II OSK 2019/23

II OSK 2019/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1816/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-06-02
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1816/22 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 24 października 2022 r., nr IFXIV.7840.6.107.2021 w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1816/22, oddalił skargę G. D. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 24 października 2022 r., nr IFXIV.7840.6.107.2021, w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższą decyzją Wojewoda Śląski (Wojewoda), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 12 listopada 2021 r., nr 2349/21 [wydaną w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. D. pozwolenia na rozbudowę istniejącej instalacji gazu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym przy ul. [...] w [...], na działkach o nr ewid. [...] (obręb [...] [...])] i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ww. inwestycji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. D. zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, zwana dalej: "p.p.s.a."), naruszenie:
I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Pr.bud., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organ w postępowaniu administracyjnym dopuścił się szeregu naruszeń przepisów proceduralnych i materialnych, w konsekwencji czego decyzja Wojewody nie odpowiada prawu, a to ze względu na:
a) zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz ustalenia wszystkich osób, których interesu prawnego dotyczyło postępowanie, w tym zwłaszcza błędnym stwierdzeniu, iż skarżąca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością o nr [...] (dawniej [...] [...]), jak również zaniechanie ustalenia kto jest rzeczywistym właścicielem ww. działki, w sytuacji gdy istniały uzasadnione wątpliwości w tej kwestii, w szczególności zważywszy na fakt usytuowania działki, do której prawa zgłosił uczestnik postępowania oraz działań podejmowanych przez skarżącą, z których wynikało, iż, w jej ocenie, posiada ona wyłączne prawo do dysponowania działką na cele budowlane, a prawidłowa ocena stanu faktycznego przedmiotowej sprawy winna prowadzić do wniosku, iż doszło do zasiedzenia działki nr [...] przez rodzinę skarżącej, a skutek nabycia własności nastąpił z mocy prawa, w związku z czym J. K. i G. K. nie są już współwłaścicielami tej nieruchomości,
b) przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie ustaleń faktycznych w sposób dowolny, w tym zwłaszcza poprzez nieznajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym bezpodstawne stwierdzenie, iż planowana inwestycja dotyczyła działek stanowiących własność kilku właścicieli, tj. inwestorki, J. K. i G. K. i jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu - wymagała zgody wszystkich ww. współwłaścicieli, podczas gdy wyżej wskazani J. K. i G. K. utracili prawo własności działki nr [...] wskutek jej zasiedzenia przez rodzinę skarżącej, a w związku z tym ich zgoda na wykonanie inwestycji nie była wymagana,
c) zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z urzędu, w sytuacji, gdy status prawny działki [...] wzbudzał istotne wątpliwości, co w konsekwencji prowadziło do wydania bezpodstawnej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji, jak również orzeczenia co do istoty sprawy poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę planowanej inwestycji, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy był niepełny i uniemożliwiał kompleksowe rozpatrzenie niniejszej sprawy, a w związku z tym organ II instancji winien uzupełnić postępowanie dowodowe we własnym zakresie, względnie uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem wyjaśnienia kwestii kluczowych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w tym zwłaszcza ustalenia aktualnego właściciela działki o nr [...],
d) wydanie decyzji wyłącznie na podstawie treści księgi wieczystej nr [...] i zaniechanie czynienia dalszych ustaleń w sprawie, podczas gdy organ II instancji winien zweryfikować zgodność wskazanych tam danych z rzeczywistym stanem prawnym, zwłaszcza wobec ujawnionych w toku postępowania istotnych wątpliwości w tym zakresie, a co więcej winien stwierdzić, że skarżąca wzruszyła domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (dalej "k.w.h.") wobec przedłożenia szeregu dowodów świadczących o tym, że ujawnione w ww. księdze wieczystej wpisy są niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym,
- w wyniku czego organ II instancji błędnie przyjął, że inwestorka nie posiada prawa do dysponowania całą nieruchomością inwestycyjną i prawa do spornej działki nr [...] przysługują uczestnikom, a ustalenia te Sąd uznał za zasadne i przyjął jako własne, co w rezultacie miało istotny wpływ na wynik sprawy i prowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego niniejszej sprawy winna skutkować uwzględnieniem skargi w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., względnie zawieszeniem postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - do czasu wydania orzeczenia w sprawie z wniosku o stwierdzenie zasiedzenia spornej nieruchomości;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
a) brak ustosunkowania się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., których to uchybień, zdaniem skarżącej, dopuścił się organ II instancji, w konsekwencji czego błędnie przyjął, iż skarżąca nie dysponuje prawem własności co do całości nieruchomości inwestycyjnej, co z kolei miało istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego, a następnie - na rozstrzygnięcie Sądu I instancji,
