II OSK 2026/22

II OSK 2026/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Kr 432/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-06-14
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 432/22 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 24 stycznia 2018 r. nr XCIII/2443/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stradom" 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Miasta Krakowa kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 432/22, oddalił skargę X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na Uchwałę nr XCIII/2443/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " Stradom".
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 23 lutego 2022 r. X Sp. z.o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XCIII/2443/18 Rady Miasta Krakowa z 24 stycznia 2018r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stradom"- w części tj. w zakresie § 8 ust.10 pkt 4 lit. b, oraz § 9 ust 3 pkt 2 uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju (zwanej dalej "megaustawą"); art. 46 ust. 1-2 megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne; art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszeń trybu postępowania przy uchwalaniu skarżonego planu miejscowego, które mogłyby skutkować stwierdzeniem jego nieważności z tego powodu.
Zdaniem Sądu żądanie stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie, tj. § 8 ust. 10 pkt 4 lit. b) oraz § 9 ust. 3 pkt 2 pozbawione jest podstaw. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2410 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odczytując literalnie ten przepis należało by uznać, iż prawodawca lokalny jest pozbawiony instrumentów pozwalających mu formułować przepisy prawa miejscowego w zakresie jakichkolwiek ograniczeń dotyczących lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych. W ocenie Sądu stanowisko takie jest jednak nieuprawnione. W uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej tą regulację (Sejm RP VI kadencji, Nr druku 2546) wskazano, iż w art. 46 przyjęto zasadę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Wskazano również, że przepis ten ma stanowić punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa. Sam ustawodawca wskazuje zatem, cel regulacji zamieszczonej w art. 46 ust 1 w/w ustawy. Chodzi w nim między innymi o wykluczenie zakazów i ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej przez zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z tym zastrzeżeniem, że zakazy te i ograniczenia nie są związane z ochroną nadrzędnych wartości jakimi są bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo porządku publicznego, ochrona środowiska, przyrody, zdrowia ale też ochrona zabytków. Prawodawca lokalny może więc w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzać pewne ograniczenia lub zakazy. W tym też zakresie ograniczenia i zakazy, o ile nie naruszają zasad sporządzania planu miejscowego nie mogą być uznane za nielegalne.
Sąd podniósł, że zasadnie w jego ocenie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3131/18, iż z treści art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzenie zakazów czy ograniczeń zabudowy obiektami infrastruktury telekomunikacyjnej, a inwestor na podstawie wymienionego przepisu nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na takie inwestycje. Organy gminy mogą więc w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało regulacją ustawy z dnia 7 maja 2010 r. jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone w zakresie decydowania o lokalizacji i warunkach budowy stacji bazowych telefonii komórkowej. Wskazuje się przy tym, że art. 46 ust. 1 i ust. 2 zostałby naruszony, gdyby uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiała przedsiębiorcę telekomunikacyjnego jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych na całym terenie objętym planem. W sposób jednolity przyjmuje się interpretację omawianego przepisu, zgodnie z którą plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r. II SA/Lu 703/19 orzekł, iż z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach.
Sąd w pełni podzielił powyższy pogląd. Wskazał, że zakwestionowane uregulowanie planu w istocie nie wprowadza zakazu lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej, a jedynie określa zasady i wymogi ładu przestrzennego, jakie muszą być spełnione przy lokalizacji tych urządzeń i to tylko w zakresie do wskazanej konkretnie części obszaru. Sąd zgodził się z odpowiedzią na skargę, iż w celu zachowania niezwykle cennego obszaru planu w tym występujących w jego terenie układów urbanistycznych, zabytkowych zespołów zabudowy, widoków i panoram poprzez które użytkownik tej przestrzeni czerpie z niej korzyści, ustalono zasady, które nie dopuszczą do naruszenia określonych prawem zasad korzystania z dóbr narodowych stanowiących przedmiot ochrony w planie. W związku z powyższym wskazane w ustaleniach planu określenia: