II OSK 2034/22

II OSK 2034/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Laskowska - Pietrzak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2624/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 12 ust. 4 pkt 1, § 13, § 57-60, § 271 - § 273
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1609
§ 15 pkt. 1a i 2
Rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2624/21 w sprawie ze skargi E. W., A. L. i B. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 listopada 2021 r. nr 862/OPON/2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2624//21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. W., A. L. i B. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 3 listopada 2021 r., nr 862/OPON/2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 3 listopada 2021 r., nr 862/OPON/2021, Wojewoda Mazowiecki na po rozpatrzeniu odwołania E. W., A. L. i B. Z. od decyzji Starosty Wołomińskiego z 30 kwietnia 2021 r., nr 568p/2021, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. K. i J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki ew. nr [...] obr. [...], położonej w miejscowości [...], gm. P. - bezpośrednio przy granicy z działką ew. nr [...] obr. [...], gm. P. - utrzymał w mocy ww. decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że 17 lutego 2021 r. R. K. i J. K. złożyli do Starosty wniosek o pozwolenie na ww. budowę. Starosta, w piśmie z 9 kwietnia 2021 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Następnie, w piśmie z 26 kwietnia 2021 r., B. Z. i A. L. zajęły stanowisko w sprawie. W odrębnym piśmie z 26 kwietnia 2021 r. (uzupełnionym 27 kwietnia 2021 r.) E. W. również zajęła stanowisko w sprawie. Starosta decyzją z 30 kwietnia 2021 r., nr 568p/2021, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły E. W., A. L. oraz B. Z..
Wojewoda, postanowieniem z 22 lipca 2021 r., nr 314/OPON/2021 zlecił Staroście przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu uzupełnienie dokumentacji projektowej. Starosta (przy piśmie z 27 września 2021 r.), przekazał uzupełnioną dokumentację projektową. W piśmie z 11 października 2021 r., Wojewoda zawiadomił strony o zakończeniu dodatkowego postępowania dowodowego.
Organ odwoławczy zaznaczył, że 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471, z późn. zm.). Zgodnie z art. 26 tej ustawy, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia jej w życie inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (do zgłoszenia) będzie mógł dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym. Jeśli inwestor zdecyduje się na opracowanie projektu budowlanego zgodnego z dotychczasowymi przepisami, wówczas zobowiązany jest dostarczyć cztery egzemplarze projektu budowlanego (zgodnie z dotychczasowym brzmieniem art. 33 ust. 2 pkt 1 Pr. bud.). Złożenie wniosku (dokonanie zgłoszenia) z takim projektem będzie oznaczało, że dalszy przebieg procesu inwestycyjnego razem z postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę (w sprawie rozpatrzenia zgłoszenia) będzie się odbywał według dotychczasowych przepisów.
Do wniosku z 17 lutego 2021 r. dołączone zostały 4 egzemplarze projektu budowlanego. Zatem przedmiotowy projekt podlegał sprawdzeniu zgodnie z przepisami w brzmieniu sprzed nowelizacji.
Przytaczając art. 28 ust. 1 Pr. bud. oraz art. 25 ust. 1 i ust. 3 Pr. bud., organ wyjaśnił, że na etapie postępowania odwoławczego stwierdził niewielkie braki w dokumentacji projektowej, w związku z czym zlecił Staroście przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu uzupełnienie dokumentacji projektowej. Nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej zostały uzupełnione.
W ocenie organu odwoławczego, inwestorzy wypełnili wszystkie obowiązki nałożone art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 Pr. bud., warunkujące udzielenie pozwolenia na budowę.
