II OSK 2015/21

II OSK 2015/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Mirosław Gdesz
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 143/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-11
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok w części i oddalono skargę kasacyjną w pozostałym zakresie
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48 ust. 2, 3 i 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 143/21 w sprawie ze skargi P.P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 17 listopada 2020 r. nr 1301/2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla pkt 2 zaskarżonego wyroku; 2. dalej idącą skargę kasacyjną oddala; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 11 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 143/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi P.P. (skarżąca) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 17 listopada 2020 r., nr 1301/2020, w przedmiocie nakazu rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji (pkt 1), stwierdził nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (PINB) z 8 kwietnia 2019 r., nr IVOT/99/2019, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji (pkt 2) oraz zasądził od MWINB na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3). Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
1.1 Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w/w decyzją z 17 listopada 2020 r. MWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (uPb), po rozpatrzeniu odwołania P.P. od decyzji PINB z 11 września 2020 r., nr IVOT/155/2020, nakazującej jej rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w W., utrzymał w mocy decyzję nakazową.
1.2. Sąd pierwszej instancji ustalił, że 20 listopada 2017 r. do PINB wpłynęło pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Wilanów Urzędu m. st. Warszawy, w którym zawarto wniosek o przeprowadzenie kontroli legalności ww. budynku, w następstwie organ powiatowy przeprowadził kilkukrotnie oględziny przedmiotowego budynku. W toku postępowania do PINB wpłynęło pismo P.P., zawierające prośbę o zalegalizowanie tego budynku, do pisma dołączono jego inwentaryzację i opinię techniczną. PINB stwierdził, że na nieruchomości przy ul. [...] w W. znajduje się budynek jednorodzinny wolnostojący z poddaszem użytkowym, jest on zgodny z przedstawioną inwentaryzacją z września 2018 r.
1.3. Dalej w wyroku VII SA/Wa 143/21 przywołano, że zostało wszczęte postępowania administracyjne w sprawie legalności w/w budynku, w wyniku skierowanej do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii prośby, pozyskano zdjęcia lotnicze dla działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. wykonane w 1996, 1997 i 2005 r. 25 stycznia 2019 r.
1.4. Sąd wojewódzki ustalił, że PINB postanowieniem z 8 kwietnia 2019 r., nr IVOT/99/2019, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. oraz nałożył na P.P. obowiązek przedłożenia w terminie 4 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia zaświadczenia Prezydenta m. st. Warszawy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 uPb, aktualnego na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W dalszych motywach wyroku wskazano, że obowiązek przedstawienia żądanej dokumentacji nie został spełniony, w związku z czym pismem z 25 listopada 2019 r. PINB ponownie wezwał stronę do przedłożenia stosownej dokumentacji. Następnie decyzją z 11 września 2020 r., nr IVOT/155/2020, PINB nakazał P.P. rozbiórkę ww. budynku.
2.1. Od powyższego rozstrzygnięcia P.P. złożyła odwołanie.
2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 143/21 kolejno wskazano, że MWINB – utrzymując w mocy decyzję organu I instancji – wyjaśnił zasady rządzące postępowaniem odwoławczym i stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja, zgodnie z którą budynek murowany, mieszkalny przy ul. [...] nr [...] został rozebrany w maju 1964 r., zgodnie z wydanym zarządzeniem rozbiórki z 24 grudnia 1963 r. W inwentaryzacji i opinii technicznej budynku w części wskazującej na istniejącą zabudowę podano, że część budynku jednorodzinnego mieszkalnego - murowana z cegły pełnej czerwonej i pustaka od wewnątrz, typowa dla zabudowy przedwojennej oraz część nadbudowana z pustaka, powstała około 2007 r. Odnosząc się do odwołania MWINB wskazał, że skoro dokumentacja budowlana była wykonywana na zlecenie odwołującej się, to obecnie podejmowana przez nią próba zanegowania jej treści w części dotyczącej daty nadbudowy nie może zostać uznana za wiarygodną. Treść tej dokumentacji musiała być znana skarżącej wcześniej niż w dacie odwołania, a pomimo to wcześniej okoliczność daty realizacji nadbudowy nie była podnoszona. W toku postępowania wyjaśniającego PINB przeprowadził oględziny, podczas których stwierdzono, że na nieruchomości przy ul. [...] w W. znajduje się budynek jednorodzinny wolnostojący z poddaszem użytkowym. Podczas oględzin strona okazała akt notarialny kupna przedmiotowego budynku 13 lipca 2018 r. i wskazała, że podczas kupna nie otrzymała żadnych dokumentów dotyczących budowy budynku lub jego oddania do użytkowania. Oświadczyła, że uzyskała informację od K.K. oraz od wcześniejszych właścicieli, że przedmiotowy budynek istnieje od 1927 roku i jego obrys oraz inne gabaryty nie uległy zmianie. PINB przeanalizował zdjęcia nadesłane przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii. Zdjęcia te zostały wykonane w latach 1990, 1997 i 2005 r. i ustalił, że na zdjęciach z 1990 r. i 1997 r. na działce ew. nr [...] z obrębu [...] widnieje budynek w tej samej niezmienionej formie, a na zdjęciu lotniczym z 2005 r. widoczny jej ten sam budynek, jednakże jest on rozbudowany od strony północnej i wschodniej. Ustalił zatem, w wyniku analizy zdjęć lotniczych, że w okresie pomiędzy 1997 a 2005 r. zostały wykonane roboty budowlane na terenie działki przy ulicy [...] w W. Analiza inwentaryzacji z września 2018 r. prowadzi do wniosku, że budynek został rozbudowany po 1997 r. o pomieszczenie kotłowni i taras. Z tego faktu, zdaniem organu wynika, że po 1964 r. został samowolnie wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny, w tym rozbudowany po 1997 r., stąd prawem właściwym dla oceny skutków samowoli będzie uPb. W aktach sprawy znajdą się dokumenty wskazujące, że w latach 1990-2007 miała miejsce jego rozbudowa (nadbudowa dwóch części budynku). Tak więc roboty budowlane były prowadzone również po 1 stycznia 1995 r., jako ciąg samowoli budowlanej.
