II OSK 203/13

II OSK 203/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Janina Kosowska /sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Sygn. powiązane
II SA/Po 670/12 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2012-09-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
art. 46 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Sentencja
Dnia 26 czerwca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K., M. P., M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt II SA/Po 670/12 w sprawie ze skargi T. K., M. P., M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 września 2012r., sygn. akt II SA/Po 670/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T. K., M. P. i M. K. (dalej zwanych skarżącymi) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2012r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji o warunkach zabudowy.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych
i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia 9 maja 2011r. skarżący, powołując art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zwrócili się do Prezydenta Miasta Poznania (dalej zwanego organem I instancji) o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] listopada 1996r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu dla rozwiązań komunikacyjnych i infrastruktury technicznej dla [...], przewidzianej do realizacji w Poznaniu przy ul. K. W uzasadnieniu tego wniosku podali, że decyzja ta dotyczy m.in. nieruchomości (stanowiącej działki o nr [...] i [...]), która została zbyta przez poprzedników prawnych skarżących w dniu 11 września 1974 r. na rzecz Skarbu Państwa - Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w Poznaniu. Wskazali, że działka o nr [...] uległa następnie podziałowi na działki o nr [...] i [...], przy czym na części działki nr [...] została wybudowana droga publiczna - obecnie K., a pozostała część tej działki została zabudowana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie. Podkreślili, że w momencie wydawania tej decyzji na części działki o nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w umowie z dnia 11 września 1974r., a pominięcie przez organ w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości uniemożliwia realizację roszczenia skarżących o zwrot części tej nieruchomości.
Postanowieniem z dnia [...] października 2011r. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] listopada 1996r., a następnie decyzją z dnia 25 listopada 2011r. odmówił uchylenia tej decyzji stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła podstawa wznowienia wskazana we wniosku skarżących. Zauważył przy tym, że decyzja z dnia [...] listopada 1996r. nie została wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania uwłaszczeniowego i zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415 ze zm. – dalej zwanej u.z.p.) nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Stąd też, organ I instancji doszedł do przekonania, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka polegająca na pominięciu strony postępowania.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili organowi I instancji naruszenie przepisów prawa w brzmieniu obowiązującym na dzień 4 listopada 1996r., to jest: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r., nr 30, poz. 127 ze zm. – dalej zwanej u.g.g.) oraz art. 46 ust. 2 u.z.p., polegające na błędnym przyjęciu, że poprzedni właściciele wywłaszczonej nieruchomości lub ich następcy prawni uprawnieni do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mają interes prawny i powinni być traktowani jako strony wyłącznie w postępowaniach uwłaszczeniowych, podczas gdy mają oni interes prawny i powinni być traktowani jako strony we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wskazali także na naruszenie przez organ I instancji art. 150 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. oraz art. 19 k.p.a. i art. 65 § 1 k.p.a., uznając, że skoro przyczyną wznowienia postępowania w tej sprawie jest działalność organu I instancji, związana z zaniechaniem poinformowania stron o roszczeniu przysługującym im na podstawie art. 69 ust. 1 u.g.g., to wniosek skarżących o wznowienie postępowania winien rozpoznać inny organ wyznaczony przez Kolegium.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że skoro w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to nie zachodziła potrzeba badania, czy taka przesłanka wynikła z działania lub zaniechania organu. Uznano więc, że organ I instancji zasadnie wszczął i prowadził postępowanie wznowieniowe. Odnosząc się zaś do meritum sprawy Kolegium podkreśliło, że czym innym jest postępowanie wywłaszczeniowe, a czym innym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazało przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w żaden sposób nie rodzi praw do nieruchomości i mógł o nią wystąpić każdy. Dodało, że w 1996 roku wnioskodawcy nie mogli być uznani za strony, gdyż nie było decyzji uwłaszczeniowej, a wnioskodawcy nie mieli pewności co do tego czy uda im się odzyskać wywłaszczoną nieruchomość; dopiero bowiem ostateczna decyzja przywracająca ich własność spowodowałaby, że w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy uznani byliby za strony. Zdaniem Kolegium, przymiot strony nie przysługuje skarżącym w każdym postępowaniu dotyczącym wywłaszczonej nieruchomości (np. decyzji o warunkach zabudowy), lecz jedynie w postępowaniu uwłaszczeniowym.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący powtórzyli zarzuty i argumenty sformułowane już w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazali ponadto na pominięcie w postępowaniu wznowionym niektórych podmiotów, które były stronami w postępowaniu o ustalenie warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tych też powodów wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz postanowienia organu I instancji o wznowieniu postępowania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w oparciu o przepisy u.z.p. (według stanu z dnia 4 listopada 1996r.), w której przewiduje się inwestycję inną aniżeli przewidzianą w przyjętym celu jej wywłaszczenia, nie zachodzi konieczność doręczenia tej decyzji (jako stronom) również byłym właścicielom tej nieruchomości albo ich następcom prawnym. Za chybione uznał powoływanie się przez skarżących w niniejszej sprawie na uchwałę NSA z 15 lutego 1999r., (sygn. akt OPS 15/98, ONSA 1999, nr 3, poz. 75) uznając, że dotyczy ona wyłącznie relacji, jakie zachodzą między postępowaniem o zwrot nieruchomości a postępowaniem uwłaszczeniowym. Podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzygała wyłącznie o zagadnieniach ze sfery zagospodarowania przestrzennego (art. 39 ust. 1 u.z.p.) i nie miała wpływu na sferę praw rzeczowych, co zostało zaakcentowane w art. 46 ust. 1 i 2 u.z.p. stanowiącym, że dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu można było wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości oraz że decyzja taka nie rodziła praw do terenu oraz nie naruszała prawa własności i uprawnień osób trzecich.
