II OSK 562/17

II OSK 562/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-03-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Izabela Bąk-Marciniak
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6156 Dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej
Hasła tematyczne
Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1002/16 - Wyrok WSA w Krakowie z 2016-10-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 31
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz del. WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1002/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1002/16, uwzględniając skargę Stowarzyszenia Przyjaciół [...] w[...], uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r. znak:[...] . w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., znak:[...] , na podstawie art. 31 § 1 i 2 w związku z art. 123 K.p.a., odmówił dopuszczenia organizacji społecznej – Stowarzyszenia Przyjaciół [...] w [...] do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami na części działek nr [...] obr. [...] i budową zjazdu na teren inwestycji z działki nr [...] obr.[...] , oraz budową sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej na działkach nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w[...].
Zdaniem organu powołany przez stowarzyszenie statutowy cel w postaci dążenia do utrzymania charakteru zabudowy i struktury przestrzennej[...], nie stanowi wystarczających podstaw dla dopuszczenia organizacji do postępowania. Organizacja społeczna nie może, w trybie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniach administracyjnych głównie w celu prowadzenia kontroli tych postępowań. Ponadto zakres inwestycji, a także jej lokalizacja nie wskazują na to, by w wyniku jego realizacji mogło dojść do znaczącej ingerencji w ład przestrzenny, bowiem inwestycja nie rzutuje zasadniczo na krajobraz tej części miasta. Chybiony jest zawarty we wniosku argument, iż dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu uzasadnione jest także ze względu na inny statutowy cel, jakim pozostaje potrzeba integracji społecznej mieszkańców[...]. Postępowanie administracyjne, do którego dopuszczenia wnioskuje stowarzyszenie, nie ma i nie może służyć integracji mieszkańców dzielnicy; jego celem jest wyłącznie rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. Stronami tego postępowania są podmioty, na których sferę prawną może oddziaływać wskazana inwestycja.
Skarżące stowarzyszenie wniosło zażalenia na powyższe postanowienie, po którego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. znak[...], utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego skarżące stowarzyszenie nie wykazało przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Cele statutowe skarżącego stowarzyszenia wymienione są bardzo ogólnie, a stowarzyszenie winno było szczegółowo i precyzyjnie wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi, a przedmiotem postępowania. Tymczasem stowarzyszenie nie zawarło we wniosku charakterystyki przedmiotu postępowania oraz konkretnych znamion sprawy administracyjnej, które miałyby uzasadniać jego udział w tym postępowaniu, a nawet ogólnie się do tego przedmiotu nie odniosło. Sam fakt, że realizacja planowanych inwestycji jest przewidziana na obszarze [...] nie może skutkować tym, że automatycznie i zawsze do udziału w postępowaniu powinno być dopuszczone skarżące stowarzyszenie. Sama funkcja mieszkaniowa nie jest w otoczeniu obca, a poszczególne cechy i parametry przyszłej zabudowy będą dopiero konkretyzowane. Parametry zabudowy wyznacza się w oparciu i w nawiązaniu do zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym. Zatem już same przepisy prawa przewidują standardy i gwarancje przeciwdziałające lokalizowaniu na określonym terenie inwestycji, która nie stanowiłaby kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu tudzież nie nawiązywałaby do sposobu zagospodarowania, gabarytów, formy architektonicznej, intensywności oraz innych parametrów zainwestowania terenów sąsiednich. We wniosku nie wykazano, w jaki sposób realizacja inwestycji może stać w wyraźnej sprzeczności z dziedzictwem historycznym [...] albo z założeniem harmonijnego rozwoju społeczno-gospodarczego i kulturalnego tego obszaru. Za błędne i pozbawione podstaw należy także uznać przekonanie wnioskodawcy, iż jego udział w postępowaniu administracyjnym przyczyni się do integracji mieszkańców.