2.3. Przywołując w wyroku dalsze motywy zaskarżonej decyzji podano, że PINB w/w postanowieniem z 8 kwietnia 2019 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na P.P. obowiązek przedłożenia w terminie 4 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 uPb. W ocenie organu wojewódzkiego postanowienie to zostało skutecznie doręczone ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi i nie zostało zaskarżone. Obowiązek przedstawienia żądanej dokumentacji nie został spełniony, w związku z czym pismem PINB ponownie wezwał do przedłożenia stosownej dokumentacji, a następnie zgodnie z art. 48 ust. 4 uPb nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego z uwagi na nieprzedłożenie przez zobowiązaną dokumentów przewidzianych w art. 48 ust. 3.
2.4. Sąd wojewódzki wskazał kolejno, iż według MWINB niemożliwe jest zastosowanie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Organ ten wskazał, że w/w przepisy nowelizujące uPb weszły w życie 19 września 2020 r. Jednakże nie skutkuje to możliwością zastosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego do spraw, w których wydano przed dniem wejścia w życie przywołanej ustawy, decyzję o nakazie rozbiórki. Decyzja organu I instancji została wydana 11 września 2020 r. Treść art. 32 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw wskazuje bowiem wprost, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie tej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Wobec twierdzenia pełnomocnika strony, że decyzja taka musi być ostateczna, gdyż tylko takie rozstrzygnięcie posiada walor wykonalności i dlatego dopuszczalne będzie prowadzenie postępowania uproszczonego w niniejszej sprawie oraz zmiana trybu postępowania na etapie postępowania odwoławczego, MWINB wyjaśnił, że taka wykładnia przepisów nie jest prawidłowa, zaś z samego brzmienia art. 32 ustawy nowelizującej uPb nie wynika, że ma on zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznych, z związku z czym nie sposób uznać, że argumentacja określona w odwołaniu zasługuje na uwzględnienie.
3.1. W wyroku VII SA/Wa 143/21 kolejno wskazano, że skargę na decyzję MWINB wniosła P.P., domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postepowania.
3.2. Pełnomocnik skarżącej zarzucił "naruszenie art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że fakt wydania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym decyzji o nakazie rozbiórki, ocenianej w trybie odwoławczym, wyłącza stosowanie przepisów dotyczących uproszczonej legalizacji samowoli budowlanych. Prawidłowa interpretacja tego przepisu powinna dotyczyć wyłącznie decyzji ostatecznej, która bądź to nie została zaskarżona instancyjnie, bądź została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem organu odwoławczego" oraz naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. "poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie istnienia podstaw faktycznych i prawnych pozwalających na zastosowanie art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po 19 września 2020 r.". Sąd pierwszej instancji przywołał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi.
3.4. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił. W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszały prawo, a ponadto, że wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia PINB nr IVOT/99/2019 z 8 kwietnia 2019 r., zaś skarga była zasadna.
