II OSK 2019/22

II OSK 2019/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Grzegorz Rząsa
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1347/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-03-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 61 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2021 poz 1326
art. 2 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1347/21 w sprawie ze skargi G.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 września 2021 r., znak SKO.ZP/415/246/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1347/21, oddalił skargę G.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 17 września 2021 r., znak SKO.ZP/415/246/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z 26 kwietnia 2021 r., znak GI.6730.1.37.2018.2021.SS, o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku inwentarsko składowego z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną i wodną na działce nr [...] w M. – legalizacja w ramach zabudowy dla rolnika", wydaną na wniosek W.D.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła G.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, to jest:
1. przepisu art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu nietrafnej tezy, że spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki zastosowania tego przepisu;
2. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu nietrafnej tezy, że działka nr [...] stanowi grunty rolne w sytuacji, gdy połowa tej działki objęta została zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze na podstawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] 1993 r.;
3. przepisu art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1326 z późn. zm., dalej: "u.o.g.r.l.") przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu nietrafnej tezy, że pomimo przeznaczenia legalizowanego budynku co najmniej w części na prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej, przedmiotowa działka nr [...] stanowi "grunty rolne" w rozumieniu tego przepisu.
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. przez oparcie wyroku na niepełnej analizie i nietrafnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, na podstawie której Sąd doszedł do błędnego przekonania, że wykorzystanie budynku inwentarsko składowego, dla którego ustalono warunki zabudowy, jest funkcjonalnie powiązane z prowadzonym przez uczestnika gospodarstwem rolnym;
2. przepisu art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, iż organy administracyjne obu instancji nie ustaliły faktów mających istotne znaczenie dla załatwienia sprawy, a w szczególności nie ustaliły, czy uczestnik uprawia grunty wymagające stosowania zaprzęgu konnego, a także metodologii stosowanej przez Urząd Miasta i Gminy S. przy obliczaniu średniej wielkości gospodarstw rolnych w gminie;
3. przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku ustosunkowania się do zarzutów skarżącej podniesionych w pkt III skargi na decyzję SKO, a dotyczących naruszenia przez kontrolowaną decyzję ładu przestrzennego i prawa własności nieruchomości należącej do skarżącej, znajdującego ochronę w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów sądowych według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o dopuszczenie dowodu z fotokopii "Informacji o terenie" udzielonej 6 marca 2006 r. dla działki nr [...] w Maszycach przez Urząd MiG S. wraz z wyciągami z m.p.z.p. zatwierdzonego uchwałą nr [...] dla obszarów "MU" i "R", na okoliczność wykazania, że nastąpiło odrolnienie części działki nr [...] położonej w obszarze "MU" i skutek prawny związany z przeznaczeniem części (niemal połowy) działki na cele nierolnicze utrzymuje się do chwili obecnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Niezasadny okazał się zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p. (z którego wynika, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie). Po pierwsze, twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż w sprawie zaszły wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. mogłoby się ewentualnie wiązać z niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu, nie zaś z jego wykładnią.
Po drugie, Sąd I instancji właściwie ocenił rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w którym przyjęto, tak jak w decyzji Burmistrza, że: obiekt, będący przedmiotem legalizacji znajdujący się na terenie objętym ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z wnioskiem inwestora ma służyć przechowywaniu środków produkcji rolnej, sprzętu oraz płodów rolnych i zwierząt. Według oświadczenia inwestora, profil prowadzonego przez niego gospodarstwa obejmuje uprawę roślin oraz hodowlę koni i drobiu. Zatem przeznaczenie przedmiotowej zabudowy, określone w decyzji o warunkach zabudowy, świadczy o tym, że stanowi ona faktyczny element gospodarstwa rolnego, jakim jest zabudowa zagrodowa, o której mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p.
Z tego też względu niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., za pomocą którego skarżąca kasacyjnie kwestionuje funkcjonalne powiązanie przedmiotowego obiektu z prowadzonym gospodarstwem rolnym, a tym samym zarzuca błędną ocenę tego stanu rzeczy dokonaną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Odnosząc się jeszcze do zarzutu błędnej wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p., należało też zgodzić się z zawartą w zaskarżonym wyroku pozytywną oceną spełnienia przesłanki posiadania przez inwestora gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Jak bowiem wynika z akt sprawy, powierzchnia gospodarstwa inwestora w gminie S. wynosi 4,8802 ha, zaś średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w tej gminie to 1,83 ha, co zostało ustalone w postępowaniu przed Kolegium na podstawie danych z referatu podatków i opłat Urzędu Gminy. Skarżąca kasacyjnie, kwestionując wiarygodność tych danych, nie przedstawiła jednak dowodu na to, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Gminie S. jest wyższa niż od posiadanych przez inwestora 4,8802 ha.
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., według którego, wymogiem ustalenia warunków zabudowy jest to, by teren będący przedmiotem tych ustaleń nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., to jest ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.).
