II OSK 2018/23

II OSK 2018/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Grzegorz Rząsa
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Gl 207/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-05-10
Skarżony organ
Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części oddalono skargę oraz oddalono skargę kasacyjną w części
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant Starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Gierałtowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 207/23 w sprawie ze skargi J. S.A. w J. na uchwałę Rady Gminy Gierałtowice z dnia 27 października 2021 r. nr XLI/291/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie pkt 1 i 3; II. stwierdza nieważność § 7 ust. 1 pkt 7, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a i b, § 7 ust. 2 pkt 3-6 zaskarżonej uchwały; III. w pozostałym zakresie oddala skargę; IV. zasądza od Gminy Gierałtowice na rzecz J. S.A. w J. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; VI. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 207/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględniając w części skargę J. S.A. w J., w pkt 1 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Gierałtowice z dnia 27 października 2021 r., nr XLI/291/2021, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Chudów (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2021 r. poz. 6939) w zakresie dotyczącym: § 7 ust. 1 pkt 6 lit. a, § 7 ust. 1 pkt 6 lit. c-e, § 7 ust. 1 pkt 7, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a i b, § 7 ust. 2 pkt 3-7; w pkt 2 w pozostałym zakresie oddalił skargę; w pkt 3 zasądził od Rady Gminy Gierałtowice na rzecz strony skarżącej 780 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji w pierwszej kolejności stwierdził, że skarżąca Spółka wykazała swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały jedynie co do swych nieruchomości, do których posiada prawa i w zakresie przedmiotu swej działalności koncesjonowanej – patrz: art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", w związku z art. 104 i art. 213 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r. poz. 1420), zwanej dalej "p.g.g.". Natomiast w zakresie szerszym nie posiada uprawnień, by kwestionować MPZP. Ponadto Sąd wskazał, że MPZP należy traktować jako zwykły plan miejscowy, wynikający z władztwa planistycznego gminy, sporządzany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Nie ma zaś znaczenia, że w MPZP przywołano art. 104 p.g.g., a poza tym nawet w przypadkach wskazanych w tym przepisie plan miejscowy ma zapewniać m.in. "wykonanie działalności określonej w koncesji", a nie ingerować w jej treść, czy uniemożliwiać jej realizację. Sąd przywołał treść art. 15 ust. 2 pkt 3, 7 i 9 u.p.z.p., która ma znaczenie dla sformułowania treści planu miejscowego w kontekście istnienia terenów górniczych. Jednak Sąd spostrzegł, że są to przepisy ogólne i dlatego nie mogą być odczytywane w oderwaniu od przepisów innych ustaw, w tym ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Z podobnych względów nie mógł mieć tu decydującego znaczenia akt wykonawczy (obecnie archiwalny), jakim było rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587). Zawierał on pewne regulacje odnoszące się do terenów górniczych (np. § 7 pkt 6), choć również dość ogólne i mało precyzyjne. Na tym tle dochodzi zatem do konfliktu różnych wartości i interesów o charakterze lokalnym (gminnym) i ogólnokrajowym. Tak więc organ gminy nie może podejmować decyzji należących do kompetencji organu koncesyjnego, a więc np. z perspektywy zasady racjonalnej gospodarki złożem kopaliny, obejmującej m.in. nakaz kompleksowego i racjonalnego wykorzystania kopaliny głównej i kopalin towarzyszących (np. art. 26 ust. 3 i 5, art. 29 ust. 1 p.g.g.; art. 125 ustawy – Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej "p.o.ś."; § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż). Są to bowiem tzw. złoża nieodnawialne, występujące tylko i wyłącznie w określonych miejscach, a zatem, jako dobro wspólne, powinny być wykorzystane w sposób maksymalnie efektywny, dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju oraz interesów przyszłych pokoleń. Wyrazem realizacji zasady racjonalnej gospodarki złożem kopaliny jest art. 144 ust. 1 p.g.g., zgodnie z którym właściciel nie może sprzeciwić się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego, który jest prowadzony zgodnie z ustawą. Może on jednak żądać naprawienia wyrządzonej tym ruchem szkody, na zasadach określonych ustawą. Jasno z tego przepisu wynika, że nawet legalna działalność zakładu górniczego może powodować szkody na powierzchni i formą rozliczenia jest tu odszkodowanie. Organ uchwałodawczy jednocześnie nie może modyfikować zasad i reguł określonych w akcie wyższego rzędu. Zatem to organ koncesyjny, także gdy przedłuża koncesję na dalszy okres lub ją zmienia (art. 34 p.g.g.), dokonuje konkretnych ustaleń dotyczących sposobu eksploatacji złoża, m.in. w zakresie ochrony środowiska (art. 30 ust. 2 p.g.g.). Niespełnienie warunków prawnych skutkuje odmową wydania koncesji (art. 29 ust. 1-3 p.g.g.)
Mając powyższe na względzie Sąd powołał się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2012 r., sygn. II SA/GI 363/12, zgodnie z którym rada gminy nie jest władna w drodze aktu prawa miejscowego wprowadzać jakichkolwiek wymogów ograniczających niezasadnie, poza zakresem delegacji ustawowej, możliwość udzielenia koncesji, a jedynie przewidując jej udzielenie w przyszłości oraz uwzględniając skutki prowadzonej w przeszłości eksploatacji górniczej, może wprowadzić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy na powierzchni.
Ponadto Sąd zwrócił uwagę na treść art. 108 ust. 2 pkt 2 i ust. 3, 6b i 11 p.g.g., ponieważ to organowi gminy zapewniono możliwość wpływania na ustalenia zawarte w planie ruchu zakładu górniczego, zatwierdzanego decyzją przez organ nadzoru górniczego.