punkty, ciągi i osie widokowe - odnoszą się również do ustalonych prawem form ochrony zabytków, w tym obszarów urbanistycznych, które z racji skali i złożoności nie stanowią pojedynczego obiektu budowlanego lecz ich rozległy zespół. Stąd ustalenia skarżonego planu miejscowego dodatkowo skonkretyzowane w postaci graficznej na rysunku planu poprzez wyznaczenie graficzne punktów, ciągów i osi widokowych. Niezgodnym z treścią planu jest również stwierdzenie skargi, że obejmują one odgórnie cały obszar planu gdyż ich zakresy są jasno wskazane na rysunku planu jedynie w najważniejszych miejscach. Nie zostało również zakazane lokalizowanie infrastruktury telekomunikacyjnej co do zasady, a jedynie w zakresie rozwiązań, które zmieniają widok z perspektywy osoby pieszej we wskazanych konkretnych lokalizacjach oraz w obrębie elewacji frontowych budynków, co pozwala na zastosowanie rozwiązań technicznych spełniających te kryteria. Podstawową kwestią w materii skargi, jest fakt że infrastruktura telekomunikacyjna wpływa negatywnie chronione wartości zabytkowego dziedzictwa miasta. Z tego powodu organ planistyczny, chcąc pogodzić możliwość lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej z ochroną obszaru, wprowadził konkretne zasady i warunki lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej, tak aby krajobrazu i zabytków nie niszczyć. Plan miejscowy uwzględnia aspekty krajobrazowe, chroni je i uczytelnia poprzez ustalenie i wyznaczenie w najważniejszych miejscach dominant i akcentów urbanistycznych, czyli obiektów wyróżniających się w strukturze zabudowy miasta, które są przedmiotem ochrony i stanowią o charakterze dzielnicy, kształtując panoramę całego miasta, widoki lokalne i ponadlokalne. Elementy te zapisano w tekście i na rysunku skarżonego planu miejscowego. Mając na celu ochronę tych elementów w planie miejscowym przesądzono, że infrastruktury nie będzie można lokalizować w przestrzeni publicznych bezpośrednio przylegających do tych elementów, skąd zabytki są oglądane i podziwiane. Tak aby nie zaburzyć ich odbioru wizualnego. Zatem nie można tu mówić o niedookreśloności zapisów planu lub pozostawieniu zbytniej swobody interpretacyjnej dla organu stosującego prawo w postaci kwestionowanego planu.
Sąd podkreślił, że plan nie zakazuje całkowicie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu telekomunikacji, a jedynie w niewielkim stopniu ogranicza ich lokalizację, biorąc pod uwagę zasady ochrony dziedzictwa zabytkowego miasta. Zakaz lokalizacji dotyczy przestrzeni publicznych, w których wyznaczono punkty, ciągi i osie widokowe. Dla pozostałych obszarów (dla pozostałych przestrzeni publicznych i innych terenów) dopuszczono lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej.
Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących posługiwania się w skarżonych zapisach uchwały pojęciami wieloznacznymi i uznaniowymi, Sąd wyjaśnił, że odnosząc się do zarzutu braku definicji "poziomu przechodnia" czy obserwatora, to należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisami § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), w ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Zatem w sytuacji, gdy dane pojęcie nie zostało zdefiniowane w treści aktu prawnego, należy je rozumieć zgodnie z regułami interpretacyjnymi języka polskiego. Fakt że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "poziom przechodnia" nie oznacza, że jest one nieznane w urbanistyce i w literaturze fachowej z zakresu planowania przestrzennego i architektury krajobrazu. Perspektywa obserwacji krajobrazu "z poziomu przechodnia" który zarazem jest użytkownikiem przestrzeni, stanowi jeden z wyznaczników opisujących i wartościujących krajobraz miejski. W wyroku z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt. II SA/KR 1037/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że "poziom przechodnia jest pojęciem względnie jasnym i dotyczy miejsc, w których odbywa się komunikacja piesza tj. istniejące i w przyszłości realizowane dojścia piesze. Kwestionowana norma mieści się zatem w ramach prawa i nie stanowi nieuzasadnionej prawem ingerencji w interesy prawne skarżącego jako właściciela nieruchomości objętych planem". Zaś uregulowania odnoszące się do "przedpola i kulisów widokowych" są elementem ciągów i osi widokowych, opisanych wyżej, a użyte sformułowania należy odnieść do całości zapisu a nie jako frazę wyrwaną z jego całego kontekstu. Czytany kompleksowo a nie w oderwaniu od pozostałej części kwestionowany zapis nie wywołuje i nie nastręcza w ocenie Sądu większych wątpliwości interpretacyjnych. Uchwała posługuje się zrozumiałymi pojęciami, i nie stwarza ryzyka, iż orzekające w przyszłości organy urbanistyczno-budowlane mające obowiązek stosować się do powyższych zapisów, będą miały problemy ze stosowaniem tego przepisu prawa miejscowego, tym bardziej że część tekstowa planu jest kompatybilna i doprecyzowana czytelną częścią graficzną planu.
