II OSK 2017/22

II OSK 2017/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Grzegorz Antas
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 466/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-20
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 466/22 w sprawie ze skargi M.T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2022 r. znak DON.7101.565.2021.FSE w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1.oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M.T. (tysiąc) 1000 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 20 kwietnia 2022 r., VII SA/Wa 466/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi M.T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 17 stycznia 2022 r. znak DON.7101.565.2021.FSE, w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 14 listopada 2016 r. nr 2731/2016, zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Sp. z o.o. Sp. k. z/s w K. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. "Budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego składającego się z trzech segmentów naziemnych z częścią usługowo-handlową, garażem podziemnym i zbiornikiem retencyjnym oraz wewnętrznymi instalacjami: wodno-kanalizacyjnymi, centralnego ogrzewania wraz z węzłem cieplnym, wentylacji mechanicznej i elektrycznymi, a także przyłączami: wodociągowym, ciepłowniczym i kanalizacji ogólnospławnej oraz zjazdem z drogi publicznej i pochylnią do garaży podziemnego wraz z przebudową słupa oświetleniowego kolidującego z tym zjazdem a także nadbudowę kominów, znajdujących się nad istniejącymi budynkami na działkach sąsiednich przy ul. [...] w K. - na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] [...]" (pozwolenie na budowę).
2.2. Jak wynika z dalszych ustaleń sądu pierwszej instancji, decyzją z 10 sierpnia 2017 r. Prezydent Miasta Krakowa (Prezydent) na podstawie art. 36a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 741; uPb) zmienił ww. decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdził projekt budowlany zamienny. Następnie organ ten decyzją z 28 sierpnia 2017 r. przeniósł ww. decyzję o pozwoleniu na budowę na A. Sp. z o.o. Sp. k. z/s w K. (inwestor, Spółka). Decyzjami z 27 grudnia 2018 r. oraz z 9 kwietnia 2019 r., ponownie zmieniono decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzono kolejne projekty budowlane zamienne.
2.3. W wyroku stwierdzono następnie, że pismem z 11 kwietnia 2019 r. inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie segmentu "B" stanowiącego część ww. inwestycji. W dniu 30 maja 2019 r. upoważnieni pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (PINB) przeprowadzili na podstawie art. 59a uPb kontrolę obowiązkową zakończonej budowy ww. segmentu "B".
2.4. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 466/22 kolejno wskazano, że decyzją z 3 czerwca 2019 r., nr 728/2019, PINB, na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 3 uPb, Spółce pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego jako segment "B" wraz wewnętrznymi instalacjami i przyłączami, położonego przy ul. [...] w K. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...], stanowiącego część inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego składającego się z trzech segmentów naziemnych z częścią usługowo-handlową, garażem podziemnym i zbiornikiem retencyjnym oraz wewnętrznymi instalacjami: wodno-kanalizacyjnymi, centralnego ogrzewania wraz z węzłem cieplnym, wentylacji mechanicznej i elektrycznymi, a także przyłączami: wodociągowym, ciepłowniczym i kanalizacji ogólnospławnej oraz zjazdem z drogi publicznej i pochylnią do garaży podziemnego wraz z przebudową słupa oświetleniowego kolidującego z tym zjazdem a także nadbudowę kominów, znajdujących się nad istniejącymi budynkami na działkach sąsiednich przy ul. [...] w K. - na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] [...]". Jednocześnie w/w organ określił termin wykonania pozostałych do wykonania robót budowlanych do 15 lipca 2019. Decyzją z 19 lipca 2019 r., nr 999/2019, PINB zmienił własną decyzję z 3 czerwca 2019 r. w zakresie terminu wykonania pozostałych do wykonania robót budowlanych w ten sposób, że ustalił ten termin na dzień 31 sierpnia 2019 r.