W związku z powyższym Sąd za niezgodne z prawem uznał zawarte w MPZP następujące zakazy dotyczące:
- realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej w sposób prowadzący do utraty funkcjonalności systemów melioracji wodnych (§ 7 ust. 1 pkt 6 lit. a). Zdaniem Sądu, brak jest jednak możliwości prowadzenia eksploatacji w sposób całkowicie wykluczający możliwość zakłócenia lub utraty funkcjonalności systemów melioracji wodnych. Zapis ten uniemożliwia prowadzenie eksploatacji złoża i wpływa na koncesjonowaną działalność gospodarczą;
- realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej w sposób prowadzący do powstania albo zwiększenia zagrożenia powodzią lub zalewaniem wodami opadowymi i gruntowymi, w tym poprzez naruszenie ustalonych w planie wartości wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, likwidację bądź zabudowę cieków naturalnych i rowów stanowiących elementy sieci hydrograficznej istotnej dla odwadniania terenu – oznaczonych na rysunku planu, zmiany ukształtowania koryt cieków skutkujące trwałym zanikiem grawitacyjnego odpływu wód, zmiany ukształtowania koryt cieków skutkujące podniesieniem poziomu wód gruntowych, powstawaniem zalewisk lub terenów podmokłych na działkach sąsiadujących z ciekami (§ 7 ust. 1 pkt 6 lit. c). Prowadzenie działalności wydobywczej może wiązać się ze zmianą ukształtowania terenu, koryt cieków, skutkującą zanikiem grawitacyjnego odpływu wód. Również więc i ten zapis MPZP uniemożliwia faktycznie prowadzenie działalności wydobywczej. Tego rodzaju skutki mogą być na bieżąco niwelowane/usuwane przez przedsiębiorcę górniczego;
- realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej w sposób prowadzący do trwałego zaniku przepływu w odcinkach cieków naturalnych oznaczonych na rysunku planu (§ 7 ust. 1 pkt 6 lit. d). Także w tym przypadku nie można wykluczyć zaniku przepływu na odcinkach cieków wskutek prowadzonej eksploatacji. Powyższy zakaz może doprowadzić do konieczności zaprzestania wydobywania kopaliny ze złoża, wbrew zasadzie kompleksowego wykorzystania kopalin. Tymczasem istnieją możliwości wtórnej reakcji na ewentualne zakłócenia w tym zakresie i przywrócenia stanu zgodnego z prawem na koszt przedsiębiorcy. Ingerencja uchwałodawcza nie może być zatem zbyt daleko idąca i nieproporcjonalna do celu regulacji;
- realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej w sposób prowadzący do przerwania ciągłości ekologicznej odcinków cieków naturalnych oznaczonych na rysunku planu, które wymagają zachowania dobrego stanu ekologicznego, w tym w zakresie kontaktu hydrologicznego z podłożem gruntowym i z otaczającymi ekosystemami zależnymi od wód (§ 7 ust. 1 pkt 6 lit. e). W tym przypadku również nie można wykluczyć wpływu eksploatacji na powierzchnię ziemi, a ewentualne skutki negatywne mogą być na bieżąco niwelowane/usuwane przez przedsiębiorcę górniczego.
Zdaniem Sądu, ww. zakazy uniemożliwiają faktyczne prowadzenie działalności wydobywczej przez przedsiębiorcę górniczego. Sąd zauważył, że w świetle art. 21 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.), zwanej dalej "u.o.g.", "Na terenach przewidywanego osiadania gruntów na skutek działalności górniczej zakład przemysłowy, na wniosek właściciela, rozpoczyna rekultywację przed wystąpieniem degradacji gruntów". Zatem ustawodawca przewiduje tu wyraźnie niekorzystny wpływ eksploatacji górniczej na powierzchnię ziemi oraz wprowadza środki zaradcze, z których można i należy skorzystać.
Ponadto kwestionowana uchwała wprowadza ograniczenia związane z rekultywacją terenu oraz wykonywaniem innych robót budowlanych (§ 7 ust. 1 pkt 7 MPZP). Jednak zagadnienie rekultywacji gruntów uregulowane jest głównie w rozdziale 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; art. 20 i nast., gdzie wskazano także organy właściwe i treść decyzji w tym zakresie – art. 22 ust. 1 i 2) oraz w ustawie p.g.g. (np. art. 129 ust. 1 pkt 5 i ust. 2, art. 168 ust. 1 pkt 7). Jest to materia ustawowa, w której przewidziano dla innych organów określone kompetencje, zatem akt niższego rzędu nie może jej modyfikować, w tym opierać się na nieprecyzyjnym pojęciu "odpadów wydobywczych", gdy np. przepisy ustawowe posługują się pojęciem "odpadów wydobywczych obojętnych".
W § 7 ust. 2 pkt 1 MPZP ustalono zasady ochrony środowiska oraz racjonalnego wykorzystywania powierzchni ziemi na terenach górniczych - eksploatacja nie może powodować takich zmian powierzchni terenu, które uniemożliwią jego wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie, w szczególności które: a) wykluczą realizację nowej zabudowy i użytkowanie istniejącej, b) spowodują dewastację gruntów rolnych lub ich degradację w postaci obniżenia klas bonitacyjnych. W ocenie Sądu, nie da się wykluczyć wpływu eksploatacji górniczej na powierzchnię ziemi. Wskazany zakaz może doprowadzić do konieczności zaprzestania wydobywania kopaliny ze złoża, wbrew zasadzie kompleksowego wykorzystania kopalin.
W MPZP określono również obszary oznaczone na rysunku planu (OFI, OFS, OFP, OFM), w granicach których ruch zakładu górniczego może być dozwolony tylko w sposób zapewniający należytą ochronę wymienionych tam obiektów lub terenów (§ 7 ust. 2 pkt 3), wskazano, że w zasięgu obszarów: OFI wpływy eksploatacji nie mogą powodować zmian istotnych parametrów technicznych obiektów, skutkujących zagrożeniem bezpieczeństwa powszechnego, a także zakłóceniami funkcjonowania ochranianych systemów infrastruktury (§ 7 ust. 2 pkt 4), w zasięgu obszarów OFS oddziaływanie eksploatacji na środowisko, w tym długoterminowe i skumulowane, nie może powodować: a) zmian, o których mowa w ust. 1 pkt 6, b) utraty możliwości grawitacyjnego odprowadzania wód opadowych i roztopowych istniejącym systemem cieków naturalnych oraz retencyjności gruntów w dolinach, c) zniszczenia lub obniżenia wartości artystycznej obiektów zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków oraz objętych ochroną na podstawie ustaleń niniejszego planu (§ 7 ust. 2 pkt 5), w zasięgu obszarów OFP i OFM wielkości odkształceń nie mogą ograniczać przydatności terenów do zabudowy, umożliwiając przyjęcie takiej odporności obiektów, które wyeliminują zagrożenia dla stanu technicznego obiektu, jego konstrukcji i nośności oraz zagwarantują użytkowanie obiektu bez zakłóceń; wymóg zapewnienia użytkowania obiektów bez zakłóceń nie wyklucza przerw w ich użytkowaniu na czas robót profilaktycznych i naprawczych (§ 7 ust. 2 pkt 6). Zapisy uchwały wprowadzają więc zakaz takiej działalności gospodarczej, która przekracza wskazane wymogi i parametry, nawet jeśli wykonywana jest na podstawie koncesji. Prowadzi to do braku możliwości dalszego prowadzenia eksploatacji górniczej.