W ocenie SKO wnioskodawca nie wykazał również przesłanki, że za jego dopuszczeniem do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny (publiczny). Wskazał, że zaprezentowane przez stowarzyszenie argumenty świadczą o tym, iż jego udział w postępowaniu uzasadniony jest względami partykularnego interesu grupowego lub co najwyżej interesu lokalnego, a nie interesem publicznym (interesem ogółu). Nie wiadomo, na jakiej podstawie organizacja twierdzi, iż za kontrolą prawidłowości działań podejmowanych przez organ przy ustalaniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego przemawia interes ogółu. Można raczej uznać, że przemawia za tym interes zbiorowy członków stowarzyszenia lub mieszkańców[...], ale nie interes publiczny.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło Stowarzyszenie Przyjaciół[...] , zarzucając naruszenie art. 31 § 1 K.p.a., a także art. 7 w związku z art. 77 § 1 i § 4 K.p.a., art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., art. 8 i art. 11 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.
W motywach wskazanego na wstępie wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy przedwcześnie uznały, iż nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 31 § 1 K.p.a. i odwołał się do poglądów wyrażonych w wyrokach tego Sądu wydanych w sprawach o sygn. akt II SA/Kr 454/16 i II SA/Kr 459/16 zapadłych na kanwie podobnych stanów faktycznych oraz w odniesieniu do tego samego stowarzyszenia. Następnie odwołał się do treści art. 28 K.p.a., a także pojęcia "organizacji społecznej" na gruncie art. 31 § 1 K.p.a. oraz przywołał postanowienia statutu stowarzyszenia. Wskazał, że cele statutowe skarżącego wiążą się z przedmiotem toczącego się postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – w szczególności wynika to z § 9 pkt 17, ale również z § 9 pkt 9 Statutu. W realiach rozpoznawanej sprawy, wnioskowany do ustalenia warunków zabudowy budynek ma być zrealizowany w obszarze zabudowy w większości jednorodzinnej, zatem nie może to pozostać bez wpływu na charakter tego osiedla, tym bardziej, że ten sam inwestor wystąpił z kilkoma wnioskami o wydanie decyzji ustalających warunki zabudowy dla większej ilości budynków wielorodzinnych na terenie osiedla[...]. Stowarzyszenie już we wniosku wskazało sygnatury, pod którymi te inne sprawy są prowadzone przez organy administracji, a wyraźnie podniosło ten argument w zażaleniu od postanowienia I instancji. Co prawda każda z tych spraw jest odrębną sprawą o ustalenie warunków zabudowy, jednakże w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy powinny mieć na względzie powyższe, szczególnie przy ocenie dotyczącej istnienia lub braku przesłanki interesu społecznego, którym musi się legitymować stowarzyszenie.
Odnosząc się do drugiej z przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że interes społeczny pozostaje w opozycji do interesu poszczególnych jednostek, nie można jednak rozumieć interesu społecznego jedynie w kategoriach interesu państwa czy społeczności globalnej, obejmującej ogół społeczeństwa lub wielkie grupy społeczne. Przeciwnie, nie ma przeszkód, by kwalifikować wspólne interesy mniejszych społeczności, w szczególności lokalnych, np. mieszkańców dzielnicy, w kategoriach interesu społecznego, który co prawda sprzyjać może realizacji celów indywidualnych, ale przekracza interes poszczególnych jednostek, stanowiąc nową jakość. Stwierdził, że za niedopuszczalne należy uznać, że organy nie podejmują próby wnikliwego ustalenia czy interes mieszkańców osiedla, reprezentowanych przez stowarzyszenie stanowi interes społeczny czy też stowarzyszenie podejmuje działania w istocie tylko w interesie poszczególnych członków - mieszkańców osiedla, których interesy są podobne, ponieważ kierują się oni podobnymi wartościami i dążą do podobnych celów. Skoro organizacja społeczna we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony z własnej inicjatywy nie uprawdopodobniła, że poprzez swój czynny udział przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów, to winna to uczynić na żądanie organu administracji. W ocenie Sądu, organy nie rozważyły prawidłowo przesłanki interesu społecznego, uznając arbitralnie, że wniosek stowarzyszenia rozpatrywany w realiach sprawy o ustalenie konkretnych warunków jest uzasadniony co najwyżej partykularnym interesem grupowym, który nie stanowi interesu społecznego. Sąd stwierdził także, że przy rozpoznawaniu wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu skarżącego stowarzyszenia nie odniesiono się do przepisów prawa materialnego regulujących zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wymaga także jednoznacznego wyjaśnienia, w jakim obszarze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ma być realizowana inwestycja: czy w jednostce nr[...], jak twierdzi SKO, czy też w jednostce nr [...] (Kopiec[...]), jak twierdzi skarżący, a co z uwagi na skalę map dostępnych na stronie internetowej Gminy nie jest możliwe do jednoznacznego ustalenia. Z uwagi na odmienne postanowienia Studium dla tych jednostek w przedmiocie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej kwestia ta może mieć także znaczenie dla oceny przesłanki interesu społecznego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] sp. z o.o. w[...], zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie, a także zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed NSA oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Skarżąca zarzuciła:
1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) – P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 31 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że Stowarzyszenie Przyjaciół [...] wykazało powiązania przedmiotu postępowania administracyjnego z jego celami statutowymi, co skutkowało bezzasadnym uwzględnieniem skargi przez Sąd pierwszej instancji;
- art. 31 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że Stowarzyszenie Przyjaciół [...] wykazało istnienie interesu społecznego jako przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, co skutkowało bezzasadnym uwzględnieniem skargi przez Sąd pierwszej instancji
2. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu przepisów:
- art. 145 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że istniały podstawy do uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu z bezpodstawnym powołaniem się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na naruszenie art. 7 K.p.a.;
- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wskazanie organowi administracji błędnych wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Należy wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną zarówno do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia.
Jako jedną z podstaw skargi kasacyjnej skarżąca wskazała naruszenie prawa materialnego poprzez jego wadliwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) P.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Zarzut skargi kasacyjnej nie został sformułowany zgodnie z powyższym wymogiem, ponieważ skarżąca błędnie umiejscowiła art. 31 K.p.a. w sferze prawa materialnego, podczas gdy stanowi on przepis postępowania administracyjnego. Wadliwe sformułowanie powyższej podstawy kasacyjnej polega również na tym, że nie podano konkretnej jednostki redakcyjnej, której naruszenie skarżąca zarzuca. Trzeba wskazać, że zarzucając naruszenie, prawidłowo powinno być - przepisu postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarżąca nie wskazała naruszenia normy P.p.s.a. w powiązaniu z naruszonym, jej zdaniem, przepisem K.p.a. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1), uznać trzeba, że to uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować skargi. W sytuacji, gdy strona przytoczy, w petitum skargi kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego zamiast przepisów o postępowaniu przed sądem administracyjnym, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych w kasacji zarzutów. Trzeba jednak zaznaczyć, że taki sposób prezentacji zarzutów ogranicza w istotnym stopniu ich skuteczność z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji.
Podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jaką w istocie jest zarzut zawarty w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, tj. naruszenie przepisów postępowania – może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą być bowiem naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie.
Rozwinięcie zarzutów skargi kasacyjnej zawarte w jej uzasadnieniu wskazuje, że skarżąca w istocie zarzuca naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl art. 31 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu.
Wbrew wywodom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.
Jak stanowi art. 31 § 1 K.p.a. organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu - art. 31 § 2 K.p.a. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3 art. 31 K.p.a.). Powyższy przepis przewiduje zatem dwie przesłanki, od spełnienia których zależy uwzględnienie żądania organizacji społecznej: po pierwsze - jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i po drugie - przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Nie spełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Z przepisu art. 31 § 1 in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2000, s. 283 i n.). Nawet wtedy jednak, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny.
Istotne jest to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Aby organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w danym postępowaniu na prawach strony winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 985/13; z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2194/13, [w:] CBOSA). Dopuszczenie w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenia quasi-kontradyktoryjności, czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji - z jednej strony oraz organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego - z drugiej strony. Stąd też dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi zostać poprzedzone oceną organu administracji publicznej, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 614/11, [w:] CBOSA). Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pojęcie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 K.p.a., nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że temu pojęciu treść nadaje organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., II OSK 822/15, LEX nr 2191021). Kryterium interesu społecznego stanowi wyrażenie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Z tego względu przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny (wyrok NSA z 28 czerwca 2016 r., II OSK 2635/14, LEX nr 2164346).