Konkludując Sąd stwierdził, iż kwestionowane uregulowania uchwały nie naruszają zakazu wynikającego z art. 46 ust 1 cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stąd Sąd ten zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skargą kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1. prawa materialnego:
a) art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 megaustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu miejscowego z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie planu miejscowego stacji bazowych telefonii komórkowej, tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 megaustawy:
i. nieostre, niezdefiniowane pojęcia "zasięg widoczności pieszego", "zasięg widoczności pieszego użytkownika przestrzeni publicznych", "niekorzystne przedpola lub kulisy widoków";
ii. ograniczenie możliwości lokalizowania urządzeń, uzależniające tę możliwość od uznania organów administracji;
iii. wprowadzenie rozwiązania wyłączającego możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na terenie objętym planu miejscowego;
b) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 46 ust. 1 megaustawy poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;
c) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 megaustawy poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu miejscowego, pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego;
d) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z2021 r., poz. 162) w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 576) poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu miejscowego i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych;
e) art. 46 ust. 1-2 megaustawy w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 670, dalej: ustawa o informatyzacji) poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu miejscowego, i w rezultacie uznanie za dopuszczalne:
i. ograniczeń w rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą,
ii. naruszenia zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej,
iii. naruszenia zasady neutralności technologicznej poprzez dopuszczenie możliwości zróżnicowania przez Radę Miasta Krakowa technologii mobilnej i stacjonarnej świadczenia usług telekomunikacyjnych;
2. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;
b) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym;
c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie.
W związku z powyższymi zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie ze skargą a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania za pierwszą instancję oraz za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z dnia 14 września 2022 r. pełnomocnik skarżącej spółki wyjaśnił, iż ilekroć w skardze kasacyjnej jest mowa o "megaustawie" należy przez to rozumieć ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwagi na jej bezzasadność, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie od skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok, wbrew stanowisku zawartemu we wniesionym środku odwoławczym w pełni odpowiada prawu, albowiem w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej uchwały trafnie przyjmując, że jej uregulowania zamieszczone w § 8 ust. 10 pkt 4 lit. b i § 9 ust. 3 pkt 2 uchwały nr XCIII/2443/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stradom" nie naruszają prawa ani wynikających z nich zasad sporządzania planu, stąd w tym zakresie prawidłowo zastosowano konstrukcję prawną oddalenia skargi z art. 151 p.p.s.a. Odmienne stanowisko skarżącej spółki nie zasługuje na uwzględnienie stanowiąc wyłącznie nieuprawnioną polemikę z prawidłowym wyrokiem Sądu pierwszej instancji w opisywanej części.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej podkreślić należy, iż zamieszczone w skarżonej uchwale przepisy:
-§ 8 ust. 10 pkt 4 lit. b, który stanowi : 4) w zakresie lokalizacji anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej a także urządzeń technicznych takich jak: maszynownie szybów windowych, klimatyzatory, zbiorniki obowiązuje zakaz ich umieszczania: b) w sposób przesłaniający lub tworzący niekorzystne przedpole lub kulisy widoków pozostających w zasięgu widoczności pieszego, z oznaczonych na rysunku planu punktów, ciągów i osi widokowych,
-§ 9 ust. 3 pkt 2, który stanowi : 3. W zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej-infrastruktury telekomunikacyjnej (także telefonii komórkowej), w tym anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych - ustala się: 2) nakazy umieszczania anten, stacji bazowych i innych urządzeń technicznych:
a) tak, aby nie pozostawały w zasięgu widoczności pieszego użytkownika ulic: Stradomskiej, J Dietla, Starowiślnej, św. Gertrudy oraz Bernardyńskiej,
b) tak, aby nie pozostawały w zasięgu widoczności pieszego użytkownika przestrzeni publicznych, w których na rysunku planu oznaczone zostały główne punkty, ciągi i osie widokowe,
wbrew stanowisku skarżącej Spółki nie wprowadzają rozwiązań wyłączających możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na terenie objętym planem, jak też nie ograniczają w sposób nieuprawniony możliwości lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej. Poza tym konsekwencją przyjętych a zakwestionowanych skargą uwarunkowań przedmiotowego prawa miejscowego nie jest wskazywane w kasacji nieuprawnione ograniczenie konstytucyjnie i ustawowo gwarantowanej wolności działalności gospodarczej skarżącej.
