II OSK 2032/22

II OSK 2032/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Grzegorz Rząsa
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2054/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-16
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141, 151, 183, 184, 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, 61a, 77, 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 49f, 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. i P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2054/21 w sprawie ze skargi M.M. i P.M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 16 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2054/21, oddalił skargę M. M. i P. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 4 marca 2021 r. do PINB Warszawskiego Zachodniego (PINB), wpłynęło podanie P. M. i M. M. z 28 lutego 2021 r., w którym zwrócili się oni na podstawie art. 49f Prawa budowlanego o wdrożenie "uproszczonej procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej tj. budynku posadowionego na działce [...] w [...], gmina [...]".
Po zapoznaniu się z ww. pismem PINB postanowieniem z 20 kwietnia 2021r. Nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 123 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB), postanowieniem z 3 sierpnia 2021 r. Nr [...], utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. MWINB zauważył, że jakkolwiek w treści podania z 28 lutego 2021 r., skarżący zwrócili się o wdrożenie uproszczonej procedury legalizacyjnej w sprawie budynku znajdującego się na działce o nr ewid. "[...]" w [...], tak w jego ocenie nie budzi wątpliwości, że chodzi o budynek zlokalizowany na działce o nr ewid. [...], co potwierdzają załączone do ww. podania dokumenty w postaci oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z 28 lutego 2021r. i z dnia 1 marca 2021r., oświadczeń z 1 marca 2021r., a także "Orzeczenie o stanie technicznym budynku" z lutego 2021 r. Organ odwoławczy zauważył również, że przy piśmie z 15 kwietnia 2021r., skarżący (nadal posługując się błędnym numerem działki) przedłożyli inwentaryzację geodezyjną z lokalizacją ww. budynku na działce o nr ewid. [...] położonej w [...]. Przypomniał, że z akt sprawy wynika, że w dniu 25 czerwca 2014 r. PINB z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy działki o nr ewid. [...] położonej w [...]. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji pozyskał m.in. dokumentację projektową zatwierdzoną decyzją Wójta Gminy [...] z 13 lipca 2000r. Nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...] zlokalizowanego w jej zachodniej części, przy granicy z działką o nr ewid. [...], co odpowiada lokalizacji obiektu przedstawionej na załączonej do pisma skarżących z 15 kwietnia 2021r. inwentaryzacji geodezyjnej). Organ odwoławczy wskazał, że ostateczną decyzją z 6 listopada 2018 r. Nr [...] organ powiatowy w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień 6 listopada 2018 r.), nałożył na współwłaścicieli – skarżących, obowiązek sporządzenia i przedstawienia - w określonym terminie - projektu budowlanego zamiennego ww. obiektu wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku na usługowy, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, wskazując, że postępowanie naprawcze jest w toku. Powyższe zdaniem organu II instancji wyklucza możliwość wdrożenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 49 f Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazany artykuł ma bowiem zastosowanie wyłącznie do samowoli budowlanych zrealizowanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, co nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowy budynek, zrealizowany został w oparciu o decyzję Wójta Gminy [...] Nr [...] udzielającą pozwolenia na jego budowę. Nie stanowi on zatem samowoli budowlanej. Zaznaczył również, że w stosunku do tego obiektu, prowadzone jest postępowanie naprawcze, a decyzja organu powiatowego Nr [...] ma charakter ostateczny. W obrocie prawnym istnieje zatem ostateczna decyzja mająca na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem.
MWINB stwierdził, że odmienna interpretacja przepisu art. 49 f ww. ustawy przedstawiona w zażaleniu przez skarżących nie znajduje uzasadnienia. W ocenie organu, niezrozumiałym jest posługiwanie się przez pełnomocnika skarżących pojęciem decyzji o pozwoleniu na budowę "zawierającej odstępstwa" lub "uwzględniającej odstępstwa" od projektu. Konsekwencją wykonania obowiązku nałożonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, a więc legalizacja zaobserwowanych w toku procesu inwestycyjnego odstępstw. MWINB zauważył również, że w znowelizowanym art. 50 Prawa budowlanego, ustawodawca wskazał wprost, że dotyczy on innych przypadków niż te określone m.in. w art. 49 f. Z uwagi na ostateczność decyzji PINB nie znajduje uzasadnienia zajmowanie stanowiska w sprawie oceny i kwalifikacji odstępstw zaobserwowanych w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych na etapie postępowania pierwszo instancyjnego. W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, że PINB słusznie odmówił uwzględnienia i rozpoznania złożonego przez skarżących wniosku o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 49 f Prawa budowlanego.