Zgadzając się z treścią przywołanych orzeczeń sądów administracyjnych, należy dojść do wniosku, że w niniejszej sprawie – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że spełniona została pierwsza z przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania (art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.), ponieważ cele statutowe Stowarzyszenia Przyjaciół [...] wiążą się z przedmiotem postępowania, jakim jest ustalenie warunków zabudowy dla czterech budynków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą położonych na terenie [...] oraz zostały określone wystarczająco precyzyjnie, aby istnienie takiego związku stwierdzić. Nie można zgodzić się, aby Sąd pierwszej instancji dokonując oceny powyższej przesłanki dopuścił się rozszerzającej wykładni art. 31 K.p.a.
Zgodnie z § 9 pkt 17 Statutu Stowarzyszenia jego celem jest: działanie na rzecz obrony [...] jako dzielnicy o określonej w Studium uwarunkowań i Kierunków zagospodarowania Przestrzennego [...] (w brzmieniu przyjętym uchwała nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r.) strukturze przestrzennej i charakterze zabudowy: przez: a) uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych, w których zachodzi konieczność ochrony charakteru i walorów poszczególnych osiedli[...] ; b) przeciwdziałanie zmianie charakteru osiedli, w których dominuje budownictwo jednorodzinne i dostosowany tylko do takiego budownictwa układ komunikacyjny; c) uczestniczenie w procesach administracyjnych dla nowych inwestycji na [...] w celu utrzymania obecnego charakteru poszczególnych osiedli[...] , jak również ochrony interesu majątkowego i prawnego mieszkańców[...] ; d) zapobieganie znacznemu spadkowi cen nieruchomości zlokalizowanych na terenie [...] poprzez realizowanie inwestycji niezgodnych z interesem majątkowym mieszkańców [...]
Rację ma Sąd pierwszej instancji, że takie sformułowanie celów pozwala dostrzec, że organy obu instancji błędnie przyjęły, iż cele statutowe stowarzyszenia oraz sposoby ich realizacji zostały określone zbyt ogólnie, a we wniosku stowarzyszenie nie wskazało precyzyjnie związku tych celów z przedmiotem sprawy głównej. Wymagany związek został określony szczegółowo, przede wszystkim ze względu na cel statutowy z § 9 pkt 17 polegający m.in. na przeciwdziałaniu zmianie charakteru osiedli, w których dominuje budownictwo jednorodzinne i dostosowanego do takiego budownictwa układu komunikacyjnego, w sytuacji, gdy postępowanie główne dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla budynku wielorodzinnego, który zgodnie z wnioskiem inwestora ma być zrealizowany w obszarze zabudowanym budynkami jednorodzinnymi. W statucie jednoznacznie wskazano, że celem stowarzyszenia jest uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych, w których zachodzi konieczność ochrony charakteru i walorów poszczególnych osiedli[...] , co zasadniczo eliminuje ewentualne wątpliwości dotyczące form, w których stowarzyszenie może podejmować działania nakierowane na realizację swoich celów. Zasadnie Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę na cel z § 9 pkt 9 Statutu, w którym mowa o realizowaniu zamierzeń mających na celu harmonijny rozwój społeczno-gospodarczy i kulturalny[...]. Trzeba podkreślić, że ponieważ w realiach rozpoznawanej sprawy, wnioskowany do ustalenia warunków zabudowy budynek ma być zrealizowany w obszarze zabudowy w większości jednorodzinnej, to nie może to pozostać bez wpływu na charakter tego osiedla, tym bardziej, że ten sam inwestor wystąpił z kilkoma wnioskami o wydanie decyzji ustalających warunki zabudowy dla większej ilości budynków wielorodzinnych na terenie osiedla[...]. Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia Przyjaciół [...] jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji.