Na terenie inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: "MPZP") terenu wsi Ręczaje Nowe, gmina Poświętne, przyjęty uchwałą Rady Gminy Poświętne Nr VIII/50/99 z 28 czerwca 1999 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego 1999 Nr 80, poz. 2322), zgodnie z którym działka inwestycyjna nr ew. [...] obr. [...], gm. P., leży w granicach jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 1MRU - tereny zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej i usługowej (§ 5 ust. 1 pkt 4 ww. planu). Dla terenu o symbolu MRU obowiązują następujące ustalenia: przeznaczenie (funkcje) terenów - podstawową funkcją jest zabudowa zagrodowa (§ 7 ust. 2 pkt 1 ww. planu), uzupełniającym funkcjami są: 2.1.) zabudowa jednorodzinna 2.2.) usługi nieuciążliwe 2.3.) liniowe, terenowe, punktowe i kubaturowe elementy infrastruktury technicznej niezbędne do prawidłowego funkcjonowania obiektów i urządzeń przewidzianych planem 2.4.) zieleń towarzysząca 2.5.) dopuszcza się funkcje usługowo-produkcyjne, składowe (§ 7 ust. 2 pkt 2 ww. planu), zasady zagospodarowania - istniejąca zabudowa zagrodowa, jednorodzinna, usługowa oraz związana z prowadzeniem nieuciążliwej produkcji, może podlegać wymianie, rozbudowie, modernizacji oraz zmianie sposobu użytkowania budynków, pod warunkiem utrzymania wymienionego w ust. 2 przeznaczenia terenu, (§ 7 ust. 3 pkt 1 ww. planu), - dopuszcza się: działalność gospodarczą, jako uzupełniającą funkcję mieszkaniową pod warunkiem, że nie wykluczy zabudowy mieszkaniowej na terenach otaczających. Preferowana działalność gospodarcza to handel, rzemiosło nieuciążliwe, usługi bytowe dla ludności. (§ 7 ust. 4 pkt 1 ww. planu).
Zgodnie z zasadami kształtowania zabudowy i zagospodarowania obszarów § 11 ww. planu zaleca się sytuowanie budynków równolegle do linii rozgraniczających lub w przypadku, kiedy boczna granica działki nie tworzy z linią rozgraniczającą ulicy kąta prostego równolegle do bocznej granicy działki (§ 11 pkt 2.1 ww. planu), wysokość budynków mieszkalnych do dwóch kondygnacji z możliwością podpiwniczenia o wysokości do 1,5 m nad poziom terenu (§ 11 pkt 2.2 ww. planu), zaleca się dach dwuspadowy lub wielospadowy z okapem dokoła ścian budynku z kalenicą równoległą do osi (drogi) ulicy. Na działkach narożnych linię kalenicy wyznacza kierunek drogi (ulicy) o wyższej randze (§11 pkt 2.2 ww. planu), budynki mieszkalne mogą być realizowane, jako jednorodzinne, wolnostojące lub bliźniacze, pomieszczenia usługowe i działalności gospodarczej, a także garaże i inne pomieszczenia pomocnicze mogą być wolnostojące bądź przybudowane lub wbudowane w budynki mieszkalne (§11 pkt 8 ww. planu). Ponadto, w myśl § 12 pkt 3 ww. planu, na terenach objętych planem obowiązuje nakaz wprowadzenia do zagospodarowania działki min. 30% terenu czynnego biologicznie.
Inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, parterowego z poddaszem użytkowym i dachu dwuspadowym o kącie nachylenia 38°. Powierzchnia biologicznie czynna stanowi 67,53 % powierzchni działki budowlanej. Dostęp do drogi publicznej zapewniony został przez zjazd z drogi powiatowej nr [...] (objęty oddzielną procedurą). Z przeprowadzonej przez Wojewodę analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że jest zgodna z MPZP na terenie inwestycyjnym oraz przepisami techniczno-budowlanymi.
Stosownie do § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Działka inwestycyjna jest działką wąską, jej szerokość wynosi ok. 16 m.
