II OSK 2024/22

II OSK 2024/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Grzegorz Rząsa
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1365/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-02-18
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
§ 11
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. i P.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1365/21 w sprawie ze skargi W.K. i P.J. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "T. – Ł." 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od W.K. i P.J. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1365/21, oddalił skargę W.K. i P.J. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "T. – Ł.".
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 19 października 2021 r. W.K. i P.J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wyżej powołaną uchwałę zarzucając jej naruszenie:
1. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 z późn. zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżących, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy,
2. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem miejscowym,
3. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie projektowe") przez brak wyznaczenia wszystkich niezbędnych parametrów i wskaźników zabudowy dla terenów, dla których jest to wymagane,
4. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem ZP.1-ZP.15 są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (dalej: "studium"),
5. § 11 rozporządzenia projektowego przez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w której rażąco zaniżono koszty związane z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego,
6. § 5-7 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej: "ZTP") przez przyjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej.
Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należącej do skarżących, składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...], obr. [...], jedn. ewid. [...].
W uzasadnieniu wskazano, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości składającej się z wyżej wymienionych działek, położonej w rejonie ul. G. w K. Przedmiotowe działki zostały włączone do wyznaczonego w uchwalonym planie miejscowym obszaru oznaczonego symbolem ZP.4 – Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park. W zakresie zagospodarowania terenu w planie miejscowym ustalono dla wskazanego powyżej obszaru dopuszczenie lokalizacji placów zabaw dla dzieci, ogródków jordanowskich i parków linowych. Minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego dla omawianego terenu ustalono na poziomie 90 %. W § 7 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały zawarty został zakaz lokalizowania ogrodzeń, który dotyczy również działek należących do skarżących.
Skarżący podnieśli, że jako właściciele nieruchomości, będą zobowiązani do utrzymywania na niej porządku i czystości własnym staraniem i na własny koszt. Ponadto, będą również odpowiadali cywilnoprawnie, a nawet w pewnych okolicznościach ponosili odpowiedzialność karną, za potencjalne zdarzenia, do którym może dojść na ich nieruchomościach.
Poza tym przeznaczenie nieruchomości skarżących pod publicznie dostępny park stanowi przejęcie nieruchomości prywatnej na cele publiczne w rozumieniu art. 6 pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej: "u.g.n."), bez konieczności przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w trybie art. 112 i nast. u.g.n.
W skardze podniesiono też, że plan miejscowy w znacznym zakresie jest sprzeczny z postanowieniami studium, według których obszar w którym znajdują się działki skarżących przeznaczony jest przede wszystkim pod tereny zieleni nieurządzonej. Co prawda studium w ramach funkcji dopuszczalnej przewiduje możliwość lokalizacji na terenie zieleni nieurządzonej również zieleni urządzonej, jednakże w tym zakresie występuje wymóg, aby w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie przekraczał wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu. Wynika to z treści pkt III.1.2.6 i pkt III.1.2.7. opracowania pn.: "Tom III. Wytyczne do planów miejscowych". Jest to o tyle istotne, że analiza planu miejscowego oraz ustaleń studium wykazała, iż udział funkcji dopuszczalnej przekracza wielkość 50 % wydzielonego terenu. Tym samym przeznaczenie znacznej powierzchni terenu pod zieleń urządzoną w charakterze funkcji dopuszczalnej przewidzianej w studium stanowi w ocenie skarżących naruszenie ustaleń obowiązującego studium.