3.1. Następnie sąd pierwszej instancji przywołał, że pismem z 4 października 2021 r. M.T. złożył wniosek do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z 3 czerwca 2019 r., nr 728/2019, o udzieleniu Spółce pozwolenia na użytkowanie. Wnioskujący wskazał, że ww. decyzją PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego oznaczonego jako segment "B", stanowiącego część inwestycji obejmującej również nadbudowę kominów znajdujących się nad istniejącymi budynkami na działkach sąsiednich. Żądający stwierdzenia nieważności podał, że jest współwłaścicielem działki nr [...] – działki sąsiedniej, objętej wedle decyzji pozwolenia na użytkowanie, jak i pozwolenia na budowę, obowiązkiem nadbudowy kominów. W jego ocenie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem inwestor nie zrealizował w sposób należy pozwolenia na budowę, gdyż nie zrealizował obowiązku nadbudowy kominów na budynkach sąsiednich, w tym na budynku stanowiącym współwłasność skarżącego. Zdaniem skarżącego brak realizacji tej powinności oznacza naruszenie zasad bezpieczeństwa pożarowego i bezpieczeństwa użytkowania. Ponadto do wniosku załączono "Ekspertyzę zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego składającego się z trzech segmentów naziemnych z częścią usługowo-handlową i garażem podziemnym na działkach ew. nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.", wskazującą, że wykonanie segmentu "B" w odległości mniejszej niż 8 m od budynku zlokalizowanego na działce nr [...] narusza normy mające gwarantować bezpieczne użytkowanie obiektów budowlanych.
3.2. Postanowieniem z 22 listopada 2021 r. nr 1024/2021 MWINB, powołując się na art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm.; K.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB nr 728/2019 z 3 czerwca 2019 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wojewódzki podniósł, że w jego ocenie w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że M.T., niebędący stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem objętej wnioskiem decyzji z 3 czerwca 2019 r., posiada interes prawny umożliwiający skuteczne żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie dla opisanej powyżej inwestycji. Organ wojewódzki podkreślił, że wnioskodawca jest współużytkownikiem wieczystym położonej w sąsiedztwie inwestycji nieruchomości (działka nr [...]), na której – jak wskazano we wniosku – znajdują się budynki oficynowe, które w ramach przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego miały mieć nadbudowane kominy (wnioskodawca jest zatem współwłaścicielem budynków zlokalizowanych na ww. działce). W związku jednak z brzmieniem przepisu art. 59 ust. 7 uPb nie pozwala to – w ocenie MWINB – na przyjęcie, że po stronie wnioskodawcy istnieje interes nie tylko faktyczny, ale i prawny we wszczęciu żądanego postępowania.
Dodatkowo MWINB wskazał, że przywoływane przez wnioskodawcę w uzasadnieniu wniosku okoliczności oraz przedłożone dokumenty mające przemawiać za istnieniem po stronie wnioskodawcy interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie odnoszą się w przeważającej części do okoliczności związanych z prawidłowością samej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zaś do kwestii udzielania pozwolenia na użytkowanie. Odnosząc się w tym miejscu w dalszym ciągu do treści wniosku w zakresie oceny posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony w niniejszej sprawie organ podkreślił, że – wbrew zawartej w uzasadnieniu wniosku argumentacji wnioskodawcy – przywołany powyżej i podzielany przez MWINB pogląd odnośnie kwestii kręgu stron w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest poglądem dominującym również w najnowszym w orzecznictwie sądów administracyjnych.
3.3. Na powyższe postanowienie M.T. złożył zażalenie, w którym zarzucił naruszenie prawa materialnego:
1) art. 59 ust. 7 uPb poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że podmiotem uprawnionym do skutecznego zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor;
2) art. 28 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że żalący się nie legitymuje się statusem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, a to z uwagi na ograniczenia podmiotowe wynikające z art. 59 ust. 7 uPb;
oraz naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy:
3) art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konwencji niesłuszne uznanie, że M.T. nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z 3 czerwca 2019 r., nr 728/2019, a tym samym nie może skutecznie domagać się wszczęcia takiego postępowania.