W tych okolicznościach za nieuprawnione Sąd I instancji uznał twierdzenie skarżących, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] listopada 1996r., otwierając drogę do realizacji zabudowy na działce nr [...], w konsekwencji uniemożliwiła realizację ich roszczenia o zwrot tak zabudowanej części nieruchomości. Ocenił bowiem, że oba te postępowania w sferze prawnej nie mają ze sobą nic wspólnego, gdyż decyzja o warunkach zabudowy jest jedynie rodzajem wymaganego i to dopiero wstępnego zezwolenia w procesie inwestycyjnym, zaś z punktu widzenia przesłanek zwrotu nieruchomości znaczenie ma wyłącznie to, czy cel wywłaszczenia został faktycznie zrealizowany w określonym terminie albo czy w określonym terminie rozpoczęto jego realizację. Skonstatował, że o zwrocie decyduje wyłącznie to, jakie działania podjęto na nieruchomości w przyjętych w ustawie terminach po jej wywłaszczeniu, natomiast wydanie warunków zabudowy po terminie określonym przez ustawę do realizacji albo rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia nie wpływa na zasadność wniosku o zwrot nieruchomości. Stwierdził więc, że skoro w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy ani poprzednicy prawni skarżących ani skarżący nie byli właścicielami działki nr [...] i nie toczyło się wówczas postępowanie o zwrot tej nieruchomości, to organ nie był zobowiązany do doręczenia tej decyzji poprzednim właścicielom tej działki.
Zdaniem Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie nie doszło także do naruszenia przez organ I instancji swojej właściwości przy rozpatrzeniu wniosku skarżących o wznowienie postępowania. Zauważył bowiem, że w kontrolowanej sprawie żadne okoliczności nie wskazują aby organ I instancji, wydając decyzję o warunkach zabudowy w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie, działał z zamierzeniem pominięcia stron postępowania, skoro jak już przyjęto takie pominięcie nie miało miejsca. Za niezasadny uznał także zarzut pominięcia w tym postępowaniu innych stron wskazując, że taki zarzut może skutecznie podnieść tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedli skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości zarzucili Sądowi I instancji naruszenie:
1) prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym na dzień 4 listopada 1996r., to jest: art. 47 ust. 4 u.g.g. oraz art. 46 ust. 2 u.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a., polegające na błędnej wykładni tych przepisów i przyjęciu, że poprzedni właściciele wywłaszczonej nieruchomości lub ich następcy prawni uprawnieni do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mają interes prawny i powinni być traktowani jako strony wyłącznie w postępowaniach uwłaszczeniowych dotyczących tej nieruchomości, podczas gdy mają oni interes prawny i powinni być traktowani jako strony we wszystkich postępowaniach administracyjnych, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;
2) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest:
▪ art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji mimo iż decyzja ta obarczona była naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, albowiem strony postępowania, takie jak: [...] sp. z.o.o., S. S., L. S., B. M., P. M., [...] Sp. z.o.o., zostały pozbawione możliwości wzięcia udziału w postępowaniu;
▪ art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 150 § 2 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 65 k.p.a., poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji mimo iż zachodziła przyczyna nieważności tej decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż organy obu instancji naruszyły przepisy o właściwości rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania i prowadząc postępowanie po wznowieniu postępowania.
