świetle zarzutów podnoszonych przez skarżącego J.D. w odwołaniu od decyzji PINB w Łodzi Sąd nie ma wątpliwości co do tego, że właśnie ów utwardzony podjazd do garażu, stanowi w ocenie skarżącego samowolę budowlaną.
W związku z powyższym należy w pierwszej kolejności wskazać, iż organy trafnie ustaliły, że na przedmiotowej nieruchomości nie została wybudowana budowla ziemna. Ocena taka znajduje uzasadnienie w przywołanej powyżej definicji budowli oraz ustaleniach faktycznych dokonanych na podstawie oględzin i wykazanych stosownym protokołem oraz dokumentacją fotograficzną.
W świetle przywołanych powyżej definicji należy natomiast uznać, że podjazd do garażu należy do kategorii urządzeń budowlanych. Jest on urządzeniem technicznym związanym z budynkiem, jakim w niniejszej sprawie jest budynek mieszkalny. Skoro zaś budynek wraz z urządzeniami technicznymi jest obiektem budowlanym, to urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym jest częścią obiektu budowlanego. W konsekwencji zasadnym jest dokonanie oceny czy podjazd wykonany na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. jest objęty decyzją w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z dnia 26 czerwca 2018 r. znak DAR-UA-II.1310.2018.
W aktach postępowania administracyjnego znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia projektu budowlanego oraz projektu budowlano-architektonicznego wraz z rysunkiem projektu zagospodarowania terenu, stanowiące załącznik do ww. decyzji z dnia 26 czerwca 2018 r. znak DAR-UA-II.1310.2018. Sporządzony na mapie do celów projektowych w skali 1:500 projekt zagospodarowania terenu bez wątpienia obejmuje projektowane utwardzenie nawierzchni na odcinku łączącym ul. [...] z budynkiem. Ponadto, zgodnie z mapą do celów projektowych rzędna ul. [...], znajdująca się najbliżej planowanego utwardzenia nawierzchni, wynosi 207,6 m. Nie jest to okolicznością sporną pomiędzy stronami, gdyż sami skarżący podkreślają, że rzędna drogi (ul. [...]) na wysokości wjazdu do garażu wynosi 207,66 (wg ŁAM). Natomiast rzędna drogi po północnej stronie budynku, już na wysokości działki należącej do skarżących, wynosi 207, 4 m. Rzędna terenu po północnej stronie analizowanego budynku to 207,3 m, jednakże najbliżej planowanego utwardzenia są rzędne 207,6 m oraz 207,4 m. Pokazuje to, że już przed rozpoczęciem budowy istniał naturalny spadek wysokości terenu od strony południowej działki nr [...] na stronę północną.
Wobec tak ustalonych okoliczności faktycznych zasadnie wskazuje organ w zaskarżonej decyzji, iż utwardzenie terenu w postaci podjazdu do garażu zostało zaprojektowane i wykonane w ramach inwestycji w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Natomiast dla tej inwestycji, obejmującej również budowę przedmiotowego podjazdu, wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 26 czerwca 2018 r. W konsekwencji należało stwierdzić, że urządzenie techniczne w postaci podjazdu, będące częścią obiektu budowlanego, nie spełnia przesłanki z art. 48 ust 1. w postaci wybudowania bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Innymi słowy wykazane w toku postępowania okoliczności wskazują, że inwestor nie dokonał budowy rampy ziemnej (podjazdu) w warunkach samowoli budowlanej, bowiem już w projekcie budowlanym wskazano na różnicę wysokości pomiędzy ul. [...] (207,4 - 207,6 m) a poziomem posadowienia posadzki budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. [...] (207,9 m). Zdjęcia wykonane w toku oględzin w dniu 14 grudnia 2023 r. wskazują, że został on utwardzony, co również jest zgodne z projektem budowlanym. Skarżący zarzucają, że inwestor dokonał nielegalnego podwyższenia poziomu terenu swojej działki poprzez obsypanie fundamentów budynku mieszkalnego, dzięki czemu jego posadzka znajduje się na wysokości niemal 208 m, a nie na naturalnej rzędnej terenu tj. 207,3 m. Jednakże, jak wskazano powyżej, przedmiot niniejszego postępowania nie obejmuje badania zgodności z prawem projektu zagospodarowania terenu ani też kwestii wykonania robot budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Z tego też względu za niezasadne w niniejszej sprawie należało uznać te zarzuty podnoszone w skargach, które dotyczą powyższych kwestii, w tym wadliwości projektu oraz realizacji inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.
Analiza akt postępowania i zebranego materiału dowodowego wskazują na zasadność ustalenia przez organy, iż na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb [...]) nie występuje obiekt budowlany lub jego część, który został wybudowany lub jest w budowie bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W konsekwencji w ustalonym stanie faktycznym brak okoliczności uzasadniających, według hipotezy normy prawnej zawartej w art. 48 ust. 1 p.b., kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. Wobec bezprzedmiotowości postępowania organy zobowiązane był do jego umorzenia.