b) dokonanie oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy w sposób budzący uzasadnione podejrzenia, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez Sąd I instancji w sposób jedynie wybiórczy, lapidarny, nieuwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, zwłaszcza poprzez pominięcie okoliczności mających fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (a dotyczących zasiedzenia spornej nieruchomości), co w konsekwencji uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec istnienia znaczących wątpliwości co do zakresu rozpoznania kwestii spornych;
3) art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez przekroczenie granic kognicji Sądu i czynienie własnych ustaleń faktycznych (a dotyczących kwestii zasiedzenia działki nr [...]), które to ustalenia wykraczały ponad dotychczasowe stanowisko organu prezentowane w toku postępowania administracyjnego, podczas gdy kontrola sądów administracyjnych nad działalnością administracji publicznej jest sprawowana wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a co za tym idzie - WSA nie był uprawniony do dokonywania własnych ustaleń faktycznych, a jedynie badania czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ odpowiadają prawu;
II. przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 172 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego (dalej: "k.c.") poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż aby doszło do zasiedzenia danej nieruchomości, fakt ten musi zostać potwierdzony odpowiednim orzeczeniem sądu powszechnego, bez którego organ administracji nie jest władny przyjmować jakiegokolwiek domniemania w tym zakresie, podczas gdy zasiedzenie jest sposobem nabycia prawa własności z mocy prawa, a orzeczenie wydane w tym zakresie ma charakter jedynie deklaratoryjny, w związku z tym w realiach niniejszej sprawy nie było przeszkód ku temu, aby wobec jednoznacznych i niekwestionowanych dowodów składanych przez skarżącą uznać, że to członkowie jej rodziny są wyłącznymi właścicielami nieruchomości, której dotyczy planowana inwestycja, a okoliczność ta, jako kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy, winna determinować treść wydanego orzeczenia,
2) art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i podzielenie stanowiska organu, zgodnie z którym skarżącej winno się odmówić udzielenia pozwolenia na budowę, a to z uwagi na brak prawa do dysponowania całością nieruchomości, której dotyczyła planowana inwestycja, w sytuacji gdy doszło do zasiedzenia działki nr ewid. [...] przez rodzinę skarżącej, a skutek nabycia własności nastąpił z mocy prawa, w związku z czym J. K. i G. K. nie są już współwłaścicielami przedmiotowej działki, ergo skarżąca dysponuje prawem do wszystkich nieruchomości, których dotyczy inwestycja.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody (art. 188 p.p.s.a.), względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (art. 185 § 1 p.p.s.a.); 2) zawieszenie niniejszego postępowania w trybie art. "192" w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym [...], Wydział [...] Cywilny, w sprawie o sygn. akt [...] dotyczącej stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości o nr [...] (dawniej [...] [...]); 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (art. 203 pkt 1 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna jest niezasadna, albowiem podniesione w niej zarzuty nie są w stanie skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny zaskarżonej decyzji.
Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie Wojewoda odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę istniejącej instalacji gazu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, z uwagi na brak legitymowania się przez inwestorkę prawem do dysponowania nieruchomością (działka nr [...], obręb [...] [...]) na cele budowlane. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi pozytywnej. Dla przypomnienia, Wojewoda powyższe oparł na analizie treści księgi wieczystej nr [...], z której wynika, że ww. działka jest własnością J. K. oraz G. K. (udział w prawie odpowiednio 5/6 i 1/6). W sytuacji gdy J. K. wyraził swój jednoznaczny sprzeciw w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, co do planów inwestycyjnych na ww. działce, organ architektoniczno-budowlany, obowiązany był wydać negatywne rozstrzygnięcie. W toku postępowania administracyjnego przed organem odwoławczym inwestorka nie wykazała skutecznie, że jest właścicielką ww. nieruchomości gruntowej. Wojewoda przyjął zatem domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2022 r. poz. 1728, zwana dalej: "u.k.w."). Zgodnie z tą normą "domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym". Zauważyć trzeba, że dopiero na etapie przed Sądem I instancji skarżąca podjęła próbę obalenia tego domniemania, podnosząc, że prawo własności spornej działki wynika z jej zasiedzenia. Na dowód tego do skargi załączyła szereg dokumentów, w tym kopię wniosku z dnia 19 sierpnia 2022 r. skierowanego do Sądu Rejonowego [...] o stwierdzenie zasiedzenia, z dniem 31 grudnia 1963 r., nieruchomości położonej w [...] o nr [...] [...] (obecnie [...]), objętej księgą wieczystą nr [...]