Wojewoda stwierdził, że z dokumentacji projektowej nie wynika, aby planowana inwestycja naruszała przepisy stanowiące o usytuowaniu budynku z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe wynikające z § 271 - § 273 ww. rozporządzenia. Budynek usytuowany został bezpośrednio przy granicy z działką ew. nr [...], posiada ścianę oddzielenia pożarowego od granicy z działką ew. [...], co potwierdza dokumentacja projektowa. Zgodnie z opisem "warunki ochrony przeciwpożarowej określone w odrębnych przepisach" - str. 20 projektu: "Odległość między budynkami na działkach sąsiednich jest zgodna z. przepisami przeciwpożarowymi. Budynek sąsiedni zlokalizowany w granicy z przedmiotową działką posiada ścianę oddzielenia p.poż.".
Mając na uwadze warunki techniczne oraz analizę obszaru oddziaływania projektowanego obiektu Wojewoda uznał, że lokalizacja przedmiotowej budowy nie narusza przepisów § 13, § 57-60 ww. rozporządzenia, dotyczących zacienienia i ograniczenia dopływu światła słonecznego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na sąsiednich działkach. Inwestycja spełnia wymogi określone w MPZP, obowiązującego na terenie inwestycyjnym oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych tj. ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz ustawy Prawo budowlane w kwestii normatywnych odległości od granicy działki skarżących oraz ograniczeń dopływu światła słonecznego. Zatem nie można stwierdzić, że usytuowanie projektowanej budowy budynku mieszkalnego inwestorów zakłóci ponad przeciętną miarę możliwości zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości skarżących.
Odnośnie do zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących ustalenia granic między nieruchomością inwestycyjną i nieruchomością skarżących Wojewoda zauważył, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, zainicjowanie postępowania mającego na celu weryfikację przebiegu granic nieruchomości nie pozbawia mocy prawnej aktualnie istniejącej dokumentacji geodezyjnej i nie powoduje konieczności wstrzymania się przez organ rozpoznający wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę z wydaniem decyzji do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu o przebieg granicy. Spór co do przebiegu granicy między nieruchomościami rozstrzygany jest w odrębnym postępowaniu i jeśli zostanie rozstrzygnięty do czasu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, organ administracji wydający tę decyzję weźmie pod uwagę nowy przebieg granicy nieruchomości. Jeżeli natomiast spór dotyczący przebiegu granic nieruchomości nie zostanie ostatecznie rozstrzygnięty przed wydaniem pozwolenia na budowę organ administracji przy wydawaniu decyzji bierze pod uwagę przebieg granic, wynikający z ewidencji gruntów. Skoro skarżąca nie przedstawiła nowego przebiegu linii granicznej ustalonej przez właściwy organ, brak jest przeszkód do udzielenia inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na budowę w oparciu o posiadany materiał dowodowy.
Powołując się na orzecznictwo organ odwoławczy wskazał, że okoliczność, iż toczy się spór o granice działki, na której zaprojektowano obiekt budowlany nie może mieć wpływu na postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ administracyjny rozpatrujący sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie rozstrzyga kwestii przebiegu granic. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą być podstawą do kwestionowania prawa do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i warunkami zawartymi w decyzjach administracyjnych.
Wojewoda zbadał, czy przez wydanie decyzji nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu przepisów techniczno-budowlanych, uwzględniając orzecznictwo sądowe w tym zakresie. Organ I instancji rozpoznając wniosek inwestora o wydanie kwestionowanego pozwolenia prawidłowo uwzględnił konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron i ochrony własności, wyważając interesy stron tak, aby inwestycja realizowana była w sposób nienaruszający uzasadnionych interesów właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora.
Wojewoda stwierdził, że nie dopatrzył się również uchybień w sposobie prowadzenia postępowania przez Starostę, mogących skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W sprawie nie został naruszony art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, ani art. 107 § 1 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia oraz wadliwość uzasadnienia. Organ I instancji w toku postępowania podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, a sprawa została rozpatrzona w oparciu o jego całość. Inwestorzy wypełnili wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 32 ust. 4 Pr. bud., a złożony przez nich projekt budowlany jest zgodny z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 Pr. bud. Projekt jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ww. ustawy, o wpisie projektantów na listę właściwej izby samorządu zawodowego z określonymi w nich terminami ważności. Inwestor przedłożył także oświadczenie projektanta, złożone na podstawie art. 20 ust. 4 Pr. bud., o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.