Skarżący podnieśli też, że w uchwalonym planie dla niektórych obszarów nie zostały określone wszystkie konieczne parametry i wskaźniki zabudowy, które wymienione zostały w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zarzut ten dotyczy w szczególności terenów oznaczonych symbolami E.1, WZ.1-WZ.5, ZP.11-ZP-15, w ramach których odstąpiono od ustalenia wszystkich wymaganych wskaźników i parametrów zabudowy, gdy tymczasem na przedmiotowych obszarach dopuszczono realizację obiektów budowlanych związanych z obsługą przedmiotowych terenów. Poza tym w treści planu niektóre parametry zabudowy wskazano jedynie przez określenie ich maksymalnego poziomu. Dotyczy to w szczególności parametru wysokości zabudowy. W treści planu miejscowego zawarte zostały istotne nieprawidłowości wskazujące na naruszenie przez organy planistyczne zasad techniki prawodawczej. W tym zakresie wskazano na treść § 8 ust. 5 pkt 3 uchwały, który dotyczy nakazu utrzymywania w stanie naturalnym terenów zieleni w bezpośrednim sąsiedztwie potoku Sudoł. Zdaniem skarżących obecna treść planu w tym zakresie jest bardzo nieprecyzyjna, co może istotnie utrudnić stosowanie planu miejscowego w przyszłości, a także prowadzić do arbitralnego działania organów administracji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że skarżący nie uczestniczyli w procedurze planistycznej przez składanie uwag do projektu planu.
W ocenie organu zarzut naruszenia wymogu zgodności zaskarżonego planu ze studium należy uznać za nieuzasadniony, ponieważ proste odzwierciedlenie wybiórczo wybranych ustaleń studium do ustaleń planu, nie może być właściwym kryterium postępowania przy ocenie zgodności planu ze studium.
W planie miejscowym nieruchomości skarżących nadano przeznaczenie pod tereny zieleni urządzonej, co wpisuje się w funkcje terenu określone w studium. Udział funkcji dopuszczalnej (zieleni urządzonej) nie przekracza wielkości 50 % powierzchni wydzielonego w studium terenu ZR. W związku z powyższym zarzut niezgodności planu miejscowego z dokumentem studium jest chybiony.
Organ podkreślił przy tym, że wyznaczony w treści zaskarżonego planu teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, stanowi realizację celu publicznego na prywatnej nieruchomości, o którym mowa w art. 6 pkt 9c u.g.n., a tym samym stanowi podstawę do wykupu tej nieruchomości przez gminę. Do zadań własnych gminy należy, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy: - ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej; - kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych; - zieleni gminnej i zadrzewień. W uzasadnionych okolicznościach, dopuszczalne jest zatem wykorzystanie dla celów zaspokojenia potrzeb wspólnoty także terenów stanowiących własność prywatną.
Ponadto organ nadmienił, że skarżony plan miejscowy był już poddany kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 stycznia 2019 r. w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II SA/Kr 1358/18 oddalił skargę, a w treści uzasadnienia wyroku odniósł się również do kwestii, które zostały podniesione także w skardze strony skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd podniósł, że skarżący nabyli przedmiotową nieruchomość niespełna 3 lata po uchwaleniu planu, zaś prawodawca lokalny mógł ważyć interes publiczny z interesem indywidualnym właściciela tego terenu, którym w tym czasie nie byli skarżący, tylko na etapie sporządzania planu. Na tym etapie organ ten mógł naruszyć zasady sporządzania planu, dopuszczając się naruszenia zasady proporcjonalności (nadużyć władztwo planistyczne), względem właściciela terenu. Organ nie mógł przewidzieć, jaki interes prawny (zamierzenia względem nieruchomości) może mieć przyszły właściciel tego terenu. W skardze nie wskazano natomiast na jakiekolwiek okoliczności, które uprawdopodobniały by to, że organ naruszył zasady sporządzania planu miejscowego względem aktualnego, na czas uchwalania tego planu, właściciela terenu.
W ocenie Sądu wyłom od zasady, że uchwałodawca nie może dopuścić się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego przez nadużycie władztwa planistycznego w stosunku do przyszłego nabywcy nieruchomości dopuszczalny jest jedynie względem nabywcy nieruchomości pod tytułem ogólnym. Tylko taki nabywca wchodzi bowiem w pełnię praw i obowiązków związanych z własnością nieruchomości. Spadkobierca może powoływać się na zarzuty przysługujące spadkodawcy, których ten nie zdążył bądź zaniechał zgłosić. Prawa tego nie ma jednak nabywca nieruchomości pod tytułem szczególnym. Nabywa ją bowiem w określonym stanie zagospodarowania i określonym stanie prawnym, także co do przeznaczenia w planie miejscowym.