Także § 7 ust. 2 pkt 7 lit. a i b MPZP jest sprzeczny z prawem. Zdaniem Sądu, brak jest takiej możliwości prowadzenia eksploatacji górniczej tak, aby całkowicie wykluczyć jej wpływ na powierzchnię, a istnieją środki techniczne pozwalające na przywrócenie stanu należytego. Regulacja Uchwały w sposób nieproporcjonalny ingeruje zatem w działalność koncesjonowaną. Konieczność zaprzestania eksploatacji prowadzi z kolei do naruszenia zasady racjonalnego wykorzystania złóż kopalin. Zagadnienie obowiązku rekultywacji terenu, wprowadzone § 7 ust. 1 pkt 7, wynika z ustawy. W akcie niższego rzędu nie powtarza się i tym bardziej nie modyfikuje regulacji ustawowych.
W ocenie Sądu, w powyższych przepisach MPZP niewątpliwie doszło do ustanowienia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie naruszającym/przekraczającym powyższe parametry i warunki określone w koncesji. To organ koncesyjny wprowadza wymagania i obowiązki odnoszące się wykonywania takiej działalności. Nie można zasadnie twierdzić, że zakwestionowane normy mają charakter wytycznych, bądź jedynie programowy. Wprowadzają bowiem wyraźne zakazy i nakazy, a zatem mają charakter normatywny. Opublikowane zostały jako akt prawa miejscowego, a zatem źródło prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).
Powyższa ocena stanowiła podstawę do stwierdzenia przez Sąd, że przy uchwaleniu ww. przepisów MPZP doszło do istotnych uchybień wyczerpujących przesłanki z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co uprawniało Sąd do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a.
Odnośnie do pozostałych zarzutów stawianych w skardze "zwykłej" Sąd, w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalając skargę, stwierdził, że nie wykazano aby uchwalając § 7 ust. 2 pkt 8 i 9 MPZP doszło do naruszenia prawa. W przepisie tym dopuszcza się regulację cieków, choć dookreślono też dalsze wymagania, m.in. by nie dochodziło do utraty funkcjonalności systemu melioracji wodnych, czy tworzenia się podtopień i zalewisk na terenach przyległych do cieku. Mowa jest też o zagadnieniu przebudowy koryt cieków naturalnych i rowów. Zagadnienie to nie dotyczy jednak bezpośrednio eksploatacji górniczej i działalności wydobywczej, a jedynie regulacji cieków. Wskazane tam wymagania są racjonalne, zwłaszcza gdy idzie o konieczność doprowadzenia terenu do stanu należytego po eksploatacji górniczej ("w celu zachowania grawitacyjnego spływu wód"). Podobnie rzecz się ma z koniecznością montażu zastawek opóźniających spływ wód opadowych i roztopowych (pkt 9). Nie wykazano równocześnie, by doszło do naruszenia prawa, poprzez wprowadzenie zakazu zmiany ukształtowania terenu, polegającej na jego niwelacji lub nadsypywaniu (§ 7 ust. 3 pkt 1). Niwelacja i nadsypywanie są typowymi robotami związanymi np. z rolnictwem i budownictwem. Skutki eksploatacji górniczej usuwane są m.in. w ramach rekultywacji (obejmującej także niwelacje), a zapis ten pozwala na zabiegi tego rodzaju w ramach wprowadzonego w ww. zapisie wyjątku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt 1 i 3, opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Gmina Gierałtowice, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach w zaskarżonym zakresie, tj. w zakresie pkt 1 i 3 wyroku; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.
1) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z pominięciem okoliczności wynikających z akt niniejszej sprawy w szczególności z pominięciem faktu, że:
- opiniowanie przez wójta wydania koncesji przedsiębiorcy górniczemu i zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego ma charakter iluzoryczny, a wskazana w opiniach argumentacja dotycząca potrzeby ochrony konkretnych składników środowiska nie jest brana pod uwagę ani przez organ koncesyjny, ani przez organ nadzoru górniczego;
- zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gierałtowice i opracowania ekofizjograficznego zobowiązywały organ do uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Gierałtowice postanowień § 7 ust. 1 pkt 6 lit. a, c-e, § 7 ust. 1 pkt 7, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz § 7 ust. 2 pkt 3-7;
a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w niniejszej sprawie kluczowe jest ustalenie zakresu kompetencji planistycznych rady w kontekście konieczności uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska, co znajduje swój wyraz z treści Studium i opracowania ekofizjograficznego, na które to okoliczności każdorazowo w swoich opiniach do organu koncesyjnego i organu nadzoru górniczego zwraca uwagę organ wykonawczy gminy; w konsekwencji brak rzeczywistego rozważenia opisanych powyżej zależności spowodował oddalenie skargi; gdyby WSA w Gliwicach nie pominął wskazanych okoliczności to mógłby dojść do przekonania, że skarga jest zasadna.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
2) art. 104 ust. 2 p.g.g. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że MPZP nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy w ocenie skarżącej kasacyjnie jest to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego i taki był zamiar skarżącej jako uchwałodawcy;
3) art. 15 ust. 2 pkt 3, 7 i 9 u.p.z.p. oraz § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz. U. z 2012 r. poz. 511) przez błędną ich wykładnię i uznanie, że § 7 ust. 1 pkt 6 lit. a, c-e, § 7 ust. 1 pkt 7, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz § 7 ust. 2 pkt 3-7 MPZP należy uznać za wykraczające poza kompetencje rady gminy i ustanawiający wymagania, które mogą być regulowane wyłącznie przez organ koncesyjny i plan ruchu zakładu górniczego, w szczególności zaś poprzez uznanie, że ww. postanowienie uchwały odnosi się w niedopuszczalny sposób do warunków i sposobu eksploatacji złóż, prowadzi do braku możliwości dalszego prowadzenia eksploatacji, zakazu prowadzenia przez przedsiębiorcę górniczego działalności i naruszenia zasady racjonalnego wykorzystania złóż kopalin, podczas gdy ww. postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieści się w kompetencjach planistycznych gminy w świetle art. 104 ust. 4 p.g.g., umożliwia dalsze prowadzenie eksploatacji (zostało pozytywnie uzgodnione przez Okręgowy Urząd Górniczy) i jest na tyle ogólne, że nie wzbudza wątpliwości co do możliwości jego realizacji;