Postanowieniem z dnia 5 marca 2025 r. Sąd oddalił wniosek skarżącej J.D.1, zawarty w piśmie procesowym z 26 lutego 2025 r., o dopuszczenie dowodu z załączonych pomiarów geodezyjnych na okoliczność podniesienia przez inwestorkę poziomu terenu dookoła budynku, co potwierdza powstanie budowli ziemnej, utwardzonej na obsypanej ziemi, umożliwiającej wjazd do garażu. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Treść przywołanego przepisu wskazuje, iż uzupełniające postępowanie dowodowe może zostać przeprowadzone jedynie w drodze wyjątku, w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu - a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych - przy czym nadal jest to uprawnieniem a nie obowiązkiem sądu. Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest bowiem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Wynikają z tego dwie kwestie natury zasadniczej. Po pierwsze sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w sprawie, a jedynie bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej odpowiadają prawu. Po drugie sąd administracyjny rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego (procesowego) istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu decyzji ostatecznej zasadniczo nie podlega uwzględnieniu (zob. wyrok NSA z 30 sierpnia 2024 r., sygn. I GSK 1294/23; wyrok NSA z 28 maja 2024 r., sygn. III OSK 1514/23 publ. CBOSA).
W niniejszej sprawie nie zaistniały istotne wątpliwości, wymagające przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż, jak już wskazano, wszelkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały ustalone w toku postępowania administracyjnego. Wniosek dowodowy J.D.1 podlegał więc oddaleniu.
Skarżący J.D. podnosi, że inwestor dokonał podwyższenia poziomu gruntu, a wykonany podjazd, nazywany również nasypem ziemnym, jest budowlą ziemną. Skarżący podnoszą także, że podwyższenie poziomu gruntu było niezgodne z projektem budowlanym. Wskazać należy jednak, że niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu czy też jego podwyższenie nie stanowią co do zasady robót budowlanych, które podlegają regulacji prawa budowlanego z wyjątkiem sytuacji, kiedy są pracami przygotowawczymi do procesu budowlanego, albo prowadzą do wybudowania budowli ziemnej. Mogą natomiast być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym naruszania stosunków wodnych (zob. wyrok NSA z 11 marca 2020 r., sygn. II OSK 1176/18, publ. CBOSA). Skoro natomiast, jak wskazano powyżej, utwardzenie terenu nie zostało poprzedzone zmianą jego wysokości, nie jest budowlą ziemną, a dodatkowo, jak wskazano powyżej, zostało zaplanowane w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, nie sposób uznać, aby było samowolą budowlaną. Ewentualne podniesienie poziomu terenu na pozostałej części działki nr ewid. [...] może być przedmiotem postępowania o naruszenie stosunków wodnych, lecz jak trafnie wskazał organ II instancji, postępowanie w tym przedmiocie nie leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. należy w pierwszej kolejności zakreślić ramy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. W kontrolowanej sprawie należy do nich ustalenie charakteru urządzenia w postaci spornego podjazdu oraz ustalenie, czy jego budowa objęta była pozostającą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wojewódzki dokonał analizy zebranego w prawie materiału dowodowego obejmującego w szczególności: protokół z oględzin z 14 grudnia 2023 r. wraz z dokumentacją fotograficzną, zgodnie z którym nie stwierdzono występowania rampy ziemnej, a także 5 stron dokumentacji dołączonej przez inwestora, uwagi do protokołu złożone przez skarżącego datowane na 21 grudnia 2023 r. Ponadto jako materiał dowodowy podlegający analizie organ wskazał projekt budowlany stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę a także decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 24 stycznia 2022 r., znak: DEK-OŚR-1.6331.4.2021, umarzającą postępowanie w sprawie zmiany stosunków wodnych oraz decyzję z dnia 23 czerwca 2022 r., wydaną przez SKO, znak: SKO.4173.3-4.2022, uchylającą ww. decyzję Prezydenta Miasta Łodzi i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania oraz oryginał projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego w Ł. przy ul. [...]. Tak zebrany materiał dowodowy pozwolił na ustalenie, że inwestor prowadził roboty budowlane w oparciu o ostateczną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, która na chwilę orzekania przez organ II instancji pozostawała w obrocie, co jest okolicznością istotną w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu nie doszło zatem w kontrolowanej sprawie do naruszenia wskazanych przez skarżących przepisów postępowania, uzasadniającego zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Niezasadne przy tym okazały się podnoszone przez skarżących zarzuty naruszenia przez organy administracji art. 8 § 1 k.p.a. przez stronnicze prowadzenie postępowania oraz nierówne traktowanie jego stron. Argumenty podnoszone przez skarżących oraz dowody, o przeprowadzenie których wnioskowali, dotyczyły bowiem okoliczności wykraczających poza zakres niniejszego postępowania.
Sąd nie znalazł podstaw do uznania za uzasadnione podnoszonych przez skarżących zarzutów naruszenia przepisów postępowania w związku z tym, że organy administracji nie dopuściły dowodu z opinii biegłego geodety, która jednoznacznie wskazałaby, czy doszło do wyniesienia terenu. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Treść powyższego unormowania wskazuje, że dopuszczenie dowodu z opinii biegłego jest fakultatywne i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej zawiłości, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ (zob. wyrok NSA z 6 września 2024 r., sygn. I OSK 820/23, publ. CBOSA). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż wszelkie dane, konieczne do wydania rozstrzygnięcia, znajdują się w aktach sprawy i są w istocie tożsame z danymi przedstawionymi przez skarżących. Jak wskazano bowiem powyżej, przedmiotem analizowanego postępowania nie jest kwestia ewentualnego wyniesienia fundamentów budynku mieszkalnego ponad naturalny poziom gruntu na działce nr ewid. [...] (207,3 m).
W konsekwencji należało uznać, że organy zasadnie zdecydowały o umorzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych nieobjętych pozwoleniem na budowę, polegających na wykonaniu ziemnej rampy (podjazdu), na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...].
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.
dc