Skargą M. M. i P. M. zaskarżyli powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.; art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.; art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.; art. 49 f ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu w toku postępowania naprawczego, organ powiatowy wydał ostateczną decyzję z 6 listopada 2018 r. Nr [...] w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień 6 listopada 2018 r.), którą nałożył na skarżących, obowiązek sporządzenia i przedstawienia - w określonym terminie - projektu budowlanego zamiennego ww. obiektu wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku na usługowy, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia, postępowanie naprawcze nadal się toczyło. Powyższe okoliczności słusznie zdaniem Sądu stanowiły w ocenie organów inne uzasadnione przyczyny, z powodu których nie mogło być wszczęte uproszczone postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do przedmiotowego obiektu. Wprowadzone przepisami art. 49f–49i do Prawa budowlanego, uproszczone postępowanie legalizacyjne, odnosi się do starych samowoli budowlanych, których realizacja została zakończona przynajmniej 20 lat temu. Pod pojęciem samowoli należy jednak rozumieć zgodnie z literalnym brzmieniem art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego, budowę obiektu bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Żadna z powyższych sytuacji, nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W odniesieniu do spornego budynku, prowadzone było bowiem postępowanie naprawcze w trybie uregulowanym w art. 50 – 51 Prawa budowlanego, który również przed nowelizacją Prawa budowlanego (dokonaną ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), wprowadzającą art. 49f, który wszedł w życie 19 września 2020 r. dotyczył innych sytuacji, niż budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Dotyczył on prowadzenia robót budowlanych: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia; mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska; na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
Sąd podniósł, że również w obecnym stanie prawnym wyraźnie wskazano, że przepis art. 50 ust. 1 ma zastosowanie do robót budowlanych innych niż wymienione w art. 48 ust. 1 lub art. 49f Prawa budowlanego, a które spełniają jedną z przesłanek wymienionych w ust. 1 pkt 1–4. Jak wynika z akt sprawy, sporny budynek, zrealizowany został w oparciu o decyzję Wójta Gminy [...] Nr [...] udzielającą pozwolenia na jego budowę, a zatem nie stanowi on samowoli budowlanej. W odniesieniu do spornego obiektu prowadzone jest postępowanie naprawcze, a decyzja organu powiatowego Nr [...] z dnia 6 listopada 2018 r., którą organ ten w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia - w określonym terminie - projektu budowlanego zamiennego w/w obiektu wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku na usługowy, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, ma charakter ostateczny.
Sąd podkreślił, że organ może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego tylko jeden raz. Po jej wydaniu nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie, ani wydania jakiejkolwiek innej decyzji umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami.
Niezasadna jest w ocenie Sądu argumentacja skarżących, która nakazuje wykładać sformułowanie "bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę" zawarte w art. 49f ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jako każdą sytuację kiedy zaistnieje niezgodność zrealizowanego obiektu z decyzją o pozwoleniu na budowę, w tym także istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeczy temu zresztą przytoczone w skardze orzecznictwo.