Generalnie nie podzielając stanowiska skarżącej zawartego w skardze kasacyjnej należy zaznaczyć, iż zgodnie z dyspozycją art. 46 ust.1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei ust. 2 tej normy stanowi, iż jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.
Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż nie można interpretując ww. przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przyjąć, iż prawodawca lokalny jest pozbawiony jakichkolwiek ograniczeń dotyczących lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych. Przepisy te zostały by naruszone gdyby uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiała przedsiębiorcę telekomunikacyjnego jakichkolwiek możliwości realizacji takich obiektów.
Niesporne jest, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej ww. regulację (Sejm RP VI kadencji, Nr druku 2546) podniesiono, iż w art. 46 przyjęto zasadę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Wskazano również, że przepis ten ma stanowić punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa.
Zatem w art. 46 ust. 1 ww. ustawy chodzi między innymi o wykluczenie zakazów i ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej przez uregulowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z tym zastrzeżeniem, że zakazy te i ograniczenia nie są związane z ochroną nadrzędnych wartości jakimi są bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo porządku publicznego, ochrona środowiska, przyrody, zdrowia ale też ochrona zabytków. Tym samym dopuszczalne jest w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzanie pewnych ograniczeń jak i zakazów. W tym też zakresie ograniczenia i zakazy, o ile nie naruszają zasad sporządzania planu miejscowego nie mogą być uznane za nielegalne. Trafnie także Sąd pierwszej instancji w tym zakresie powołał się na utrwaloną linię orzeczniczą NSA -patrz wyrok z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3131/18-, gdzie prezentowane jest stanowisko, że z treści art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzenie zakazów czy ograniczeń zabudowy obiektami infrastruktury telekomunikacyjnej, a inwestor na podstawie wymienionego przepisu nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na takie inwestycje. Organy gminy mogą więc w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało regulacją ustawy z dnia 7 maja 2010 r. jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone w zakresie decydowania o lokalizacji i warunkach budowy stacji bazowych telefonii komórkowej.
Takie prawidłowe działania podjęto w tej sprawie, powołując się w sposób jednoznaczny na wartości historyczne obszaru objętego planem. Obszar objęty ustaleniami skarżonej uchwały znajduje się bowiem w ścisłym centrum historycznym Miasta Krakowa, które jest wpisane na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO (2/3 obszaru) oraz w strefie buforowej tego obszaru (północno-wschodnia część). Stanowi ten teren przede wszystkim przedpole jednego z najważniejszych zabytków w Polsce-Wzgórza Wawelskiego oraz Starego Miasta. Na tym obszarze występują zatem zabytkowe dzieła z zakresu architektury, sztuki i urbanistyki z całego tysiąca lat historii tej części Krakowa. Zatem aby pogodzić możliwość lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej z ochroną obszaru, wprowadzono konkretne zasady i warunki lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej, tak aby krajobrazu i zabytków nie niszczyć. W szczególności obiekty wyróżniające się w strukturze zabudowy miasta, które są przedmiotem ochrony i stanowią o charakterze dzielnicy, kształtując panoramę całego miasta, widoki lokalne i ponadlokalne, poddano ochronie stanowiąc w części tekstowej i na rysunku skarżonego planu miejscowego, że elementy infrastruktury telekomunikacyjnej nie będzie można lokalizować w przestrzeni publicznych bezpośrednio przylegających do tych elementów, skąd zabytki są oglądane i podziwiane. Tak aby nie zaburzyć ich odbioru wizualnego. W związku z powyższym wskazane w ustaleniach planu określenia: punkty, ciągi i osie widokowe - odnoszą się również do ustalonych prawem form ochrony zabytków, w tym obszarów urbanistycznych, które z racji skali i złożoności nie stanowią pojedynczego obiektu budowlanego lecz ich rozległy zespół. Nadto ustalenia skarżonego planu miejscowego dodatkowo skonkretyzowane zostały w postaci graficznej na rysunku planu poprzez wyznaczenie graficzne punktów, ciągów i osi widokowych.