3.4. Dalej w wyroku VII SA/Wa 466/22 przywołano, że powołanym na wstępie postanowieniem z 17 stycznia 2022 r., GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu swego postanowienia organ II instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przyczyna podmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania. Za niedopuszczalne uznał organ centralny wszczęcie postępowania na żądanie wnioskodawcy ze względu na brzmienie przepisu art. 59 ust. 7 uPb stanowiącego, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie inwestorem przedmiotowej inwestycji jest A. sp. z o.o. sp. k. Organ II instancji zauważył, że norma zawarta w art. 59 ust. 7 uPb jest regulacją szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a. W przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie stroną jest wyłącznie inwestor.
GINB wskazał, że w rozpatrywanym przypadku budowa spornej inwestycji, prowadzona była na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 14 listopada 2016 r. wydanej przez Prezydenta Miasta Krakowa, zmienionej późniejszymi decyzjami oraz przeniesionej na rzecz inwestora decyzją z 28 sierpnia 2017 r. Z akt sprawy wynika, że nie toczyło się postępowanie w trybie art. 50-51 uPb w stosunku do ww. inwestycji. Przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie w dniach 5 i 12 kwietnia 2019 r. przeprowadzono obowiązkową kontrolę budowy, podczas której nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowlanego. GINB wskazał, że zgodnie z przywołanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 59 ust. 7 uPb, w związku z czym M.T. nie jest uprawniony do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z 3 czerwca 2019 r.
Odpowiadając na zarzuty sformułowane w zażaleniu, organ centralny wyjaśnił, że art. 59 ust. 7 uPb znajduje zastosowanie również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ponadto, sam fakt kwestionowania przez żalącego się zgodności inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym, nie może prowadzić do pominięcia ww. przepisu. Pomijanie art. 59 ust. 7 uPb za każdym razem, gdy wnioskodawca kwestionuje zgodność inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym (a więc w istocie prawidłowość decyzji o pozwoleniu na użytkowanie), doprowadziłoby do pozbawienia tego przepisu jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. Na zakończenie swoich rozważań organ II instancji wskazał, że nie mógł merytorycznie odnieść się do zarzutów dotyczących spornej inwestycji, gdyż zakres niniejszego postępowania został wyznaczony brakiem legitymacji procesowej wnioskodawcy.
4.1. Na powyższe postanowienie M.T. wniósł skargę do WSA w Warszawie, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
1) art. 59 ust. 7 uPb poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że podmiotem uprawnionym do skutecznego zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor;
2) art. 28 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie legitymuje się statusem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, a to z uwagi na ograniczenia podmiotowe wynikające z art. 59 ust. 7 uPb;
4.2. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konwencji niesłuszne uznanie, że M.T. nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z 3 czerwca 2019 r., a tym samym nie może skutecznie domagać się wszczęcia takiego postępowania;
2) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez wybiórcze rozpoznanie zarzutów zgłoszonych przez skarżącego i ich uzasadnienia, nieprzedstawienie wyczerpującej argumentacji przemawiającej za rzekomym ograniczeniem kręgu podmiotów uprawnionych do zainicjowania postępowania w przedmiocie nieważności pozwolenia na użytkowanie, co skutkowało istotnym naruszeniem przepisów postępowania – przede wszystkim zasady należytego uzasadniania postanowień administracyjnych oraz zasady przekonywania.
4.3. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia I instancji i przekazanie sprawy do rozpoznania organom administracyjnym. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył zarzuty zawarte w zażaleniu.
4.4. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.
5.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę uwzględnił.
5.2. W motywach swego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z 26 listopada 2019 r. jak i w zażaleniu na postanowienie organu I instancji oraz w skardze konsekwentnie podnosił, że inwestor odstąpił od warunków omawianego pozwolenia na budowę, co narusza jego interesy. Zdaniem tegoż sądu rację ma skarżący, że z omawianego pozwolenia na budowę wynika, że inwestor zobowiązany był do nadbudowy kominów, znajdujących się nad istniejącymi budynkami na działkach sąsiednich przy ul. [...] w K.