Z tych też powodów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego skarżący podnieśli, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiło w realiach niniejszej sprawy warunek sine qua non zabudowy spornej nieruchomości, a z kolei zabudowa tej nieruchomości drogą publiczną, zamiast realizacji celu wywłaszczenia, zamyka skarżącym drogę do realizacji roszczenia o jej zwrot. Zauważyli, że w obecnym stanie prawnym droga publiczna może być własnością jedynie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a zgodnie z ugruntowanym poglądem w orzecznictwie sądowym, nieruchomość zajęta pod drogę publiczną nie podlega zwrotowi na rzecz uprawnionego. Dodali, że nawet w przypadku, gdyby taki zwrot był możliwy, to i tak zabudowanie nieruchomości drogą publiczną ograniczałoby skarżącym realizację najważniejszych uprawnień właścicielskich, to jest prawa używania i prawa posiadania tej nieruchomości. Skonstatowali więc, że choć decyzja o warunkach zabudowy nie uniemożliwiła bezpośrednio skarżącym domagania się zwrotu nieruchomości, jako że nie kreowała ona nowego stanu prawnego, to jednak decyzja ta drastycznie utrudniała im realizację tego roszczenia, właśnie dlatego, że była pierwszym rozstrzygnięciem, które umożliwiło budowę na spornej nieruchomości drogi publicznej, a ta z kolei w konsekwencji uniemożliwia im domaganie się zwrotu tej nieruchomości.
Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazali, że w kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzjach wydanych w postępowaniu wznowionym nie wymieniono stron postępowania, co doprowadziło do pominięcia w tym postępowaniu (bez ich winy) podmiotów wymienionych w petitum skargi kasacyjnej, mimo że brały one udział w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie. Ocenili, że takie działanie organów winno skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Stwierdzili ponadto, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości, to jest art. 150 § 2 k.p.a., które także na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. powinny prowadzić do ich wzruszenia w ramach sądowej kontroli administracji publicznej. Uznali bowiem, że organ I instancji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winien był ustalić, czy nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu i stosownie do ogólnej zasady postępowania wyrażonej w art. 9 k.p.a., poinformować skarżących o przysługującym im roszczeniu o zwrot tej nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 u.g.g. Zaniechanie organu w tym zakresie zakwalifikowali zaś jako przyczynienie się do powstania wady postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzili, że w tych okolicznościach ich wniosek o wznowienie postępowania, stosownie do art. 150 § 2 k.p.a., winien rozpoznać organ wyższego stopnia a nie organ I instancji. Podkreślili przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy, wydana w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie, była elementem szerszego planu urbanistycznego dotyczącego tego terenu, sporządzonego właśnie przez organ I instancji w ramach zadań własnych. Uznali więc, że organ I instancji, wydając tę decyzję zdawał sobie sprawę, że w sytuacji realizacji tych planów urbanistycznych, zwrot spornej nieruchomości, przeznaczonej przecież w uzasadnieniu wywłaszczenia na inne cele, będzie niemożliwy. Zwrócili także uwagę na fakt, że w przypadku uznania sprzeczności z prawem tej decyzji po stronie organu I instancji powstałby obowiązek odszkodowawczy wobec skarżących, co dodatkowo powinno przemawiać przeciwko orzekaniu tego organu w sprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skarżących Kolegium podało, że wobec stwierdzenia w postępowaniu wznowionym braku przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie było potrzeby badania, czy taka przesłanka wynikła z działania lub zaniechania organu I instancji. Wskazało, że w stanie faktycznym na rok 1996, wnioskodawcy nie mogli być uznani za strony, gdyż nie było decyzji uwłaszczeniowej, tzn. nie mieli oni pewności co do tego, czy uda im się odzyskać wywłaszczoną nieruchomość. Skonstatowało, że dopiero ostateczna decyzja przywracająca im własność spowodowałaby, że w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy uznani byliby za strony postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 47 ust. 4 u.g.g. oraz art. 46 ust. 2 u.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a., jak również art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 150 § 2 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 65 k.p.a. Zarzuty te nie mają jednak usprawiedliwionych podstaw.
Skarżący upatrują bowiem naruszenia przez Sąd I instancji art. 47 ust. 4 u.g.g. oraz art. 46 ust. 2 u.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. w błędnej wykładni tych przepisów i przyjęciu, że poprzedni właściciele wywłaszczonej nieruchomości lub ich następcy prawni uprawnieni do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mają interes prawny i powinni być traktowani jako strony wyłącznie w postępowaniach uwłaszczeniowych dotyczących tej nieruchomości, podczas gdy mają oni interes prawny i powinni być traktowani jako strony we wszystkich postępowaniach administracyjnych, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z takim poglądem skarżących nie sposób się zgodzić. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie stwierdzono, że poprzedni właściciele wywłaszczonej nieruchomości lub ich następcy prawni, uprawnieni do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, mają interes prawny i powinni być traktowani jako strony wyłącznie w postępowaniach uwłaszczeniowych dotyczących tej nieruchomości, a wskazano jedynie, że "relacja, jaka zachodziła między postępowaniem zwrotowym a postępowaniem uwłaszczeniowym nie zachodziła jednak względem postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu" (s. 11 uzasadnienia). Rozważania te były zaś konieczne z uwagi na powoływanie się przez skarżących w uzasadnieniu zarzutów sformułowanych w skardze na uchwałę NSA z 15 lutego 1999r., sygn. akt OPS 15/98 (ONSA 1999, nr 3, poz. 75).
W ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że poprzedni właściciele wywłaszczonej nieruchomości w dacie wydania przez organ I instancji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu ([...] listopada 1996r.) nie byli stronami postępowania w tej sprawie, gdyż nie byli wówczas właścicielami działki nr [...]; nie toczyło się wówczas także postępowanie o zwrot tej nieruchomości. Podkreślenia wymaga bowiem, że wobec braku szczególnej regulacji w tym przedmiocie, do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu zastosowanie znajdował art. 28 k.p.a., w świetle którego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponieważ przepis ten zachowuje takie samo brzmienie w obowiązującym stanie prawnym, przy jego interpretacji można posłużyć się poglądami prezentowanymi w aktualnym orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że interes prawny, stanowiący podstawę uzyskania legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, musi być indywidualny, aktualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie. Istnienie zaś tego interesu musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych danej sprawy i przesłankach zastosowania w niej określonego przepisu prawa materialnego. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, nie mogą zatem stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok NSA z 25 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 458/10 oraz wyrok NSA z 22 marca 2012r., sygn. akt II OSK 20/11, orzeczenia dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W takim zaś ujęciu stwierdzić należy, że wskazywane przez skarżących okoliczności mogą świadczyć jedynie o posiadaniu przez nich - a właściwie przez poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, których są oni następcami prawnymi - interesu faktycznego w sprawie objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Jak słusznie bowiem zauważył Sąd I instancji, wydanie warunków zabudowy nie wpływa na zasadność wniosku o zwrot nieruchomości. Za konstatacją taką przemawia przede wszystkim brzmienie art. 46 ust. 2 u.z.p., w świetle którego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja ta nie wywołuje zatem skutków w sferze praw rzeczowych, do której należy także zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Stąd też, decyzję taką, dla tego samego terenu, można było wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (art. 46 ust. 1 u.z.p.). Z samego zaś faktu, że decyzja ta stanowi warunek wstępny uzyskania pozwolenia w procesie inwestycyjnym, nie sposób wyprowadzić wniosku, że wydanie tej decyzji może uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wydanie tej decyzji nie może być także kwalifikowane jako użycie wywłaszczonej nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, o którym mowa w art. 47 ust. 4 u.g.g. Na etapie wydawania tej decyzji nie sposób bowiem przewidzieć, które przeznaczenie terenu będzie wykorzystane przez inwestora. Formułowane więc w tym przedmiocie argumenty skarżących dotyczą zdarzeń przyszłych i na tym etapie niepewnych i świadczą o posiadaniu przez nich jedynie interesu faktycznego w kontrolowanej sprawie objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Prawidłowość tą zdają się zauważać także skarżący, którzy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że "decyzja o warunkach zabudowy nie uniemożliwiła bezpośrednio skarżącym domagania się zwrotu nieruchomości, jako że nie kreowała ona nowego stanu prawnego".
Nie może odnieść zamierzonego skutku także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący upatrują bowiem wystąpienia w kontrolowanej sprawie przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w pominięciu przez organy obu instancji niektórych podmiotów, które były stronami w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie przychyla się jednak do poglądu Sądu I instancji, że taki zarzut może skutecznie podnieść tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu. Podkreślenia wymaga bowiem, że wznowienie postępowania jest jednym z trybów nadzwyczajnych, stanowiących wyjątek od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Przesłanki uruchomienia tego trybu nie mogą być zatem interpretowane rozszerzająco, a szczególnej ochronie powinny zaś podlegać te uprawnienia, które przewidują rozporządzalność sprawą przez legitymowany podmiot. Z taką sytuacją mamy zaś do czynienia między innymi w przypadku przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony.
Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 150 § 2 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 65 k.p.a., poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji mimo iż zachodziła przyczyna nieważności tej decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż organy obu instancji naruszyły przepisy o właściwości rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania i prowadząc postępowanie po wznowieniu postępowania. Jak słusznie bowiem zauważył Sąd I instancji, w kontrolowanej sprawie żadne okoliczności nie wskazują na to, że organ I instancji wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie działał z zamierzeniem pominięcia stron postępowania, a jak wykazano powyżej, do takiego pominięcia nie doszło.
Jak już podano, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie wywołuje skutków w sferze praw rzeczowych. Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżących, organ I instancji w postępowaniu zmierzającym do wydania tej decyzji nie miał obowiązku informowania poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości o przysługującym im roszczeniu o zwrot tej nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 u.g.g. Nie była to bowiem okoliczność mogąca mieć wpływ na wynik prowadzonego przez ten organ postępowania. Ponadto, skoro podmioty te nie były stronami w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu, organ ten nie miał obowiązku realizacji wobec nich zasady ogólnej informowania, o której mowa w art. 9 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 9 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień 4 listopada 1996r.), organy administracji państwowej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.