4) art. 144 ust. 1 p.g.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że z przepisu tego wynika, iż organ uchwałodawczy nie może "sprzeciwiać się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego", podczas gdy ww. przepis w ogóle nie dotyczy organów planistycznych oraz uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a postanowienia uchwały, których nieważność stwierdzono zaskarżonym wyrokiem, nie stanowią wyrażenia sprzeciwu wobec ingerencji przedsiębiorcy górniczego w prawo własności, a dozwoloną art. 15 ust. 2 pkt 3, 7 i 9 u.p.z.p. oraz art. 108 ust. 2 pkt 2 lit. b, f, h p.g.g. regulację w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wszystkich niezbędnych wymagań związanych z ochroną środowiska;
5) art. 108 ust. 2 pkt 2 p.g.g. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że ww. przepis zastrzega wyłączną kompetencję przedsiębiorcy górniczego do regulowania wskazanych w przepisie kwestii, podczas gdy z porównania ww. przepisu z art. 104 ust. 4 p.g.g. wprost wynika, że przepisy te dopuszczają normowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego oraz w planie ruchu zakładu górniczego kwestii zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, ochrony środowiska oraz obiektów budowlanych; kompetencje te nie są wykluczające, ale mają różny stopień ogólności – uchwała swoimi postanowieniami zapewnia spójność/integralność szczegółowych działań przyjmowanych w planach ruchu zakładu górniczego;
6) art. 71 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 oraz art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.), zwanej dalej "p.o.ś.", przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. przepisy nie stanowią podstawy do wprowadzania do studium i aktów planistycznych postanowień odnoszących się do eksploatacji górniczej w kontekście zachowania niezbędnych wymagań związanych z ochroną środowiska, podczas gdy z ww. przepisów wprost wynika taka możliwość;
7) art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 72 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 5, ust. 4, i art. 73 ust. 1 p.o.ś. przez ich niezastosowanie i pominięcie, że stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie powoduje brak zgodności planu ze Studium, narusza zasadę zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska jako podstawę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uniemożliwia gminie realizację obowiązku uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wszystkich niezbędnych wymagań związanych z ochroną środowiska; 8) art. 125 w zw. z art. 126 p.o.ś. przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że zasada racjonalnej gospodarki złożem polega na bezwarunkowej konieczności wydobycia całego surowca znajdującego się pod powierzchnią ziemi, podczas gdy zasada racjonalności doznaje ograniczenia w zakresie w jakim wymaga od przedsiębiorcy górniczego stosowania się do ograniczeń wynikających z konieczności ochrony środowiska (przynajmniej w minimalnym zakresie) oraz określonych obszarów szczególnie wrażliwych na powierzchni ziemi;
9) art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i pominięcie, że władze publiczne zobowiązane są do ochrony środowiska i prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, czego wyrazem w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Gierałtowice są m.in. § 7 ust. 1 pkt 6 lit. a, c-e, § 7 ust. 1 pkt 7, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz § 7 ust. 2 pkt 3-7 uchwały, w Konstytucji brak jest natomiast przepisu, który byłby wyrazem zasady racjonalnego wykorzystania złóż kopalin, której Sąd w zaskarżonym wyroku daje prymat, wskazując na bezpieczeństwo energetyczne kraju z uwzględnieniem międzynarodowych konfliktów, pomijając natomiast pogarszający się globalnie stan środowiska naturalnego i niebezpieczeństwa z tym związane;
10) art. 108 ust. 6b p.g.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ww. przepis zapewnia organowi gminy możliwość wpływania na ustalenia zawarte w planie ruchu zakładu górniczego, podczas gdy możliwość ta jest iluzoryczna, bowiem negatywne opinie organu gminy i wskazana w nich argumentacja nie są brane pod uwagę ani przez organ nadzoru górniczego, który zatwierdza plan ruchu zakładu górniczego, co w konsekwencji prowadzi do nieuwzględniania w ww. dokumentach wymagań związanych z ochroną elementów środowiska przed degradacją związaną z eksploatacją złóż, wobec powyższego w ocenie organu stwierdzenie nieważności zapisów § 7 ust. 1 pkt 6 lit. a, c-e, § 7 ust. 1 pkt 7, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz § 7 ust. 2 pkt 3-7 uchwały wpływać będzie na trwałą niemożność zagospodarowania terenu górniczego, nieodwracalną degradację powierzchni, a także powstanie dotkliwych szkód i znaczące zwiększenie się zagrożenia powodziowego;
11) art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.), zwanej dalej "u.o.g.", oraz art. 129 ust. 1 pkt 5 i ust. 2, art. 168 ust. 1 pkt 7 p.g.g. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że § 7 ust. 1 pkt 7 MPZP w sposób niedozwolony modyfikuje treść ww. przepisów ustawowych, podczas gdy z ww. przepisów powyższe nie wynika, bowiem w ogóle nie regulują one tej materii, a kompetencje przedsiębiorcy górniczego, organu nadzoru górniczego nie wykluczają się z kompetencjami organu uchwałodawczego w analizowanym zakresie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S.A. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna częściowo zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego w części dotyczącej § 7 ust. 1 pkt 6 lit. a, § 7 ust. 1 pkt 6 lit. c-e oraz § 7 ust. 2 pkt 7 MPZP. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności w sprawie dotyczącej planowania przestrzennego na tle problematyki prawnej związanej z terenami górniczymi, należy poczynić kilka uwag natury ogólnej.