5.3. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wejście w życie ww. art. 53a uPb, który de facto uniemożliwia wszczęcie postępowania naprawczego na wniosek, niweczy dotychczasowy pogląd orzeczniczy, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postępowania można wystąpić tylko wówczas, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego. Sąd a quo podkreślił, że podczas obowiązkowej kontroli budowy nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowlanego, a z akt sprawy nie wynika, aby organy przeprowadziły jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, czy skarżący ma rację, że inwestor odstąpił od warunków omawianego pozwolenia na budowę poprzez niewykonanie nadbudowy kominów, znajdujących się nad istniejącymi budynkami na działkach sąsiednich przy ul. [...] w K., w tym na działce nr [...] należącej do skarżącego. Powyższe jedynie potwierdza, że skarżący wykazał swój interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej, gdyż w obecnie obowiązującym stanie prawnym jest to jedyna dla niego droga do wykazania swoich racji.
5.4. Sąd pierwszej instancji uznał, że względu na fakt, że skarżący konsekwentnie wskazywał na odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, organy błędnie ustaliły, że skarżący nie może zostać uznany za stronę, która może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji PINB. Zatem – w ocenie sądu pierwszej instancji – naruszono art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 uPb i art. 28 K.p.a.
6.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł GINB – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości.
6.2. Organ centralny, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329; Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzuca, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 59 ust. 7 uPb na skutek nieuwzględnienia wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że organy błędnie ustaliły, że skarżącemu nie przysługuje status sprawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z 3 czerwca 2019 r. o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji, zlokalizowanej w Krakowie przy ul. [...] oraz uchylenie postanowienia GINB z 17 stycznia 2022 r. oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.
6.3. Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 uPb poprzez błędną wykładnię art. 59 ust. 7 uPb przeprowadzoną z uwzględnieniem regulacji art. 28 K.p.a. oraz jego zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, pomimo iż uwzględnienie regulacji art. 28 k.p.a. nie znajdowało uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy, skutkiem której było przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że skarżący posiada status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie.
6.4. Skarżący kasacyjnie organ wnosi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. GINB wnosił także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
6.5. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu kluczowe w sprawie jest, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie spornej inwestycji zapadła 3 czerwca 2019 r., a zatem przed uchwaleniem i wejściem w życie ustawy zmieniającej uPb i wprowadzającej art. 53a. Nie istniały zatem wówczas przeszkody, aby skarżący zainicjował właściwe postępowanie dotyczące spornej inwestycji przed organem nadzoru budowlanego. Zmiana uPb oraz dodany powyższą ustawą art. 53a pozostawały bez wpływu na legitymację skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej wcześniej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniu nieważnościowym uwzględnia się bowiem stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji.
6.6. W odpowiedzi skarżącego reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika na skargę kasacyjną organu wniesiono o jej oddalenie w całości i zasądzenie od GINB na rzecz skarżącego kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie organ obu instancji ograniczyły się do stwierdzenia, że wobec treści art. 59 ust. 7 uPb wszczęcie postępowania nieważnościowego z inicjatywy podmiotu innego niż inwestor, nie jest możliwe. W tym zaś kontekście powtarza, że w przypadku przyznania wyłącznie inwestorowi legitymacji do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, zainicjowanie takiej sprawy byłoby w praktyce nierealne. Inwestor – jako podmiot dążący do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – z zasady bowiem nie będzie dążył do jej unieważnienia. Nie ma zaś żadnych podstaw do wnioskowania, iż ustawodawca, przyjmując taką, a nie inną treść art. 59 ust. 7 uPb w konsekwencji zamierzał ograniczyć – czy w praktyce wyłączyć – możliwość weryfikacji decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie w postępowaniu nieważnościowym. Nadto, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, WSA w Warszawie trafnie powołał się na poglądu orzecznicze, m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Admiracyjnego z 8 marca 2017 r. II OSK 1698/15. W orzeczeniu tym stwierdzono, że "orzecznictwo nie jest co prawda jednolite, ale przyjmuje się też, że stroną postępowania w sprawie stwierdzania nieważkości decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.