. Uczynienie tego na etapie postępowania sądowego należy ocenić jako nieskuteczne. Podobnie jak czynienie obecnie zarzutu organowi odwoławczemu, iż ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, kto jest rzeczywistym właścicielem ww. działki, a także stroną postępowania. Całkowicie niezrozumiała, z uwagi na przedmiot inwestycji, jest argumentacja, iż organ powinien przeprowadzić oględziny przedmiotowych nieruchomości, zbadać czy działki te spełniają wymogi techniczne, jakim, zgodnie z przepisami prawa, winny odpowiadać działki budowlane oraz budynki i urządzenia z nimi związane, jak chociażby dostęp do drogi publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Pr.bud. W tym miejscu należy zaakcentować, że zestawienie w skardze kasacyjnej równocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest wadliwe. Nie można powoływać sprzecznych ze sobą przepisów, z których jeden stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi, drugi zaś uchylenia decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił tym samym wniosku skarżącej kasacyjnie o zawieszenie postępowania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznaje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Ww. przepis można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Na przykład, okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów, zarzutów, strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Nawet błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a, daje odpowiedź co do zasadniczych powodów oddalenia skargi na decyzję Wojewody, poddaje się kontroli instancyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło również do naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Skoro skarżąca swoje prawo do dysponowania nieruchomością (działka nr [...]) na cele budowlane wywodzi z okoliczności jej zasiedzenia i wokół tej kwestii oscylowały zarzuty skargi, Sąd I instancji władny był wyrazić swoje stanowisko w tym względzie. Nie można także odmówić słuszności zapatrywaniu Sądu Wojewódzkiego, że fakt nabycia prawa własności musi zostać potwierdzony odpowiednim orzeczeniem sądu powszechnego; organ nie jest władny przyjmować jakiekolwiek domniemania w tym zakresie. Powyższe można uzupełnić spostrzeżeniem, że wobec domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 u.k.w. organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zasada wyrażona w art. 3 u.k.w. ogranicza kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w., mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś oczywiście prawnie dopuszczalna (zob. wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 574/22; z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1980/21). Wobec tego skarżąca nie może się skutecznie powoływać na prawo do ww. działki wynikające z okoliczności jej zasiedzenia. Obowiązana jest przedstawić orzeczenie sądu cywilnego. Zaznaczyć także należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że w przypadku gdy w postępowaniu administracyjnym ujawni się spór o prawo własności nieruchomości (w tej konkretnej sprawie skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie wykazała jego istnienia), a rozstrzygnięcie zagadnienia dotyczącego prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wykracza poza kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż organ ten nie jest powołany do rozstrzygania sporów o prawa, z których może wynikać uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to w takiej sytuacji powstaje zagadnienie wstępne, które winien rozstrzygnąć sąd lub inny organ, czyli zagadnienie, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Co do zasady nie jest więc wykluczone, że w razie kwestionowania wskazanego przez inwestora w złożonym przez niego oświadczeniu tytułu prawnego, z którego ma wynikać jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powstaje zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zagadnieniem wstępnym, uzasadniającym zawieszenie postępowania, nie jest fakt toczenia się postępowania przed sądem lub organem właściwym do rozstrzygnięcia określonej kwestii. Zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Wskazuje na to wyraźnie art. 100 § 1 k.p.a., z którego wynika, że po zawieszeniu postępowania z uwagi na występowanie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji podejmuje czynności zmierzające do wszczęcia postępowania w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (zob. wyrok NSA z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1423/09). Jak wyżej jednak wskazano, skarżąca na etapie postępowania administracyjnego nie ujawniła, że złożyła wniosek o zasiedzenie spornej działki, a tym samym, że dała asumpt organowi do zawieszenia postępowania administracyjnego. Na marginesie skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ani art. 10 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 172 § 1 i 2 k.c. Zasadnie natomiast, wbrew zapatrywaniu skarżącej kasacyjnie, wskazał, że kwestia zasiedzenia, należy do właściwości sądu powszechnego. W przypadku zaś zakwestionowania prawa do dysponowania nieruchomością (działka nr [...]) na cele budowlane zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jedną z przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek odmówić udzielenia pozwolenia na budowę gdy się okaże, że w rzeczywistości inwestor tego prawa nie posiada. Tak się stało w niniejszej sprawie. Inwestorka nie posiadała prawa do dysponowania całą nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.