Nie ulega wątpliwości, że przy uchwaleniu planu miejscowego gminie przysługuje uprawnienie w postaci "władztwa planistycznego gminy". Władztwo to polega na przyznaniu przez ustawodawcę zakresu pewnej autonomii samorządowi; jest to też prawo do legalnej ingerencji w sferę wykonywania praw i obowiązków danego podmiotu; ale ma tu znaczenie przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej, a nie innej ingerencji w prawa i obowiązki. Wynika z tego, że władztwo planistyczne może być realizowane przez organ gminny tylko w zakresie wyznaczonym przez obowiązujące prawo, a więc nie w sposób dowolny (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r., II OSK 922/19), lecz w ramach przyznanych kompetencji. Jeżeli gmina decyduje się na ingerencję w przysługujące prawa i obowiązki, to tego rodzaju działanie wymaga zastosowania zasady proporcjonalności, co wprost wynika z Konstytucji RP, ale także z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz: art. 1 ust. 2 u.p.z.p., gdzie wymienia się jako równorzędne wartości, potrzeby i okoliczności, które w zależności od okoliczności powinny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co dotyczy np. wymagań ochrony środowiska, prawa własności, potrzeb bezpieczeństwa państwa i potrzeb interesu publicznego – art. 1 ust. 2 pkt 3, 7, 8 i 9 u.p.z.p.). Wymagane jest zatem dokonanie procesu wyważenia różnych, sprzecznych grup interesów, celem stwierdzenia czy posiada usprawiedliwione podstawy ingerencja w dane uprawnienia kosztem danego podmiotu. Jeśli mowa tu o wymogach prawnych stawianych organowi planistycznemu, to wystarczy, że wprowadzone ograniczenia muszą być możliwe do wprowadzenia i usprawiedliwione, a więc krótko mówiąc zgodne z obowiązującym prawem, w tym przepisami ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz normami kompetencyjnymi. Ma rację Sąd I instancji, że Gmina Gierałtowice, korzystając ze swoich uprawnień planistycznych, wprowadziła w MPZP takie rozwiązania, które bezspornie ingerują w działalność wydobywczą skarżącej Spółki, czy też dotyczą kompetencji przyznanych innym organom. W tym miejscu należy wskazać, że w planowaniu przestrzennym chodzi nie o ochronę jakichś "partykularnych interesów" gminy lub członków jej społeczności lokalnej, lecz – cele ochronne złoża kopaliny, co wpisuje w szeroko pojętą ochronę środowiska. Zgodnie z art. 125 p.o.ś. złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Nie ulega zaś wątpliwości, że w ramach procesu ważenia wartości w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ powinien kierować się m.in. takimi podstawowymi zasadami ochrony środowiska, jak zasada wysokiego poziomu ochrony środowiska oraz zasady prewencji i ostrożności (art. 6 p.o.ś. w zw. z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 37 Karty Praw Podstawowych EU; por. wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., II OSK 1165/22). Przypomnieć w tym miejscu należy, że istota zasady prewencji sprowadza się do założenia, że w pierwszej kolejności należy podejmować działania, które mogą zapobiec negatywnym skutkom dla środowiska. Z kolei w świetle zasady ostrożności (przezorności), racjonalne, istotne wątpliwości co do negatywnego wpływu na środowisko rozstrzyga się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji – in dubio pro natura (por. wyroki NSA z 15 listopada 2023 r., II OSK 396/21; z 9 grudnia 2024 r., II OSK 181/24; P. Korzeniowski, [w:] Prawo ochrony środowiska, pod red. M. Górskiego, 4 wyd., Warszawa 2021, s. 76). Ale tego rodzaju problematyka, związana z praktycznym wykorzystaniem złoża, zasadniczo powinna być przedmiotem postępowania o uzyskanie koncesji na wydobycie kopaliny. W aktach planistycznych organ gminy ma obowiązek ujawnić udokumentowane złoża kopaliny i przewidzieć sposób zagospodarowania takiego terenu, który nie będzie jednocześnie stanowił przeszkody dla ewentualnego (przyszłego) wykorzystania złoża kopaliny, nie wspominając o działalności wydobywczej już objętej koncesją. Przecież zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, co oznacza, że w procedurze planistycznej w sytuacji udokumentowania złoża kopaliny nie można było nie uwzględnić treści art. 125 p.o.ś., który to przepis natury ogólnej formułuje zasadę ochrony złoża kopaliny. Ponadto z uwagi na walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby bezpieczeństwa państwa i potrzeby interesu publicznego nie można było nie uwzględnić art. 126 p.o.ś. eksponującego zasadę prowadzenia racjonalnej gospodarki kopaliny, która pomimo obowiązujących rygorów ochrony środowiska jednocześnie dopuszcza możliwość faktycznej eksploatacji złoża kopaliny.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że ujawnienie złóż kopalin w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powoduje, że powstają ograniczenia w zakresie wykorzystania nieruchomości w celu zabezpieczenia złóż przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający, czy ograniczający podjęcie wydobycia złoża kopaliny. W sferze normatywnej złoża kopalin są chronione co polega na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 i art. 126 p.o.ś.). Stąd uprawniony jest wniosek, że plan miejscowy nie może zakazywać wydobycia kopalin jako dobra całego kraju (dobra wspólnego), czy też modyfikować działalności górniczej wynikającej z koncesji. Dlatego uregulowania w planie miejscowym stricte dotyczące udokumentowanego złoża kopaliny, a mające wpływ na ograniczenie, czy uniemożliwienie – wydobycia, musiały stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności ww. uchwały w części. Odwołanie się przez Gminę Gierałtowice do treści Studium na uzasadnienie treści uchwalonej MPZP nie można zatem uznać za skuteczne w świetle przedstawionego powyżej wywodu. Treść Studium, które jest wyłącznie aktem kierownictwa wewnętrznego, formułującego kierunki polityki planowania przestrzennego gminy, a nie – źródłem prawa, niejako nie może stanowić uzasadnienia do ingerencji w treści MPZP w działalności wydobywczą koncesjonariusza na terenie górniczym, a dla której to działalności ma znaczenie plan ruchu zakładu górniczego.
W tych warunkach nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W odniesieniu do działalności górniczej nie może bowiem mieć przesądzającego znaczenia treść Studium. Nie mogą być także uznane za naruszenie tego przepisu okoliczności niemające żadnego znaczenia dla sprawy, tj. twierdzenia Gminy, że opiniowanie przez wójta wydania koncesji przedsiębiorcy górniczemu i zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego ma charakter iluzoryczny, a wskazana w opiniach argumentacja dotycząca potrzeby ochrony konkretnych składników środowiska nie jest brana pod uwagę ani przez organ koncesyjny, ani przez organ nadzoru górniczego. W istocie jest to argumentacja dotycząca postępowania koncesyjnego, a nie – uchwalenia planu miejscowego.