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie odnosił się do wskazanego w tym zarzucie przepisu, a co za tym idzie, nie mógł dokonać błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ponieważ dokonując oceny decyzji Kolegium nie podejmował się tego zabiegu.
Z takiego samego powodu nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l.
Niezależnie od tego, jedynie na marginesie należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, powinien wyjaśnić jakie powinno być prawidłowe rozumienie interpretowanego przepisu, jakie dyrektywy interpretacyjne przy wykładni danego przepisu zostały naruszone i na czym polegał błąd Sądu I instancji w interpretacji tych przepisów (por. wyroki NSA z 19.05.2022 r., II OSK 1775/19, LEX nr 3356953 oraz z 28.07.2022 r., I OSK 1925/21, LEX nr 3400293), jeżeli oczywiście przepisy te były w danej sprawie przedmiotem interpretacji.
Nie sposób też uznać trafności zarzutu naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. Przyczyną naruszenia wymienionych przepisów miało być – zdaniem skarżącej kasacyjnie – niedostrzeżenie przez Sąd I instancji nieustalenia przez organy obu instancji, czy inwestor uprawia grunty wymagające stosowania zaprzęgu konnego oraz metodologii stosowanej przez Urząd Miasta i Gminy S. przy obliczaniu średniej wielkości gospodarstw rolnych w gminie.
Wypada w tym miejscu zauważyć, że w toku postępowania administracyjnego inwestor podniósł, iż hodowane konie są wykorzystywane między innymi do prac polowych, ponieważ gospodarstwo obejmuje tereny o dużych spadkach, gdzie niemożliwa jest uprawa zmechanizowanym sprzętem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w tym względzie niedostatki w zakresie postępowania wyjaśniającego są pozorne, bowiem wykorzystywanie koni do prac polowych jest niezależnie od ukształtowania gruntu rolnego.
Z kolei kwestia średniej wielkości gospodarstw rolnych w gminie, na podstawie której organ odwoławczy zweryfikował wypełnienie przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., została – jak już wyżej wskazano – ustalona na podstawie danych z referatu podatków i opłat Urzędu Gminy, które należało uznać za dowód tego co zostało urzędowo stwierdzone w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a.
Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku ustosunkowania się do zarzutów skarżącej podniesionych w pkt III skargi na decyzję SKO, nie zasługuje na uwzględnienie.
Po pierwsze, pkt III pojawia się dopiero w uzasadnieniu skargi, zaś w jej petitum nie ma zarzutów ujętych w pkt III, których rozwinięcia należało poszukiwać w uzasadnieniu.
Po drugie, podnoszona w pkt III uzasadnienia skargi kwestia gabarytów przedmiotowej zabudowy nie była brana pod uwagę ze względu na to, że zabudowa, o której mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., nie podlega reżimowi prawnemu określonemu w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym kontynuacji funkcji zabudowy, jak też w zakresie gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych.
Po trzecie, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., który ma kluczowe znacznie w tym zarzucie: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."
Jak wynika z przytoczonego brzmienia art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by Sąd musiał się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Sąd nie ma zaś obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. m.in. wyroki NSA z 3.11.2022 r., II OSK 3376/19, LEX nr 3433930 oraz z 16.07.2024 r., III OSK 116/23, LEX nr 3750565).
Z kolei odnosząc się do wniosku o dopuszczenie dowodu z fotokopii "Informacji o terenie", należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a.: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie."
Jak z powyższego wynika, art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Oznacza to, że co do zasady sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą, a jedynie poddają ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (por. m.in. wyrok NSA z 6.02.2019 r., I GSK 1224/18, LEX nr 2639388). Nie mogą bowiem prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Niezależnie od tego wypada zaznaczyć, że treść załączonej fotokopii ma świadczyć o tym, iż działka inwestora, zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, który utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2004 r., znajdowała się częściowo w obszarze MU – "Obszar Mieszkalnictwa Jednorodzinnego, Budownictwa Zagrodowego i Usług" z podstawowym przeznaczeniem gruntów m.in. pod zabudowę jednorodzinną lub zagrodową, częściowo zaś w obszarze R – "Obszar Użytków Rolnych". Z tego zaś skarżąca kasacyjnie wywodzi, że część działki inwestora, na której znajduje się dom jednorodzinny, nie ma przeznaczenia rolniczego. Wypada jednak w tym miejscu zauważyć, że zabudową będącą przedmiotem zaskarżonej decyzji nie jest dom jednorodzinny, ale budynek inwentarsko-składowy, znajdujący się po drugiej stronie działki nr [...], co by oznaczało według twierdzeń skarżącej kasacyjnie, w części objętej symbolem R nieobowiązującego planu.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, że fotokopia załączona do skargi kasacyjnej nie jest niezbędna do weryfikacji prawidłowości zaskarżonego wyroku, zwłaszcza gdy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zaistniały w niniejszej sprawie istotne wątpliwości wymagające wyjaśnienia w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.