Sąd stwierdził, że nabywając przedmiotową nieruchomość skarżący z pewnością byli świadomi stanu prawnego, jaki w polskim systemie prawnym obowiązuje, także w zakresie przepisów art. 36 i art. 37 u.p.z.p.
Zdaniem Sądu zarzuty co do tego, że skarżący będą zobowiązani do utrzymywania na niej porządku i czystości własnym staraniem i na własny koszt, jak również będą odpowiadali cywilnoprawnie czy karnoprawnie, za potencjalne zdarzenia, do których może dojść na terenie parku, nie mają żadnych podstaw prawnych. Po pierwsze, zarzuty te nie mają jakiegokolwiek związku z trybem lub zasadami uchwalenia planu, a tylko uchybienie w tym zakresie są podstawą stwierdzenia nieważności uchwały. Po drugie, utrzymanie czystości na nieruchomości obciąża jej właściciela i nie dotyczy tylko miejsc ogólnodostępnych. Po trzecie, uchwalenie w planie miejscowym przeznaczenia pod ogólnodostępny park, nie oznacza, że teren ten automatyczne staje się ogólnodostępnym parkiem a skarżących obciążają wszelkie konsekwencje związane z jego dozorem i utrzymaniem. Konsekwencje takie powstaną dopiero po urządzeniu tam parku, co musi poprzedzić wykup lub wywłaszczenie terenu przez gminę.
Według Sądu jako przekonująca jawi się argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę, w świetle której walorów i znaczenia przedmiotowej działki dla funkcjonowania środowiska nie można rozpatrywać w oderwaniu od większej całości, jaką stanowi [...]. Jest to, jak podkreślił organ, jeden z najistotniejszych elementów systemu przyrodniczego miasta, pełniący funkcję korytarza ekologicznego; stanowi jeden z najbardziej rozległych terenów mających znaczenie dla warunków aerosanitarnych miasta oraz element parków rzecznych. Niemalże cały obszar planu miejscowego obszaru "T. – Ł." stanowi potencjalny obszar wymiany powietrza, rejon ten stanowi także jeden z najistotniejszych korytarzy napływu powietrza, będącego jednocześnie rynnami spływu powietrza. Ponadto znajdujące się tu obszary łąk i wód poprawiają parametry fizyczne powietrza. Wyjaśniono też, że ustalenia planistyczne związane są z występowaniem na odnośnym obszarze gatunków zwierząt podlegających ochronie na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. Niektóre chronione gatunki, które tam występują, wymienione są także w załącznikach do Dyrektywy 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, stanowiącej wersję skonsolidowaną wcześniejszej dyrektywy EWG 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. o ochronie dziko żyjących ptaków, Dyrektywy 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. W ramach "Kierunków rozwoju i zarządzania terenami zieleni w Krakowie na lata 2017-2030", w Aneksie II "Ochrona przyrody" zaproponowano do ochrony kompleks zbiorowisk występujących w [...] i jego dopływów: łąk świeżych typowych, łąk zmiennowilgotnych, łąk rdestowo-ostrożeniowych, łąk świeżych wyczyńcowych, szuwarów wielkoturzycowych, szuwarów trzcinowych, stanowiących siedlisko licznych, zróżnicowanych gatunków zwierząt. Wymienia się m.in. drobne ptaki wróblowe, myszołowy, dla których obszar łąk stanowi żerowisko, bobry, które spiętrzając wodę kształtują do pewnego stopnia stosunki wodne w obszarach trzcinowisk, żaby trawne gromadnie zimujące w namułach dna potoku.
