II OSK 2033/25

II OSK 2033/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Gd 252/25 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2025-05-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Kościerzyna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 252/25 w sprawie ze sprzeciwu Gminy Kościerzyna od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 24 marca 2025 r. WI-III.7821.1.10.2023.AZ w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 maja 2025 r. oddalił sprzeciw Gminy Kościerzyna (dalej "skarżąca") od decyzji Wojewody Pomorskiego (dalej "Wojewoda") z dnia 24 marca 2025 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktyczny i prawnym:
Decyzją z dnia 28 marca 2023 r. Starosta Kościerski, na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 3, art. 12 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 176 ze zm.; dalej: "specustawa drogowa"), zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie i rozbudowie drogi gminnej - ulicy Kopernika w Kościerzynie, określając szczegółowo warunki realizacji inwestycji (dalej: "decyzja ZRID").
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez J. S. Wojewoda Pomorski decyzją z 3 sierpnia 2023 r. umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że wnosząca odwołanie nie jest stroną postępowania.
Na ww. decyzję Wojewody J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z 28 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 904/23 uchylił ją.
Od powyższego wyroku Wojewoda wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 17 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1054/24 oddalił ją, podzielając stanowisko WSA w Gdańsku, że J. S. miała interes prawny do kwestionowania decyzji ZRID.
Decyzją z dnia 24 marca 2025 r. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), uchylił w całości decyzję Starosty z 28 marca 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Od decyzji organu odwoławczego Burmistrz wniósł sprzeciw.
WSA w Gdańsku oddalił wniesiony sprzeciw.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a.
Główną z nich jest fakt, że inwestor do wniosku o wydanie decyzji ZRID nie załączył projektu architektoniczno-budowlanego, przez co doszło do naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej ustalającego zasadę, że projekt architektoniczno-budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, który zobowiązuje organ do dokonania wymienionych w tej regulacji sprawdzeń projektu w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania.
Zdaniem Sądu I instancji Wojewoda prawidłowo również zauważył, że w części V decyzji ZRID w punkcie 1 dotyczącym powiązania drogi z innymi drogami publicznymi nie wskazano numerów i kategorii wymienionych dróg.
Kolejny brak dostrzeżony przez organ odwoławczy w decyzji ZRID polega na niezawarciu w niej warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, przez co doszło do naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej.
Za prawidłowe, zdaniem Sądu, uznać należy również stanowisko Wojewody w tym zakresie, w którym wskazano na konieczność wezwania Inwestora do wyjaśnienia kwestii rzeczywistej długości drogi objętej wnioskiem.
Zdaniem Sądu również pozostałe dostrzeżone przez organ odwoławczy niedostatki decyzji organu pierwszej instancji (m.in. niewłaściwy adresat decyzji dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego, brak oświadczenia Burmistrza dotyczącego opinii Zarządu Województwa Pomorskiego, rozbieżności co do zakresu inwestycji określonej we wniosku o wydanie decyzji ZRID a tej, która została przedstawiona na mapie obrazującej proponowany przebieg drogi) uzasadniały wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., oraz w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. przez bezpodstawną ocenę, iż wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanych przepisów, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona istotnymi uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie w całości, a zauważone braki mogły być uzupełnione w postępowaniu prowadzonym organ drugiej instancji (Wojewodę Pomorskiego), co w rezultacie doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia sprzeciwu,
- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 64e § 1 p.p.s.a. - poprzez wadliwe, niejasne uzasadnienie wyroku polegające na tym, że Sąd uzasadnił swoje stanowisko w tak ogólnikowy sposób, powtarzając jedynie (również ogólnikowe) argumenty Wojewody Pomorskiego, że nie da się zweryfikować tego, czy "konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy" przez organ drugiej instancji rzeczywiście miał "istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Rozpoznając sprawę w powyżej zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazuje autor skargi kasacyjnej, główną przesłanką wydania przez Wojewodę decyzji kasacyjnej był fakt naruszenia przez Starostę Kościerskiego art. 11f ust. 1 pkt 7 przy wydaniu decyzji ZRID.
Przepis powyższy stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Należy on do elementów obligatoryjnych decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zawartych w ramach art. 11f ust. 1 pkt 1–7 specustawy drogowej.
Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej z punktu widzenia logiki procesu inwestycyjnego odpowiada pozwoleniu na budowę, dlatego w decyzji ZRID następuje zatwierdzenie projektu budowlanego, na podstawie którego realizowana będzie inwestycja drogowa.
Wydanie przez organ decyzji ZRID z pominięciem elementu obligatoryjnego nie może być uznane za błąd, który można uzupełnić na etapie postępowania odwoławczego. Nie ma przy tym znaczenia subiektywna ocena zawarta w skardze kasacyjnej, że przy budowie obiektu liniowego, takiego jak droga, projekt architektoniczno-budowlany nie ma tak istotnego znaczenia jak w przypadku obiektu kubaturowego. W odniesieniu do tego argumentu należy wskazać, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawierająca art. 11f ust. 1 pkt 7, dotyczy właśnie inwestycji drogowych. Trudno zatem kwestionować jej zapisy poprzez wskazywanie, że w odniesieniu do inwestycji drogowych powinny być one traktowane łagodniej. Skoro ustawodawca uznał, że przy tego typu inwestycjach niezbędne jest złożenie projektu architektoniczno-budowlanego to organ musi ten wymóg respektować a strona nie może od organu domagać się wyjaśnień w jakim celu projektu takiego żąda.
Podsumowując należy stwierdzić, że wydanie decyzji z naruszeniem art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej uzasadniało w niniejszej sprawie zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.
W związku z powyższym nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 151a § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., jak również art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się w niniejszym uzasadnieniu do pozostałych naruszeń dostrzeżonych przez Wojewodę a zaaprobowanych przez Sąd I instancji, bowiem strona w złożonej skardze kasacyjnej nie wywiodła wobec każdego z nich jasno sprecyzowanych zarzutów.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.