Tym samym chybiony jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 46 ust.1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, albowiem w zaskarżonej uchwale nie ustanawia się zakazów lokalizowania (objętych skarżonymi przepisami uchwały) obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) w obszarze objętym planem miejscowym, a jedynie wprowadza się pewne, oznaczone na rysunku planu miejsca gdzie następują ograniczenia w tym zakresie. Jak już wykazano przywołane wyżej przepisy cytowanej ustawy nie wyłączają kompetencji organów planistycznych w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, ani też nie pozbawiają gminy prawa do uwzględniania w planie miejscowym wartości wysoko cenionych, określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.), jak i wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Stąd też należało podzielić stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 2627/18, zgodnie z którym z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. nie wynika przyzwolenie na realizowanie każdej inwestycji telekomunikacyjnej w każdym miejscu objętym planem. Przepisy te nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej w zakresie lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Przeciwnie, potrzeba ochrony szczególnie cennych obszarów gminy może przemawiać za ustanowieniem pewnych zakazów, w tym dotyczących realizacji inwestycji o charakterze telekomunikacyjnym. Z ustaleń zaskarżonej uchwały nie wynika, by przyjęte w planie regulacje, powiązane z jego częścią graficzną, uniemożliwiały lokalizację inwestycji telekomunikacyjnych poza tak wyraźnie oznaczonymi ograniczeniami wprowadzonymi w § 8 ust.10 pkt 4 lit. b oraz § 9 ust. 3 pkt 2 przedmiotowego planu precyzyjnie i dokładnie oznaczonymi także na rysunku planu. Dlatego też, zdaniem NSA, zakwestionowane skargą rozwiązania planistyczne są rezultatem właściwego ważenia interesów i wartości, a przewidziane tam ograniczenia są dopuszczalne i nie pozostają w sprzeczności z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Wskazywanie przez skarżącą w kasacji na jej zdaniem nieostre, niezdefiniowane pojęcia zawarte w kwestionowanych przepisach uchwały tj: "zasięg widoczności pieszego", "zasięg widoczności pieszego użytkownika przestrzeni publicznej", czy "niekorzystne przedpole lub kulisy widoków" należy traktować jako zwroty nieostre. Należy wyjaśnić, że użycie w tej definicji zwrotów nieostrych nie może być poczytywane za błąd, ponieważ definicje zawarte w aktach normatywnych mają charakter przepisu prawa i tak jak pozostałe przepisy są poddawane procesowi interpretacji przy użyciu przyjętych w systemie prawa reguł wykładni (M. Zieliński, Wykładania prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 312-313). Również brak definicji ww. określeń użytych w § 8 ust.10 pkt 4 lit.b oraz § 9 ust.3 pkt 2 zaskarżonej uchwały, nie może prowadzić do uznania tych przepisów za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., powodującego nieważność zaskarżonej uchwały w tej części. Zabieg definiowania zwrotów użytych w aktach normatywnych jest jednym, lecz nie jedynym sposobem mającym na celu wyjaśnienie ich znaczenia. Dookreśleniu użytych w przepisach prawa zwrotów o charakterze nieostrym służą bowiem aprobowane przez doktrynę i orzecznictwo reguły wykładni prawa, w tym dyrektywy nakazujące odwoływanie się do przyjmowania znaczeń zwrotów użytych przez prawodawcę, formułowanych w innych aktach normatywnych (wykładnia systemowa), czy też ustalenie znaczenia danego zwrotu użytego w przepisach na podstawie języka ogólnego/powszechnego (Ibidem, s. 315 i n.). Natomiast wynik tego dookreślenia, nawet gdyby przyjąć, że ma charakter uznaniowy, to jako jedna ze składowych rozstrzygnięcia przyjętego przez organ w procesie stosowania prawa, podlega sądowej kontroli (wyroki NSA: z 22 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1512/22; sygn. akt II OSK 1510/22, z 25 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1488/22).
Powyższe rozważania pozwalają przyjąć, że całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień albowiem te wbrew poglądowi skarżącej nie ograniczają rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej.
Nieusprawiedliwiony jest także tym samym zarzut naruszenia art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych opisany w petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim we wniesionym środku odwoławczym w jakikolwiek sposób nie wykazano, stosownie do treści art. 176 p.p.s.a., na czym miałby polegać zarzut niezastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego, a to art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 8 u.p.z.p., z których wynika odpowiednio, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, oraz iż plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Nie wskazano ponadto, w jaki sposób miałby Sąd pierwszej instancji naruszyć powołane w podstawie kasacyjnej przepisy art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, z których wynika odpowiednio, że "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego" oraz, że "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. tak określona podstawa kasacyjna, jak to ujęto w pkt 1 lit. c) zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie została uzasadniona, nie czyni temu zadość wskazanie w motywach tego środka odwoławczego, że chodziło o uchwalenia planu wbrew zasadom tworzenia aktów prawa miejscowego skoro w obrocie prawnym pozostały wieloznaczne, nieprawne pojęcia, które w istocie uzależniają możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji. To ogólnikowe stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie zostało w tym zakresie należycie wyjaśnione.