Zdaniem Wojewody, realizacja każdego obiektu budowlanego wiąże się z określonymi ograniczeniami dla nieruchomości sąsiednich. Jednakże powyższe nie może ograniczać prawa inwestora do zabudowy działki w sposób zgodny z przepisami, wynikającego m.in. z art. 4 Pr. bud. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane, jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych innych osób, a nie interesów faktycznych. Stosownie więc do treści art. 35 ust. 4 Pr. bud., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły E. W., A. L. i B. Z..
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 11 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2624//21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 3 listopada 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszały prawa w sposób opisany powyżej, a skarga była niezasadna.
Zdaniem Sądu, istotą sporu w sprawie jest przyjęte przez organy administracji architektoniczno-budowlanej założenie, że szerokość działki budowlanej, na której zezwolono kwestionowaną decyzją budowę wynosi 16 m., co uzasadnia zastosowanie § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, dalej" "rozporządzenie"). Zgodnie z tym przepisem w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. W konsekwencji zaś, czy organa obu instancji wydały zaskarżone decyzje z należytym uwzględnieniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., a ponadto – w odniesieniu do prawa miejscowego – z uwzględnieniem art. 35 ust. 1 pkt 1a Pr. bud.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę ocenia dopuszczalność zamierzenia budowlanego na podstawie załączonego do wniosku projektu budowlanego (art. 33 pkt 1 Pr. bud.), który składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, sporządzonego przez uprawnionych projektantów. Zgodnie z § 15 pkt. 1a i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1609) część rysunkową projektu zagospodarowania działki lub terenu sporządza się na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii i określa ona m.in. granice działki lub terenu, usytuowanie i obrys istniejących oraz projektowanych obiektów budowlanych wraz z określeniem sposobu ich użytkowania, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów, liczbę kondygnacji, charakterystyczne rzędne - w tym rzędne terenu istniejącego i projektowanego, wymiary oraz odległości od granicy działki lub terenu, wzajemne odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych w zakresie niezbędnym do sprawdzenia zgodności wymiarów i odległości z przepisami.
Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do sprawdzania ww. ustaleń projektowych; ustawodawca (w ustawie Prawo budowlane, art. 15a ust. 1 i art. 20 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 95 Pr. bud.) i prawodawca (w ww. rozporządzeniu) przewidział wyłączną odpowiedzialność projektanta za projekt budowlany, wyłączając tym samym dopuszczalność badania projektu budowlanego (a więc i jego części, jaką stanowi projekt zagospodarowania działki) przez organa – poza zgodnością projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ I instancji orzekał więc na podstawie tej dokumentacji projektowej, która została przez inwestora załączona do wniosku o pozwolenie na budowę. Elementem składowym tej dokumentacji był projekt zagospodarowania terenu, sporządzony na kopii mapy zasadniczej przez posiadającą stosowne uprawnienia inż. arch. B. B.. Z tego projektu wynikało w sposób jednoznaczny (a więc wiążący organy administracji architektoniczno-budowlanej), że szerokość działki nr ewid. [...] obr. [...], gm. Poświętne wynosi 16 m (określenie szerokości zamieszczone na rysunku pod- i nad planowaną budową). Jak wynika z załączonej do projektu budowlanego decyzji z 10 grudnia 2008 r. i z 21 czerwca 2017 r. projektantka posiada uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno budowlanej, w tym do projektowania architektoniczno-budowlanego. Prawidłowość geodezyjna ww. projektu potwierdzona została dodatkowo przez uprawnionego geodetę – inż. K. Ś. i opatrzona stosowną adnotacją.