6.7. Na rozprawę, o którą wnioskowała strona skarżąca kasacyjnie, nie stawił się przedstawiciel GINB. Pełnomocnik skarżącego przedłożył materiał zdjęciowy, z którego wynikać ma, że inwestor nie zrealizować miał objętych pozwoleniem na budowę robót budowlanych na działkach sąsiednich, polegających na budowie kominów wentylacyjnych budynku skarżącego przy ul. Kalwaryjskiej 62 oraz przedłożył dokumentację prywatną odnośnie położenia wzniesionego przez inwestora budynku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
7.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).
7.2. Istota zarzutów skargi kasacyjnej organu centralnego sprowadza się do wyeksponowania normy art. 59 ust. 7 uPb, z którego wynika, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Strona skarżąca kasacyjnie wytyka sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 133 § 1 Ppsa eksponując nieuwzględnienie wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy, w konsekwencji błędne uznanie, że organy błędnie przyjęły, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postepowaniu nieważnościowym, aby skutecznie domagać się wszczęcia postępowania za przedmiot mającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Rzecz w tym, że to organy nadzoru budowlanego pomijają najistotniejszą kwestię domagającą się wyjaśnienia – czy inwestor istotnie zrealizował, objęte pozwoleniem na budowę roboty budowlane polegające na podniesienie kominów wentylacyjnych w sąsiednich budynkach, w tym budynku będącego we współwłasności skarżącego. Strona skarżąca kasacyjnie zachowuje w tym zakresie konsekwentne milczenie, gdy tymczasem to konieczne ustalenie faktyczne ma kapitalne znaczenie z punktu widzenia trafności poglądów przyjętych w tej sprawie przez orzekające organy, jakoby skarżącemu nie przysługiwać ma przymiot strony postępowania. Akta sprawy – wbrew wywodowi GINB – odnośnie zrealizowania przedmiotowej inwestycji zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę – nie dają jednoznacznego przekonania, aby Spółka rzeczone roboty wykonała. Słusznie wskazuje zatem sąd pierwszej instancji na konsekwentne twierdzenia wnioskującego o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie, że – wbrew przyjętym w roku czynności sprawdzających przez PINB – iż inwestor nie zrealizował wymaganych robót budowlanych, gdy chodzi o wydłużenie kominów na budynku sąsiadującym z działką inwestycyjną. Twierdzenia te dodatkowo uprawdopodabniają zdjęcia mające dowodzić stan tegoż budynku i brak wykonania robót objętych źródłowym pozwoleniem na budowę. Okoliczności tych nie ustaliły organy nadzoru budowlanego obu instancji, z góry niejaki przesądzając, że inwestor zrealizował inwestycję bez istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę.
7.3. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał na istniejącą rozbieżność orzeczniczą, gdy idzie o to, że brzmienie art. 59 ust. 7 uPb nie stoi temu na przeszkodzie, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, będzie nie tylko inwestor. Sąd Naczelny zauważa, że w tym zakresie Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego skierował pytanie prawne (znak BO.511.9.2025 z 25 lutego 2025 r. – www.nsa.gov.pl). Skład orzekający, uwzględniając okoliczności tej sprawy, podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że tylko w przypadkach gdy inwestor realizuje roboty budowlane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, brak jest dostatecznych przesłanek, aby stroną mógł być inny, niż inwestor, podmiot. Odstąpienie od normy wyrażonej w art. 59 ust. 7 uPb może być konieczne w sytuacji, gdy proces inwestycyjny prowadzony jest z naruszeniem prawa i zachodzi potrzeba ochrony interesów prawnych podmiotów innych aniżeli inwestor, które to interesy nie były eksponowane na poprzednich jego etapach. Odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na brak legitymacji strony u skarżącego, bez uprzedniego wyjaśnienia i ustalenia okoliczności dotyczących wykonania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 uPb, co sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku prawidłowo przyjął. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 28 K.p.a., a w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa.
7.4. Z wyłożonych powodów uznać należy, że zaskarżony wyrok jest trafny, a sąd pierwszej instancji nie dopuścił się przypisywanych mu naruszeń tak przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.
8.1. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 § 1 Ppsa.
8.2. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 Ppsa.