W ocenie Sądu, także kwestionowany przez skarżącą zakaz lokalizowania ogrodzeń jest funkcjonalnie powiązany z pozostałymi ustaleniami planu i niepodobna dopatrzyć się w nim niezgodności z prawem. W tym kontekście organ zasadnie wskazuje, że zaskarżony plan miejscowy ma na celu ochronę cennych terenów zieleni wzdłuż cieku [...] poprzez utworzenie parku rzecznego; jest to plan o charakterze ochronnym, mający ważne znaczenie w procesie łączenia zieleni miejskiej w ciągły, zintegrowany system przyrodniczy – czyni to zasadnym wyeliminowanie możliwości lokalizacji ogrodzeń na terenach wskazanych w planie.
Poza tym, wbrew zarzutowi skargi, w zaskarżonym planie określono wymagane prawem parametry i wskaźniki zabudowy – świadczy o tym treść planu oceniana przez pryzmat relewantnych w tym zakresie przepisów. Do "przykładów" przytaczanych przez skarżącą trafnie odniósł się organ w odpowiedzi na skargę, wskazując w szczególności na § 25 tekstu uchwały o planie, a także na ograniczenia wysokości zabudowy określone w dokumentacji rejestracyjnej lotniska [...]. Jako prawidłowe i wystarczające należy ocenić również ustalenia planu co do miejsc parkingowych.
Sąd podniósł również, że zgodnie z ustaleniami studium w ramach funkcji dopuszczalnej pozostają różnorodne formy zieleni urządzonej. Wobec nieprzekroczenia przez funkcję dopuszczalną 50 % powierzchni terenu ZR ustalenia planu nie kolidują również z postanowieniami studium, zawartymi w pkt III.1.2.6. i pkt III.1.2.7. studium; szczegółowe wyliczenia w tym zakresie zostały przedstawione przez organ w piśmie z dnia 7 stycznia 2019 r. (s. 8), tam też organ przekonująco wyjaśnił sposób i efekt współdziałania z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, gdy idzie o przeznaczenie terenów pod park w ramach terenów zieleni urządzonej.
Sąd nie podzielił poglądu skarżących, jakoby treść zaskarżonej uchwały była niezgodna z zasadami techniki prawodawczej i tym samym naruszała § 5-7 ZTP. Pozytywnie z punktu widzenia wspomnianych zasad Sąd ocenił także te pojęcia, fragmenty i ustalenia zaskarżonej uchwały, na które w tym kontekście wskazano w skardze.
W odniesieniu do zarzutu nieprawidłowego sporządzenia prognozy skutków finansowych i naruszenia § 11 rozporządzenia projektowego organ wskazał, że prognoza skutków finansowych dla zaskarżonego planu została sporządzona zgodnie z odpowiednimi regulacjami prawnymi przy zachowaniu należytej staranności. W zakresie kwestionowanego jednego z komponentów tzn. nakładów na wykup nieruchomości przeznaczonych na cel publiczny, dokonano w tym zakresie m.in. analizy w zakresie: identyfikacji nieruchomości niestanowiących zasobu gminnego lub Skarbu Państwa (na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków); analizy rynku nieruchomości w zakresie określenia prognozowanej wartości nieruchomości na potrzeby przedmiotowej prognozy skutków finansowych. W ocenie Sądu, przepis ten nie został naruszony.