4.2. Sąd ten zwrócił uwagę, że skarżąca ustanowiła 22 sierpnia 2018 r. swymi pełnomocnikami w postępowaniu legalizacyjnym: T.S. i B.S., udzielając im pisemnego pełnomocnictwa. Jak wynika z pisma z 21 listopada 2018 r. PINB poprawnie uznał skuteczność takiego oświadczenia woli skarżącej, kierując to pismo również do wiadomości T.S. Również zawiadomienie o wszczęciu postępowania 21 listopada 2018 r. skierowane zostało przez PINB do ww. pełnomocnika. T.S. pismem z 18 stycznia 2019 r., zatytułowanym "Pełnomocnictwo" upoważnił "Kancelarię Radcy Prawnego M.Ł." do reprezentowania skarżącej we wszystkim postepowaniach administracyjnych, związanych z legalizacją przedmiotowego budynku i dokonywania czynności prawnych i faktycznych w celu wykonania pełnomocnictwa. Jak wynika z nieposiadającego daty protokołu PINB nr 6141.613.2017 w dniu 11 lutego 2019 r. ww. pełnomocnictwo zostało złożone w PINB, a r. pr. M.Ł. zapoznał się z aktami sprawy i sporządził fotokopie dokumentów. Od tego czasu PINB uznał, że skarżąca jest reprezentowana w zawisłym postępowaniu przed tym organem przez r. pr. M.Ł., doręczając mu zarówno własne postanowienie nr IVOT/19/2019 z 8 kwietnia 2019 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nakładające obowiązek złożenia określonych dokumentów (w trybie art. 48 ust. 2 i 3 uPb), jak również informację z 25 listopada 2019 r. o uchybieniu terminowi złożenia ww. dokumentów i przedłużeniu terminu. W tym ostatnim piśmie organ, jako stronę reprezentowaną przez r. pr. M.Ł. określił jednak "P.G.", a nie P.P. PINB przesłał również r.pr. M.Ł. zawiadomienie z 13 maja 2020 r. i decyzję z 11 września 2020 r. nakazującą skarżącej rozbiórkę przedmiotowego obiektu.
4.3. Wobec powyższego, zdaniem sądu pierwszej instancji, rażąco (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) został naruszony przez PINB art. 32 w zw. z art. 33 § 1 K.p.a., w konsekwencji zaś art. 109 § 1 w zw. z art. 126 i art. 6, 7, 8 § 1, 9, 10 § 1, 77 § 1, 81 K.p.a. Jedynymi bowiem osobami fizycznymi, które mogły być przez organ uznane za pełnomocników skarżącej, byli T.S. i B.S. Nie był natomiast pełnomocnikiem P.P. r. pr. M.Ł., bowiem pismem z 18 stycznia 2019 r., zatytułowanym "Pełnomocnictwo" T.S. upoważnił "Kancelarię Radcy Prawnego M.Ł." do reprezentowania skarżącej.
4.4. Sąd wojewódzki argumentował, że organ I instancji wadliwie prawnie doręczył zarówno postanowienie z 8 kwietnia 2019 r. zawierające nałożenie obowiązku przedstawienia oznaczonych co do tożsamości dokumentów legalizacyjnych, jak również informację z 25 listopada 2019 r. o przedłużeniu terminu na złożenie ww. dokumentów (w którym błędnie powołano się na "skuteczne" doręczenie ww. postanowienia pełnomocnikowi) osobie, która nie mogła być uznana za pełnomocnika skarżącej, tj. r. pr. M.Ł. Takie działanie PINB - zdaniem tegoż sądu - powoduje, że nie można skutecznie prawnie przypisywać skarżącej niespełnienia przez nią w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 art. 48 uPb, gdyż organ postanowienia i zawiadomienia nie doręczył ani stronie, ani jej pełnomocnikom. 4.5. W ocenie tegoż sądu, taki błąd organu stanowi naruszenie prawa procesowego w postaci art. 109 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. i powoduje, że nie można uznać, aby skarżąca (lub jej prawidłowo umocowany pełnomocnik) nie wykonali nieznanych im, a nałożonych przez PINB obowiązków, co z kolei spowodowało orzeczenie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku. Pozbawienie zaś strony możliwości udziału w postępowaniu, które wszczęte zostało z urzędu, bez jej winy stanowi przesłankę do wznowienia takiego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł MWINB – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa wyrokowi zarzuca się naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: naruszenie 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., K.p.a.) w zw. z art, 32 w zw. z art. 33 § 1 K.p.a. i w konsekwencji art. 109 § 1 w zw. z art. 126 i art. 6, 7, 8 § 1, 9, 10 § 1, 77 § 1, 81 K.p.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dopuszczenie do udziału w prowadzonym postępowaniu jako pełnomocnika strony r. pr. M.Ł. na podstawie niewłaściwie udzielonego pełnomocnictwa i doręczenie mu, jako pełnomocnikowi strony, postanowienia PINB dla m.st. Warszawy nr IVOT/19/2019 z 8 kwietnia 2019 r. stanowi o wydaniu w/w postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy taka sytuacja nie stanowi o kwalifikowanej wadzie, gdyż o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
5.2. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r. poz. 137, Pusa) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm., uPb - w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r.) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 471) poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej;
2) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 Ppsa poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania, polegające na uznaniu, iż w przypadku dopuszczalności postępowania legalizacyjnego w sprawie organ będzie zobowiązany do jego przeprowadzenia na podstawie prawa obowiązującego w dacie orzekania, podczas gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte 21 listopada 2018 r., tj. przed wejściem w życie przepisów ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw zmieniającej w sposób zasadniczy postępowania legalizacyjne samowoli budowlanych. Natomiast zgodnie z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ,,Do spraw uregulowanych ustawą zmienioną w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się w brzmieniu dotychczasowym". Tak więc organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy obowiązujące w brzmieniu do 19 września 2020 r.