Ponadto wskazania wymaga, że rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny działa w warunkach związania z art. 170 p.p.s.a. Wynika ono z faktu uprzedniego wydania, w zakresie podlegającej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym zaskarżonej uchwały, wyroku NSA z 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1717/22, w którym rozstrzygając o legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 1 grudnia 2021 r., nr IFIII.4131.1.58.2021, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy Gierałtowice nr XLI/291/2021 z dnia 27 października 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Chudów w części zawartej w § 7 ust. 2 pkt 2 tego planu, Sąd oddalił skargę kasacyjną Gminy Gierałtowice (z powołaniem się na wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1398/22 i II OSK 1261/22). W ww. wyroku NSA przesądził, a Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, w sposób zbieżnych z tym poglądem NSA stwierdził, że przedmiotowa uchwała nie jest uchwałą, o której mowa w art. 104 ust. 2 p.g.g., a jedynie zwykłym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego opartym na zasadach ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 104 ust. 2 p.g.g. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Ponadto w ww. wiążącym wyroku NSA stwierdził, że działanie wykraczające poza kompetencje rady gminy wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p., stanowi podstawę do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Taka też ocena odpowiednio dotyczy wskazywanego w skardze kasacyjnej art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., nakazującego określenie w planie miejscowym zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu.
Mając powyższe na uwadze zasadniczy problem oceny legalności zaskarżonej uchwały, w ocenie NSA, dotyczy tego czy Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zasadnie przyjął, że ustalenia § 7 ust. 1 pkt 6 lit. a, c-e, § 7 ust. 1 pkt 7, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz § 7 ust. 2 pkt 3-7 MPZP ingerują w działalność zakładu górniczego jaki prowadzi na podstawie udzielonej jej koncesji skarżąca Spółka i ingerencja ta nie ma podstaw prawnych w obecnie obowiązujących przepisach prawa, czyli narusza interes prawny skarżącej w sposób nielegalny.
Skoro ustalono, że Gmina nie miała kompetencji do ustalania w zaskarżonej uchwale (kompetencja tylko z art. 15 ust. 2 pkt 3, 7 i 9 u.p.z.p.) przepisów, które poprzez swoją treść ingerują stricte w prowadzenie zakładu górniczego, to zdaniem NSA, słusznie Sąd I instancji przyjął, że warunek taki spełniają postanowienia § 7 ust. 1 pkt 7, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a i b, § 7 ust. 2 pkt 3-6 MPZP i jako takie (istotnie naruszające zasady sporządzania planu, naruszające właściwość Gminy) na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podlegają stwierdzeniu ich nieważności, a w konsekwencji w tym zakresie wymagane było uwzględnienie skargi "zwykłej" skarżącej Spółki na zasadzie art. 147 p.p.s.a. W pozostałym zakresie, tj. § 7 ust. 1 pkt 6 lit. a, c-e oraz § 7 ust. 2 pkt 7 zaskarżonej uchwały, NSA uznał stanowisko Sądu I instancji za niezasadne, dlatego uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił w pozostałym zakresie skargę "zwykłą" skarżącej Spółki.
Zdaniem NSA, zasadnie Sąd I instancji uznał, że treść § 7 ust. 2 pkt 1 MPZP ingeruje w kompetencje organu koncesyjnego, który uprawniony jest do określania zasad i warunków prowadzenia działalności wydobywczej przez zakład górniczy w ramach udzielanej mu koncesji. Skoro skarżąca Spółka dysponuje koncesją na wydobywanie kopalin, to Gmina w ramach uprawnień planistycznych wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 3, 7 i 9 u.p.z.p. musi brać pod uwagę wynikające z tego faktu uregulowania i zasady. Taką zasadą jest zasada racjonalnej gospodarki złożem kopaliny, obejmującej m.in. nakaz kompleksowego i racjonalnego wykorzystania kopaliny głównej i kopalin towarzyszących (np. art. 26 ust. 3 i 5, art. 29 ust. 1 p.g.g.; art. 125 i art. 126 p.o.ś.) – o czym już wyżej była mowa. Skoro art. 144 ust. 1 p.g.g., z którego wynika brak możliwości sprzeciwu właściciela nieruchomości odnośnie do zagrożeń powodowanych przez ruch zakładu górniczego, który jest zgodny z ustawą, jest wyrazem realizacji ww. zasady, to Gmina jako organ uchwałodawczy nie może wprowadzać uregulowań, które wprowadzałyby odmienne reguły w tym zakresie. Tylko organ koncesyjny ma uprawnienia aby w ramach przedłużenia koncesji lub jej zmiany wskazać na inne niż dotychczasowe zasady eksploatacji złoża np. w zakresie ochrony środowiska. Wobec tego Gmina w swojej działalności uchwałodawczej nie może nakładać na zakład górniczy takich obowiązków, które zmieniają postanowienia koncesji i nakładają nowe obowiązki.
Słusznie zauważył Sąd I instancji, że kompetencja do ingerencji w działalność zakładu górniczego nie wynika z przepisów art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., czy art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 2 p.o.ś. Z pierwszego wynika tylko, że Gmina uwzględnia w planie występowanie złóż kopalin i obecne i przyszłe potrzeby eksploatacji tych złóż, jednak warunki prowadzenia wydobycia określa projekt zagospodarowania złoża, stanowiący załącznik do wniosku o udzielenia koncesji, która wydawana jest na podstawie przepisów p.g.g. Gmina zatem nie może zmienić warunków udzielenia koncesji w postaci warunków eksploatowania złoża poprzez regulacje zawarte w miejscowym planie, gdyż wykracza to poza jej ustawowe kompetencje. Może jedynie, biorąc pod uwagę skutki już prowadzonej eksploatacji górniczej, wprowadzić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy na powierzchni.
Kwestie zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, ochrony elementów środowiska, ochrony obiektów budowlanych oraz zapobiegania szkodom i naprawy szkód reguluje plan ruchu zakładu górniczego (art. 108 ust. 2 pkt 2 p.g.g.). Plan ten uwzględniający warunki koncesji oraz projektu zagospodarowania złoża podlega opiniowaniu Wójta Gminy (art. 108 ust. 6b p.g.g.) pod względem nienaruszenia przez zamierzoną działalność przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości; zatem organ gminy ma zapewnioną możliwość wpływania na ustalenia zawarte w planie ruchu zakładu górniczego, zatwierdzanego decyzją przez organ nadzoru górniczego (art. 108 ust. 11 p.g.g.).