Dotychczasowe rozważania nie pozwalają także na podzielenie zarzutów kasacji dotyczących naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 Prawo telekomunikacyjne oraz art. 46 ust. 1-2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 Prawo telekomunikacyjne oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. Odnosząc się do tych ostatnich zarzutów dodać jeszcze należy, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego ograniczają, ale nie prowadzą – nawiązując do art. 3 pkt 19 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. – do eliminacji prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, skoro lokalizacja wyżej wskazanych urządzeń jest możliwa w obszarze objętym zaskarżonym planem, tyle że z ograniczeniami wynikającymi z ustaleń ujętych w § 8 ust.10 pkt 4 lit. b oraz § 9 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że skarżąca kasacyjnie została pozbawiana prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług w technologii mobilnej, za sprawą przyjęcia w przedmiotowym planie miejscowym zasad lokalizacji urządzeń związanych z prowadzeniem tej działalności pozostających w granicach przysługującego organom gminy władztwa planistycznego.
Dalsze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania również okazały się całkowicie nieusprawiedliwione w okolicznościach tej sprawy.
Przepis art. 151 p.p.s.a. wskazany w podstawie kasacyjnej ma charakter ogólny i wynikowy, na jego podstawie sąd administracyjny oddala skargę odpowiednio w całości lub w części, w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części. Zarzut naruszenia cyt. przepisu tylko wtedy okazałby się zasadny, gdyby usprawiedliwione były inne podstawy kasacyjne, z których wynikałoby, że skargę należało uwzględnić. Podobnie charakter wynikowy ma przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., a dotyczy on wyłącznie formy orzekania w sprawie ze skargi m. in. na akt prawa miejscowego, gdy sąd administracyjny uwzględnia skargę. Jak już wyżej podniesiono we wstępnej części tego uzasadnienia, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności w zakresie zaskarżonym skargą w sposób trafny zastosował w tym zakresie konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalając ją. Nie było uzasadnionych przesłanek do tego by w odniesieniu do zaskarżonych rozwiązań planistycznych zastosować przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. Zatem zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym pozostaje nietrafny.
Nie zasługiwał na uwzględnienie podniesiony także w zw. z art. 151 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. Przepis ten został powołany w kasacji w sposób nieprecyzyjny albowiem ma on rozbudowaną konstrukcję wewnętrzną składając się z dwóch odrębnych norm dotyczących różnych stanów prawnych. Niewskazanie, którego z dwóch § dotyczy podniesiony zarzut sprawia, że nie jest możliwe odniesienie się do tak wadliwie skonstruowanego zarzutu.
Niezasadny jest także zarzut skierowany przeciwko uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11). Wymóg natomiast podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez sąd stanowiska prawnego, aby wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m. in. wyroki NSA z: 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 528/17; 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17). W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i odzwierciedla przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny, tok rozumowania oraz argumentację prawną. Rozważania WSA w Krakowie są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie powodów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono przyczyny, dla których oddalono skargę, w szczególności ustosunkowano się do kwestionowanego § 8 ust.10 pkt 4 lit. b oraz § 9 ust.3 pkt 2 planu miejscowego a przede wszystkim w sposób właściwy z odwołaniem się do orzecznictwa sądów administracyjnych wyjaśniono istotę regulacji art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. Analiza regulacji planu doprowadziła do wniosku, że nastąpiło ograniczenie możliwości lokalizowania masztów telefonii komórkowej, ale nie zakaz takich inwestycji. Fakt, że skarżący nie akceptuje tych wywodów nie może zostać zwalczony poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i hipotetycznych wad uzasadnienia, lecz poprzez postawienie zarzutów naruszenia przepisów materialnych.
Nie budzi żadnych wątpliwości NSA, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zrozumiałe, da się zrekonstruować tok rozumowania Sądu pierwszej instancji, że zawiera ono wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast uzasadnienie omawianego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest w istocie polemiką z rozstrzygnięciem Sądu, w szczególności z wykładnią i zastosowaniem przepisów prawa materialnego, co w ramach zarzutów procesowych nie może być skuteczne.
Reasumując dotychczasowe rozważania poczynione w tej sprawie, należy jednoznacznie podkreślić, iż wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Dlatego też w tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.