Sąd przypomniał, że w wyroku NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1841/10, wskazano, że "Przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego stanowi wprawdzie, że właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 (wszczynającej tzw. postępowanie naprawcze), ale nie oznacza to, że wszystkie dotychczas prowadzone roboty wykonywane były w warunkach samowoli budowlanej. Przekonuje o tym zwłaszcza redakcja przepisu ust. 3 art. 36a Prawa budowlanego, wedle którego w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32 - 35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Oznacza to, że budowa budynku z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną, ale tylko w zakresie dotyczącym tych odstępstw (tak J. Dessoulavy - Śliwiński (w:) "Prawo budowlane. Komentarz" pod. red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 451 oraz przywoływane przez tego autora orzecznictwo sądowo-administracyjne). W komentarzu tym ten sam autor podkreśla przy tym, że przez stan zgodny z prawem należy rozumieć stan zgodny z przepisami obowiązującymi na dzień orzekania, gdyż punktem odniesienia nie można uczynić uchylonej na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy, decyzji o pozwoleniu na budowę. Dotyczy to jednak tylko i wyłącznie wprowadzonych odstępstw, a nie całego projektu, który został już zatwierdzony i obowiązywał w określonym przedziale czasowym". Również w uzasadnieniu cytowanego w skardze wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 463/17, wskazano, że "czym innym jest dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co można ocenić dopiero w toku analizy sposobu realizacji inwestycji przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie, a czym innym samowolna realizacja zatwierdzonego wprawdzie projektu budowlanego, ale innego obiektu, niż wskazany w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie działanie inwestora nie jest odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego". W ocenie Sądu powyższe wyroki przeczą argumentacji skarżących wskazując jednocześnie na istotne różnice pomiędzy postępowaniem naprawczym a postępowaniem prowadzonym w odniesieniu do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, z którą nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Skargą kasacyjną M. M. i P. M. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zachodzą przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego;
II. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w skardze i twierdzeń skarżącego i uznanie, że organ wyjaśnił wszelkie okoliczności sprawy, które to lakoniczne odniesienie się skutkuje uniemożliwieniem bądź przynajmniej znacznym utrudnieniem możliwości zdekodowania procesu rozumowania, jaki doprowadził Sąd I instancji do uznania, że organ administracji publicznej wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy i dokonał słusznej wykładni przepisu dotyczącego uproszczonej procedury legalizacyjnej, przy czym Sąd I Instancji jedynie powielił stanowisko organu;
III. prawa materialnego, tj. art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i uznanie, że uproszczona procedura legalizacyjna nie może mieć zastosowania, ponieważ budynek został wybudowany w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, jednak z odstępstwami, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu powinna doprowadzić do przyjęcia możliwości uproszczonej procedury legalizacyjnej także w sytuacji, gdy decyzja została wydana, jednak doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co w świetle orzecznictwa stanowi samowolę budowlaną.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem jej ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wniesiono także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wedle norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego odmówiły na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wdrożenia, w trybie art. 49f Prawa budowlanego, uproszczonej procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej wobec budynku posadowionego na działce [...] w miejscowości [...] podkreślając, że wobec obiektu objętego wnioskiem prowadzone jest postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego w przedmiocie istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę i jest ono w toku. Dodatkowo informacyjnie wskazano, że w sprawie nie zostały spełnione warunki z art. 49f Prawa budowlanego, skoro nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w ww. przepisie.
Sąd pierwszej instancji podzielił to stanowisko, zaś skarga kasacyjna przedstawionymi zarzutami, kwestionuje je.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. jest przepisem kompetencyjnym i wynikowym, który nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy - patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 2452/23. Skuteczność zarzutu naruszenia ww. regulacji p.p.s.a. zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Orzeczenie oddalające skargę, które zapadło w niniejszej sprawie, nie jest skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić.
Jednakże wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA), Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia i słusznie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalenia skargi. Przede wszystkim trafnie wykazano w motywach zaskarżonego wyroku, iż zastosowany w sprawie przepis art. 61a § 1 k.p.a., stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podkreślono, że do innych uzasadnionych przyczyn, o których mowa w tym przepisie, zalicza się w doktrynie sytuacje wniesienia żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212) i pogląd ten w niniejszej sprawie nie jest sporny.
Zatem niezakwestionowany kasacją fakt toczącego się postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego (decyzja z dnia 6 listopada 2018 r. nr [...]) wobec budynku skarżących usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], stanowi inną uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w sprawie przedmiotowego wniosku skarżących uruchomienia dodatkowo wobec spornego obiektu uproszczonej procedury legalizacyjnej z art. 49f Prawa budowlanego. Brak zarzutu w skardze kasacyjne w odniesieniu do podstawy materialnoprawnej zaskarżonego postanowienia powoduje, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku w odniesieniu do kwestii prawidłowości zastosowania przez organy art. 61a § 1 k.p.a. nie zostało skutecznie zanegowane.
Nie doszło w sprawie również do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w skardze i twierdzeń skarżących. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak też niemożliwe jest kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu NSA zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 61a §1 k.p.a. i wskazał powody, dla których uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Ponadto należy zaznaczyć, iż "prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a." – patrz wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1011/22. Tym samym nie ujawniono wad uzasadnienia zaskarżonego wyroku, pozwalających na jego zakwestionowanie. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie stanowią wyłącznie polemikę z prawidłowo przedstawionymi motywami zaskarżonego orzeczenia.
Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a., ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego. Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 347/11). W przedmiotowym postępowaniu nie doszło więc do odmowy zastosowania przepisu art. 49 f ust.1 Prawa budowlanego, lecz do odmowy wszczęcia postępowania na wniosek stron o wdrożenie uproszczonej procedury legalizacyjnej przedmiotowego budynku z uwagi na inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania. Jedynie na marginesie odmowy wszczęcia, zdaniem NSA, przestawiono rozważania dotyczące ww. normy prawa budowlanego.
Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego a to błędnej wykładni art 49f ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Przypomnieć więc należy, że ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) ustawodawca - poprzez dodanie do ustawy przepisów art. 49f-49i Prawa budowlanego - wprowadził do systemu prawa szczególną regulację, umożliwiającą legalizację obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę, bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesionego sprzeciwu do tego zgłoszenia, jeżeli od zakończenia budowy tych obiektów upłynęło co najmniej 20 lat. W orzecznictwie wskazuje się, że zamiarem ustawodawcy było możliwie szerokie stosowanie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Wprowadzony tryb ma za zadanie legalizację starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo, bowiem zalegalizowane obiekty budowlane podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 Prawa budowlanego. Chodzi zatem o "porządkowanie" dawnych inwestycji w celu ich zinwentaryzowania i zagwarantowania bezpieczeństwa. Warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia legalizacji w tym trybie jest, aby od zakończenia budowy obiektu budowlanego upłynęło co najmniej 20 lat a przede wszystkim ma on zastosowanie wobec obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę, bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesionego sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Jak wykazano w sprawie PINB Warszawski Zachodni w dniu 25 czerwca 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zabudowy działki nr [...] w [...]. Organ pierwszej instancji pozyskał m.in. dokumentację projektową zatwierdzoną decyzją Wójta Gminy [...] z 13 lipca 2000 r. Nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...] zlokalizowanego w jej zachodniej części, przy granicy z działką o nr ewid. [...]. Inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków udzielonego pozwolenia na budowę zatem ostateczną decyzją z dnia 6 listopada 2018 r. Nr [...] organ powiatowy w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień 6 listopada 2018 r.), nałożył na współwłaścicieli – skarżących, obowiązek sporządzenia i przedstawienia - w określonym terminie - projektu budowlanego zamiennego ww. obiektu wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku na usługowy, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Postępowanie naprawcze jest w toku. Te okoliczności znane organowi nadzoru budowlanego nie mogły, jak wyżej już zaznaczono, doprowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie wdrożenia procedury na podstawie art. 49f Prawa budowlanego skoro wobec przedmiotowego obiektu wdrożono i toczy się postępowanie naprawcze.
Budowa budynku z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną, ale tylko w zakresie dotyczącym tych odstępstw - co wynika ze wskazanego w motywach zaskarżonego wyroku orzeczenia NSA z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1841/10. Tryb naprawczy (art. 50-51 Prawa budowlanego) uregulowany w ustawie Prawo budowlane z 1994 r., ma także zastosowanie do inwestycji wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nie opiera się na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. W obrocie prawnym nie mogą również istnieć dwa projekty budowlane zatwierdzone ostatecznymi decyzjami administracyjnymi: organu nadzoru budowlanego i organu administracji architektoniczno - budowlanej. A zatem co do zasady w sprawie tej, co wskazano dodatkowo, przepis art. 49f ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego nie odnosi się do inwestycji skarżących skoro nie jest kwestionowane, że sporny obiekt skarżących realizowany był w oparciu o pozwolenie na budowę, którego warunków nie dochowano, odstępując od nich. A jak trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, skoro przepisy art. 49f-49i Prawa budowlanego uproszczoną procedurę legalizacyjną odnoszą do starych samowoli, to pojęcie samowoli należy rozumieć zgodnie z literalnym brzmieniem ww. normy jako budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu. A taki przypadek nie zachodzi w tej sprawie.
Reasumując stwierdzić należy, iż podniesione nieusprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej, nie uzasadniały eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku zgodnie z wnioskami wniesionego środka odwoławczego.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.