W ocenie NSA, Sąd I instancji słusznie uznał, że ustalone w § 7 ust. 2 pkt 1 MPZP zasady ochrony środowiska oraz racjonalnego wykorzystywania powierzchni ziemi na terenach górniczych, przekraczają uprawnienia ustawowe Gminy wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 3, 7 i 9 u.p.z.p. albowiem ingerują one w prowadzenie działalności zakładu górniczego – skarżącej Spółki. Warunek aby eksploatacja nie powodowała takich zmian powierzchni terenu, które uniemożliwią jego wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie, w szczególności które: a) wykluczą realizację nowej zabudowy i użytkowanie istniejącej, b) spowodują dewastację gruntów rolnych lub ich degradację w postaci obniżenia klas bonitacyjnych – prowadzić może wprost do ograniczenia lub nawet zaprzestania działalności wydobywczej bowiem działalność ta z natury swej może doprowadzić do wskazanych w tym przepisie planu zmian w powierzchni terenu, wobec czego naruszona zostałaby zasada kompleksowego wykorzystania kopalin z art. 125 p.o.ś.; prowadzona działalność wydobywcza pomimo nakazu ochrony złoża i jego kompleksowego wykorzystania podlegałaby ograniczeniu albowiem skarżąca Spółka wbrew uzyskanej koncesji musiałaby wystrzegać się zmian powierzchni terenu, które uniemożliwiałyby nową zabudowę czy użytkowanie istniejącej, czy też dewastację, czy degradację gruntów rolnych; wydobycie kopalin co do zasady prowadzi do zmian w powierzchni ziemi zatem powyższy warunek istotnie ograniczałby prowadzenie dotychczasowej działalności skarżącej Spółki.
Okoliczność, że koncesja nakłada na skarżącą Spółkę obowiązek wydobywania kopalin w sposób zgodny z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz nienaruszający tym planem przeznaczenia terenów (pkt 5c koncesji z 1994 r.) nie oznacza, że Gmina mogła taki obowiązek sama nałożyć w ramach uchwalanego planu miejscowego. Koncesja w tym punkcie obliguje zakład górniczy do poszanowania ustaleń planu odnośnie do przeznaczenia terenu, tj. wydobywania tylko tam gdzie jest to dozwolone, o czym stanowi koncesja, ale nie wynika z tego, że ma prowadzić wydobycie tak by do takiej zmiany przeznaczenia terenu nie doszło.
Również postanowienia § 7 ust. 2 pkt 3-6 MPZP zasługiwały na stwierdzenie ich nieważności albowiem zapisy o wyznaczeniu na rysunku planu terenów, w granicach których ruch zakładu górniczego może być dozwolony wyłącznie w sposób zapewniający należytą ochronę wymienionych tam obiektów lub terenów (OFl, OFS, OFP, OFM) powoduje, że zakład górniczy będzie zobligowany odgraniczyć swoją działalność z uwagi na potrzebę ochrony wskazanych kategorii obiektów z uwagi na ich walory (istotne parametry techniczne, zakłócenia funkcjonowania systemów infrastruktury), chronione wartości (ochrona środowiska, wartości zabytkowe), potrzebę ochrony zabudowy usługowej i produkcyjnej istniejącej i planowanej, czy też ochrony zwartej zabudowy mieszkaniowo-usługowej istniejącej i planowanej. Z uregulowań tego przepisu planu wynika, że eksploatacja terenów górniczych w zestawieniu z wyróżnionymi kategoriami obiektów i terenów nie może powodować zmian istotnych parametrów technicznych obiektów, powodować oddziaływania na środowisko w postaci opisanych tam zmian, a wyróżnione do ochrony formy zabudowy (lit. c-d) w wyniku eksploatacji górniczej nie powinny doznać takich wielkości odkształceń, które skutkowałyby ograniczeniem przydatności tych terenów do zabudowy. Tak sformułowane warunki planowanej eksploatacji wyraźnie ingerują w sposób i zakres prowadzonej eksploatacji terenu górniczego, a zatem prowadzą do ograniczenia zasady racjonalnej gospodarki złożem kopaliny w postaci nakazu kompleksowego i racjonalnego wykorzystania kopaliny głównej i kopalin towarzyszących.
Obwarowanie eksploatacji warunkami wymienionymi w analizowanym przepisie planu w istocie prowadzi do nałożenia na zakład górniczy obowiązków, w zakresie zapewnienia działań lub powstrzymania się od działań aby tylko ochronić walory wskazanych kategorii terenów. Świadczy to o nałożeniu ograniczeń w jego działalności, których nie ma w udzielonej koncesji. Z tego powodu uznać należało, że doszło do nieuzasadnionej ingerencji w prawa zakładu górniczego bowiem organ Gminy nie ma uprawnień do określania warunków koncesji.
Nadto zasadnie Sąd I instancji stwierdził nieważność § 7 ust. 1 pkt 7 MPZP. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (Dz. U. 2022 r. poz. 2336) Rada Gminy mogła określić w planie miejscowym jedynie warunki i sposoby zagospodarowania mas ziemnych i skalnych (art. 2 ust. 1 pkt 4) nie zaś wszystkich odpadów wydobywczych. Nie chodzi tu zatem o każde odpady wydobywcze, jak trafnie spostrzegł Sąd I instancji, ponieważ MPZP pomija zagadnienie wynikające z definicji "odpadów wydobywczych obojętnych". Ponadto ma rację Sąd I instancji, że zagadnienie rekultywacji gruntów to materia ustawowa, w której przewidziano dla innych organów określone kompetencje, zatem akt niższego rzędu nie może jej modyfikować. W odniesieniu do rekultywacji terenów górniczych to organy nadzoru górniczego sprawują nadzór i kontrolę (art. 168 ust. 1 pkt 7 p.g.g.), zaś z art. 129 ust. 1 5 i ust. 2 w związku z art. 5 i art. 20-22 u.o.g. nie wynika aby kompetencja do ustalania reguł rekultywacji przypadała organowi planistycznemu.
Dlatego w zakresie przedstawionej powyżej oceny, a dotyczącej § 7 ust. 1 pkt 7, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a i b, § 7 ust. 2 pkt 3-6 MPZP, wszystkie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 3, 7 i 9 u.p.z.p. oraz § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż; art. 144 ust. 1 p.g.g.; art. 108 ust. 2 pkt 2 p.g.g.; art. 71 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 oraz art. 72 ust. 2 p.o.ś.; art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 72 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 5, ust. 4, i art. 73 ust. 1 p.o.ś.; art. 125 w zw. z art. 126 p.o.ś.; art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; art. 108 ust. 6b p.g.g.; art. 22 u.o.g. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Natomiast wbrew stanowisku Sądu I instancji NSA uznał, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 6 lit. a, c-e oraz § 7 ust. 2 pkt 7 MPZP.