Kwestią niewyjaśnioną, jak zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, jest natomiast spełnienie drugiej przesłanki dopuszczenia stowarzyszenia do postępowania, a mianowicie wykazanie istnienia interesu społecznego. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie przesądził, ażeby Stowarzyszenie Przyjaciół [...] wykazało istnienie interesu społecznego jako przesłanki dopuszczenia go do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku wskazuje wyraźnie, że sprawa wykazania powyższej przesłanki pozostaje otwarta i powinna zostać wyczerpująco wyjaśniona przez organy.
Na aprobatę zasługuje stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, z którego wynika, że interesu społecznego nie można rozumieć wyłącznie w kategoriach jedynie większej społeczności obejmującej ogół ludności czy też wielkie grupy społeczne. Nie ma przeszkód, by jako interes społeczny kwalifikować interesy mniejszych społeczności, jak właśnie np. mieszkańców dzielnicy. Organy nie wyjaśniły w wyczerpujący sposób, czy interes mieszkańców osiedla[...] , za których działa stowarzyszenie, stanowi interes społeczny, czy też działania podejmowane przez organizację społeczną stanowią partykularne interesy członków tego stowarzyszenia (mieszkańców osiedla). Na podstawie zebranego w sprawie materiału nie można zgodzić się z tezą organów, że argumenty podnoszone przez stowarzyszenie we wniosku świadczą o tym, że jego udział w postępowaniu jest uzasadniony względami partykularnego interesu grupowego. Przyjęcie takiej argumentacji, w sytuacji, gdy organy w ogóle nie zdefiniowały – w warunkach rozpoznawanej sprawy, czym jest interes społeczny i czy dla jego ochrony udział organizacji społecznej będzie potrzebny, czy też nie, jest przedwczesny i z tego powodu niedopuszczalny. W konsekwencji należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że organ, mając obowiązek ustalenia na tle indywidualnej sprawy interesu społecznego i ewentualnego udziału z tego powodu organizacji społecznej, winien był wezwać Stowarzyszenie Przyjaciół [...] do sprecyzowania, w czym upatruje, że za jego udziałem w sprawie przemawia interes społeczny. Dopiero udzielenie wyjaśnień przez stowarzyszenie da organowi podstawę do jednoznacznej oceny, czy udział organizacji uzasadniony jest interesem społecznym, czy też - wobec braku takiego interesu – udział w postępowaniu jest wykluczony. W konsekwencji za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.
Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się WSA, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, aby poprzez zarzut naruszenia powyższego przepisu, możliwe było skuteczne podważenie prawidłowości wskazówek Sądu pierwszej instancji co do kierunku dalszego postępowania.
W powyższym kontekście należy podkreślić, że Sąd pierwszej instancji odwołał się do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wyłącznie w zakresie ustalenia przesłanki udziału organizacji społecznej w postaci interesu społecznego. Wydaje się to być istotne z tego względu, że do postanowień tegoż Studium wprost odwołuje się Stowarzyszenie Przyjaciół [...] (§9 pkt 17 Statutu), w zakresie określonych celów działalności. Wymaga zaakcentowania, że Sąd nie stwierdził, aby postanowienia Studium miały być przesądzające o istnieniu interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, ale jedynie zalecił organom poczynienie ustaleń w tym zakresie. Jak słusznie zwraca uwagę skarżąca kasacyjnie, studium nie ma charakteru normatywnego, jest to akt określający politykę przestrzenną gminy. Nie stanowi zatem normatywnej podstawy do wydawania indywidualnych aktów stosowania prawa, jakim są decyzje. Ze wskazań Sądu, co istotne, nie wynika, aby postanowienia Studium miały mieć wiążący charakter przy merytorycznym rozpoznawaniu sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Wskazania Sądu nie mają zatem znaczenia dla wydania decyzji w powyższym przedmiocie. Należy natomiast zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie odwołał się do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten -statuujący tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", ma zastosowanie przy merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest ustalanie warunków zabudowy. W żadnym razie, na etapie postępowania wpadkowego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, organ nie może przesądzać, czy zasada wyrażona w powyższym przepisie jest zachowana, czy też nie.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.