Jak wynika z powyższego, organ I instancji – związany ustaleniem szerokości działki budowlanej, wskazanym w projekcie zagospodarowania terenu sporządzonym na kopii mapy zasadniczej przez uprawnionego projektanta, potwierdzonym przez geodetę – nie mógł (i nie miał też po temu żadnych podstaw) w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przyjąć innej, niż 16 m, szerokości tejże działki.
M.in. powyższe ustalenia zostały zakwestionowane w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej przez powołanie się odwołujących na załączony do odwołania "Operat techniczny. Ustalenie granic" z 27 marca 2020 r. sporządzony przez M. Ś. (geodetów B. M. i K. Ś.), potwierdzony za zgodność z materiałami zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę Wołomińskiego, z którego wynika, że działka nr ew. [...] ma w granicy z działką drogową szerokość 16,18 m. Na protokole znajdują się podpisy osób uczestniczących w czynnościach geodety.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że protokół z ustalenia granic nie ma charakteru aktu ugody zawartej przed uprawnionym geodetą, w rozumieniu art. 31 ust. 4 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990), w postępowaniu rozgraniczeniowym (podobnie WSA w Krakowie w wyroku z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 141/19, CBOSA). Jest to jedynie potwierdzenie czynności geodezyjnych i ich wyniku, zaakceptowane (lub nie) przez uczestników. Umieszczone na protokole podpisy nie są wyrazem zawartej ugody, a jedynie tym, że podpisujący akceptują ustaloną przez geodetę granicę – co nie jest jednak równoznaczne z ugodowym rozgraniczeniem przed geodetą. Wyłącznie zaś ugoda zawarta przed geodetą, zgodnie z art. 31 ust. 4 ww. ustawy, ma moc ugody sądowej. Powinna ona mieć jednak postać umowy, do której stosuje się poza art. 917 Kodeksu cywilnego ("przez ugodę strony czynią sobie wzajemne ustępstwa w zakresie istniejącego między nimi stosunku prawnego w tym celu, aby uchylić niepewność co do roszczeń wynikających z tego stosunku lub zapewnić ich wykonanie albo by uchylić spór istniejący lub mogący powstać") ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy.
Nie jest to również forma ugody administracyjnej w rozumieniu art. 114-122 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3199/15, CBOSA).
W wypadku nie zawarcia ww. ugody rozgraniczeniowej przed geodetą, rozstrzygnięcie sporu granicznego może mieć wiążące prawnie dwie formy. Po pierwsze, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, wówczas wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości (art. 33 ust. 1 ww. ustawy). Po drugie, jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w ww. art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Organ ten umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi, a sąd rozpatruje sprawę o rozgraniczenie nieruchomości w trybie postępowania nieprocesowego (art. 34 ust. 1 – 3 ww. ustawy).
Dlatego też – wbrew twierdzeniom skarżących – to nie protokół z ustalenia przebiegu granic może mieć moc dowodową w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., pozwalającą na podważenie załączonego do projektu budowlanego sporządzonego zgodnie z ww. zasadami projektu zagospodarowania terenu z zaznaczonymi granicami i szerokością działki ewidencyjnej, ale wyłącznie stosowna decyzja rozgraniczeniowa (ostateczna) lub postanowienie sądu powszechnego o rozgraniczeniu (prawomocne).
W tym też znaczeniu protokół geodezyjnego ustalenia przebiegu granic nie wiąże organów administracji architektoniczno-budowlanej w wypadku sprzeczności dokonanych w nim ustaleń z będącą podstawą orzekania o zatwierdzeniu projektu budowlanego potwierdzoną za zgodność z oryginałem mapą dla celów projektowych, zawierającą część rysunkową projektu zagospodarowania działki lub terenu – co słusznie podkreślił Wojewoda w zaskarżonej decyzji.
W wypadku kwestionowania szerokości działki - wynikającej z załączonego do projektu budowlanego projektu zagospodarowania terenu - ustalenie czy działka budowlana ma poniżej, czy powyżej 16 m szerokości, nie leży w kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ wypowiedzieć się w takiej kwestii w odniesieniu do dokumentów projektowych (w tym zagospodarowania terenu), które już posiada, byłby zobowiązany dopiero po ostatecznym ustaleniu w stosownym, a wyżej wskazanym, trybie przebiegu granicy w sposób odmienny.
Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że załączone do ww. protokołu ustalenia przebiegu granic tzw. "szkice podstawowe" nie obrazują szerokości działki nr ew. [...] na całej jej długości, a jedynie na odcinku graniczącym z drogą. W ten sposób w żaden sposób nie stanowią zaprzeczenia poczynionej na projekcie zagospodarowania terenu adnotacji o szerokości działki 16 m, wg pomiarów dokonanych w pewnej (większej) odległości od drogi.
W sprawie zaistniały więc przesłanki zastosowania § 12 ust. 4 rozporządzenia, pozwalające na budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej na działce budowlanej o szerokości 16 m.
Z powyższych przyczyn ujętych w ocenie prawnej Sądu –wobec prawidłowego ustalenia i analizy organów obu instancji stanu faktycznego, wynikającego z poprawnych dokumentów załączonych do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, wymaganych art. 33 ust. 2 i art. 34 ust. 3 Pr. bud. (w brzmieniu słusznie ustalonym przez organy, jako obowiązującym sprzed nowelizacji Prawa budowlanego) i prawidłowej subsumpcji prawnej – Sąd stwierdził, że niezasadne były wszystkie zarzuty skarżących z pkt. 1 – 6 skargi.
Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił w pełni uzasadnienie decyzji organu II instancji, odnoszące się do uzupełnionego w toku postępowania odwoławczego zakresu dokumentacji projektowej (na żądanie Wojewody), potwierdzającej zachowanie należytego nasłonecznienia i nieprzesłaniania, związanego z zezwoloną budową. Również nie nasuwała wątpliwości Sądu dokonana przez organa bardzo szczegółowa analiza poszczególnych, mogących mieć w sprawie zastosowanie, zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście konieczności zgodności projektowanego budynku z zapisami prawa miejscowego. W takim też zakresie Sąd za zbędne uznał powtarzanie uzasadnienia organu.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosły E. W., A. L. i B. Z. podnosząc zarzut naruszenia § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że Wojewoda Mazowiecki zasadnie uznał, iż Starosta Wołomiński prawidłowo zastosował ten przepis w niniejszym postępowaniu, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób jednoznaczny, iż szerokość działki budowlanej inwestorów nie jest mniejsza niż 16 metrów, a tym samym nie spełnia kryteriów określonych przepisem § 12 ust. 4 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, umożliwiającym skorzystanie z dobrodziejstwa wybudowania budynku bezpośrednio przy granicy działki - zaś winien zostać usytuowany minimum 3 metry od granicy działki z działką skarżących.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionego zarzutu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. W., A. L. i B. Z. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia prawa materialnego to jest § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można więc mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko ocena prawna tego stanu faktycznego. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.
Skarżące kasacyjnie podnosząc zarzut prawa materialnego w istocie kwestionują ocenę materiału dowodowego oraz ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji. Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie odnoszą się do stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji, tylko do stanu faktycznego jaki, zdaniem skarżącego kasacyjnie, powinien zostać ustalony.
Kwestionując prawidłowość ustalenia stanu faktycznego skarżące kasacyjnie powinny podnieść zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Kwestionując prawidłowość oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy administracji i zaakceptowanej przez Sąd I instancji skarżące kasacyjnie powinny natomiast podnieść zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. Zarzuty naruszenia tych przepisów nie zostały podniesione w skardze kasacyjnej. Nie można natomiast kwestionować ustaleń faktycznych poprzez podnoszenie zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Odnośnie do kwestii prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, w tym ustalenia szerokości działki inwestorów wskazać należy, że była ona przedmiotem szczegółowej analizy przez Sąd I instancji co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko jest prawidłowe i należy je w pełni podzielić.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.