Nadto według Sądu nie ma też podstaw do kwestionowania prawidłowości i rzetelności prognozy skutków finansowych. Wątpliwości skarżących co do tego, czy prognoza jest do końca trafna, nie mogą być podstawą do kwestionowania ustaleń planu miejscowego. Prognoza skutków finansowych nie jest częścią uchwały o planie; ma charakter informacyjny. Prognoza ta nie ma też wpływu na sytuacją prawną skarżącej – nie determinuje jej praw obecnie ani też nie będzie determinować, w sensie pozytywnym bądź negatywnym, jej ewentualnych roszczeń odszkodowawczych w przyszłości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli W.K. i P.J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego, a to norm ujętych w:
– art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organ planistyczny podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczył granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i tym samym nie ograniczył nadmierne uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem,
– art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała w zakresie terenów wskazanych w skardze nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa,
– § 11 rozporządzenia projektowego przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że w niniejszej sprawie prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego została sporządzona prawidłowo i rzetelnie,
– art. 28 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie procedury i zasad sporządzania planu miejscowego,
co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.");
2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
– naruszeniu przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa,
– art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 z późn. zm., dalej: "k.p.c.") w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego,
– art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. przez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo naruszenia przez organ w niniejszej sprawie wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego i postępowania, w szczególności art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.,
– naruszeniu art. 151 p.p.s.a. przez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ planistyczny wskazanych w skardze przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia projektowego,
co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.
W piśmie z 24 kwietnia 2023 r. Rada Miasta Krakowa, działająca przez Prezydenta Miasta Krakowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwagi na jej bezzasadność.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.
Przeznaczenie działek skarżących kasacyjnie na tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park jest równoznaczne z tak zwanym wywłaszczeniem planistycznym tej nieruchomości. Oznacza to, że realizacja zaskarżonych ustaleń planu, ingerująca we własność skarżących kasacyjnie, przesądza że w niniejszym przypadku doszło nie tyle do ograniczenia prawa własności, ile do jej faktycznego wywłaszczenia, które z uwagi na brzmienie art. 6 pkt 9c u.g.n., według którego celami publicznymi uzasadniającymi wywłaszczenie w rozumieniu tej ustawy jest m.in.: wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa, może doprowadzić do wywłaszczenia, o którym mowa w art. 112 i n. u.g.n. Zatem przeznaczenie działek skarżących kasacyjnie na wskazany wyżej cel nie stanowi ograniczenia wykonywania prawa własności, ale je faktycznie wyłącza. Stąd też jest uznawane za wywłaszczenie w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a więc szersze od jego ustawowego ujęcia, które obejmuje również tak zwane wywłaszczenie planistyczne. Z tego też względu odnoszenie się w tym przypadku do oceny proporcjonalności podjętego rozstrzygnięcia przez organ planistyczny w kontekście ograniczenia wykonywania prawa własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) nie znajduje uzasadnienia (por. m.in. wyroki NSA z 13.02.2018 r., II OSK 1767/17, LEX nr 2491673 oraz z 10.01.2019 r., II OSK 718/18, LEX nr 2627665). Z tego też względu błędne jest przyjęcie, że zaskarżone ustalenia planu miejscowego prowadzą do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz ochrony przed naruszeniem istoty własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), której ustawowe rozwinięcie znajduje się w art. 140 k.c. oraz art. 6 u.p.z.p.
Wypada przy tym zaznaczyć, że ustalenia planu obejmujące teren działek skarżących kasacyjnie nie wyłączają możliwości korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy. W myśl § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały: "Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem." Zagospodarowanie działek nr [...], [...], [...] i [...], zgodnie z ustaleniami zaskarżonej uchwały, wymaga zaś nabycia ich przez Gminę. To zaś może nastąpić w drodze umowy bądź w wyniku wywłaszczenia.
Także zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. polegający na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała w zakresie terenów wskazanych w skardze nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami studium, okazał się nieuzasadniony.
Przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości skarżących kasacyjnie pod publicznie dostępny park koreluje z ustaleniami studium. Wprawdzie według ustaleń studium działki nr [...], [...], [...] i [...] znajdują się w obszarze oznaczonym ZR – tereny zieleni nieurządzonej, to niewątpliwie funkcja ta jest zbliżona do funkcji jaką pełni zieleń urządzona. Ponadto, jak było to podnoszone przez organ oraz Sąd I instancji, różnorodne formy zieleni urządzonej, zostały ustalone w studium jako funkcja dopuszczalna dla obszaru ZR. Nie można więc w tych okolicznościach twierdzić, że kwestionowane ustalenia przyjęte w planie miejscowym naruszają ustalenia studium, zwłaszcza że odstąpienie od przeznaczenia terenów na cele zbieżne z funkcją podstawową na rzecz przeznaczania ich na cele realizacji funkcji dopuszczalnej dochodzi w okolicznościach, w których obie funkcje różnią się jedynie postaciową formułą zieleni. W tym więc przypadku wprowadzenie w planie wynikającego ze studium przeznaczenia dopuszczalnego nie stoi w sprzeczności z funkcją podstawową, a jedynie ją modyfikuje.
Również zarzut naruszenia § 11 rozporządzenia projektowego polegającego na błędnym – zdaniem skarżących kasacyjnie – uznaniu, że prognoza skutków finansowych uchwalenia planu została sporządzona prawidłowo i rzetelnie okazał się nieskuteczny.
Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, aprobowaną przez skład orzekający w niniejszej sprawie, prognoza skutków finansowych nie ma charakteru wiążącego, normatywnego, lecz pełni wyłącznie funkcję analizy ekonomicznej. Nie jest ona też załącznikiem do planu, ale jedynie do jego projektu (por. m.in. wyrok NSA z 23.01.2013 r., II OSK 2348/12, LEX nr 1361625).
Wypada również wyjaśnić, że organ nie ma obowiązku wykazywania konkretnych kosztów niezbędnych do ewentualnego wykupu nieruchomości lub wypłaty odszkodowania, zwłaszcza że wysokość tych kosztów może ulegać zmianom (por. wyrok NSA z 29.10.2020 r., II OSK 1593/18, LEX nr 3116833).
Z uwagi na nieskuteczność wskazanych wyżej zarzutów, nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 28 u.p.z.p.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzut ten posiada wadę formalną. Otóż przywołany art. 28 u.p.z.p. składa się z dwóch przepisów, jest bowiem podzielony na dwie samodzielne jednostki redakcyjne (ustępy). Skarżący kasacyjnie nie wskazali zaś, które dokładnie przepisy miały być naruszone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, może uwzględnić tylko te przepisy prawa, które wyraźnie zostały wskazane w skardze kasacyjnej, jako naruszone. Nie może natomiast zastępować strony i precyzować, czy też uzupełniać przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. m.in. wyroki NSA z 14.03.2018 r., II OSK 1281/16, LEX nr 2469106 oraz z 2.03.2023 r., II OSK 1620/22, LEX nr 3518730).
Jeśliby nawet, wnioskując z brzmienia podniesionego zarzutu wywodzić, że przepisem, który (zdaniem skarżących kasacyjnie) miałby zostać naruszony jest art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to należy zaznaczyć, że przedstawiona ocena wcześniej przytaczanych zarzutów wskazuje na brak powodów do uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, zaś wcześniejsza pozytywna weryfikacja zaskarżonej uchwały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym wyżej wyrokiem, od którego skarga kasacyjna została oddalona (zob. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., II OSK 1753/19), świadczy również o braku naruszenia trybu sporządzania tego planu.
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wymaganego wystarczającego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Jak wynika z przytoczonego brzmienia art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniu skarżących kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, w tym wskazuje na s. 22-29 szczegółowe powody oddalenia skargi.
Także zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego okazał się niezasadny.
Skarżący kasacyjnie nie odnieśli się do tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a co za tym idzie nie wskazali, które – ich zdaniem – partie materiału dowodowego nie zostały wszechstronnie rozważone.
Nie można też zgodzić się z zarzutami naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. oraz art. 151 p.p.s.a.
Zarówno art. 147 § 1 p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. należą do grupy tak zwanych przepisów wynikowych, stanowiących jedynie prawną podstawę odpowiednio: orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. oraz oddalającego skargę. W związku z powyższym nieskuteczność wcześniej poddanych ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania czyni nieskutecznymi zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów o charakterze wynikowym.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.