Wprowadzony w celu ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zakaz realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej w sposób prowadzący do: a) utraty funkcjonalności systemów melioracji wodnych, c) powstania albo zwiększenia zagrożenia powodzią lub zalewaniem wodami opadowymi i gruntowymi, w tym poprzez: - naruszenie ustalonych w planie wartości wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, - likwidację bądź zabudowę cieków naturalnych i rowów stanowiących elementy sieci hydrograficznej istotnej dla odwadniania terenu – oznaczonych na rysunku planu, - zmiany ukształtowania koryt cieków skutkujące trwałym zanikiem grawitacyjnego odpływu wód, - zmiany ukształtowania koryt cieków skutkujące podniesieniem poziomu wód gruntowych, powstawaniem zalewisk lub terenów podmokłych na działkach sąsiadujących z ciekami; d) trwałego zaniku przepływu w odcinkach cieków naturalnych oznaczonych na rysunku planu, e) przerwania ciągłości ekologicznej oznaczonych na rysunku planu odcinków cieków naturalnych, które wymagają zachowania dobrego stanu ekologicznego, w tym w zakresie kontaktu hydrologicznego z podłożem gruntowym i z otaczającymi ekosystemami zależnymi od wód – jest określony ogólnie i odnosi się do wszelkich rodzajów działalności gospodarczej prowadzonej w granicach zaskarżonej uchwały. Nie wskazuje się bowiem na tereny górnicze. Z uwagi na ten ogólny charakter NSA uznał, że nie wpływają one na ruch zakładu górniczego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3, 7 i 9 u.p.z.p. Gmina ma prawo, a nawet obowiązek określić w planie zasady zagospodarowania związane z ochroną środowiska, przyrody i krajobrazu, zasady zagospodarowania także dla terenów górniczych. Należy przy tym wyważyć interesy samorządu terytorialnego oraz przedsiębiorstw górniczych, w tym interes narodowy (bezpieczeństwo energetyczne kraju). Skoro zasady prowadzenia działalności górniczej określa koncesja i plan ruchu zakładu górniczego, to uzasadnione jest przyjęcie, że ww. zastrzeżenia prowadzące do ograniczenia jakiejkolwiek działalności nie dotyczą stricte działalności wydobywczej bo ją regulują odrębne przepisy. Taki kierunek interpretacji pozwala zachować analizowane uregulowania, które, co nie ulega wątpliwości, są wymagane w planie miejscowym z uwagi na wskazany w art. 15 ust. 2 pkt 3, 7 i 9 konieczny zakres regulacji planu miejscowego. Nie do pogodzenia z ww. przepisem byłaby bowiem sytuacja, w której organ planistyczny zostałby pozbawiony uregulowania tak zasadniczych kwestii jak zasady ochrony środowiska, zasady zagospodarowania obszarów, np. szczególnego zagrożenia powodzią. W § 7 ust. 1 pkt 6 lit. a, c-e MPZP Gmina reguluje ogólnie kwestie ochrony zasobów wodnych Gminy na terenie objętym planem miejscowym poprzez ograniczenia dla realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej, która skutkowałaby utratą funkcjonalności systemów melioracji wodnych, pogorszeniem stanu zasobów wodnych, powstaniem albo zwiększeniem zagrożenia powodzią lub zalewaniem wodami opadowymi i gruntowymi, trwałym zanikiem przepływu w odcinkach cieków naturalnych oznaczonych na rysunku planu, przerwaniem ciągłości ekologicznej oznaczonych na rysunku planu odcinków cieków naturalnych, które wymagają zachowania dobrego stanu ekologicznego, w tym w zakresie kontaktu hydrologicznego z podłożem gruntowym i z otaczającymi ekosystemami zależnymi od wód. Fakt, że kwestie te mogą odnosić się również do działania zakładu górniczego nie pozwala na ich uchylenie bowiem Gmina posiada uprawnienie do regulacji sposobu zagospodarowania swego terenu w tym zakresie.
Zdaniem NSA, § 7 ust. 2 pkt 7 lit. a i b MPZP niezasadnie został wyeliminowany przez Sąd I instancji, ponieważ jego treść odnosi się do zasad ochrony środowiska na terenach górniczych i racjonalnego wykorzystywania powierzchni ziemi na tych terenach, a to nie wskazuje na ingerencję Gminy w działalność zakładu górniczego. Stanowi on, że należy zapewnić: a) ciągłość grawitacyjnego spływu wód w ciekach naturalnych oznaczonych na rysunku planu, a także w ciekach i urządzeniach melioracji wodnych na wszystkich ich odcinkach, na całej ich długości, b) odwodnienie istniejących terenów depresyjnych, przez sieć rowów i istniejących przepompowni oraz rekultywację terenu. W ocenie NSA, dotyczy zatem zasad ochrony cieków wodnych i urządzeń melioracji wodnych oraz odwodnienia terenów depresyjnych siecią rowów, przepompowni i poprzez rekultywację. Właścicielem i zarządcą tych obiektów są organy odpowiedzialne za gospodarkę wodną zatem nie można przyjąć, że zapisy te będą dotyczyły działań zakładu górniczego związanego z wydobyciem kopaliny.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej w części dotyczącej § 7 ust. 1 pkt 6 lit. a, c-e oraz § 7 ust. 2 pkt 7 MPZP podlegały uwzględnieniu.
W omawianym zakresie skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni akceptuje ocenę prawną wypowiedzianą przez Naczelny Sąd Administracyjny w podobnych sprawach w wyrokach z dnia 3 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1716/22, i z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1398/22.
Z tych względów, na podstawie art. 188 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w pkt I sentencji uchylił zaskarżony wyrok w zakresie pkt 1 i 3, a rozpoznając skargę "zwykłą" skarżącej Spółki orzekł o stwierdzeniu nieważności § 7 ust. 1 pkt 7, § 7 ust. 2 pkt 1, § 7 ust. 2 pkt 3-6 MPZP, jak w pkt II sentencji, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a.
Uznając, że w pozostałym zakresie przyjęta do rozpoznania skarga "zwykła" skarżącej Spółki podlegała oddaleniu, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej Spółki orzeczono jak w pkt IV sentencji wyroku stosownie do art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a.
W pozostałym zakresie wniesiona przez Radę Gminy Gierałtowice skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Ponieważ w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej nie doszło do uwzględnienia jej w całości Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zastosowanie art. 207 § 2 p.p.s.a. i odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.