5.3. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a w razie uznania, że wyrok odpowiada prawu, stwierdzenie, że jego uzasadnienie jest nieprawidłowe i o jego zmianę, jak również zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Organ zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
5.4. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu nie można uznać, iż w omawianej sprawie zachodzi przesłanka nieważności postanowienia PINB nr IVOT/99/2019 w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W/w rozstrzygnięcie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa skutkującym wyeliminowaniem jego w oparciu o w/w przepis. Jak słusznie wskazał sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w/w postanowienie nie zostało skutecznie doręczone ani stronie, ani jej pełnomocnikom prawidłowo ustanowionym, tj. T.S. i B.S. Natomiast doręczenie w/w postanowienia r. pr. M.Ł., który niewłaściwie został przez organ powiatowy uznany za pełnomocnika P.P., nie jest skuteczne, a więc nie wywołuje skutków prawnych. Organ zauważył, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Zgodnie ze stanowiskiem ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje rozstrzygnięcie. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Kwestia nieprawidłowego uznania r. pr. M.Ł. jako pełnomocnika P.P., jak również doręczenie jemu postanowienia nr IVOT/99/20ł9, nie wyczerpuje przesłanek, o których mowa powyżej, tj. nie kwalifikuje do stwierdzenia, że w/w postanowienie zostało obarczone wadą kwalifikowaną skutkującą stwierdzenie jego nieważności.
5.5. W trakcie rozprawy skarżąca wywodziła, jak w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
6.2. Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona w zakresie pkt 2 zaskarżonego wyroku, gdyż skutecznie kwestionuje organ stanowisko sądu a quo, jakoby postanowienie PINB miałoby być wydane z wadą ujętą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a mianowicie z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji nietrafnie przyjął, że z faktu wadliwego doręczania tegoż postanowienia przez organ powiatowy nieprawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi, że inkryminowane postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew wywodowi zaskarżonego wyroku (s. 15) powyższe postanowienie nie zostało skierowane do wadliwie ustanowionego pełnomocnika, ale jest adresowane do skarżącej. Wada nieważności decyzji (tu: postanowienia, z racji stosowania konstrukcji zawartej w art. 126 K.p.a. – uwaga Sądu) musi tkwić w samym akcie administracyjnym (decyzji lub postanowieniu), nie zaś zasadniczo w postępowaniu poprzedzającym jego wydanie. Z tego względu nie było prawidłowym przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że postanowienie PINB z 8 kwietnia 2019 r. dotknięte miałoby być wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co uzasadniało uchylenie pkt 2 zaskarżonego wyroku.
6.3. Nie są usprawiedliwione bądź są nieskuteczne zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 Ppsa. W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono na czym miałoby polegać naruszenie art. 1 § 1 i 2 Pusa. Co się zaś tyczy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa (który sąd pierwszej instancji zastosował) oraz art. 151 Ppsa (którego sąd pierwszej instancji nie stosował), to mają one naturę ogólną i wynikową, określając odpowiednio jedną z podstaw i form orzekania w sprawach ze skargi na decyzję lub postanowienie, gdy sąd uwzględnia skargę, oraz – formę wyroku oddalającego skargę, gdy sąd uzna, że jest ona nieuzasadniona. Przyczyna, dla której sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję (postanowienie) lub ją oddala nie wynika z treści przywołanych w powyższym zakresie przepisów Ppsa określających treść wyroku sądu. Co się zaś tyczy wskazania na art. 48 uPb, to regulacja ta ma charakter materialnoprawny, nadto jest rozbudowana, składając się z kilku ustępów. W zarzutach skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie sprecyzowano podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 Ppsa, a odnoszącej się do oznaczonych precyzyjnie przepisów art. 48 uPb, to zaś nie pozwala sądowi II instancji na dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku w powyższym aspekcie.
6.4. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 Ppsa. Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 141 § 4 Ppsa określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, z jego treści wynika m. in., iż gdy sprawa ma być ponownie rozpatrywana przez organ, uzasadnienie wyroku zawierać ma "wskazania co do dalszego postępowania". Zaskarżony wyrok takie wskazania zawiera. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynikałoby, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z ocenami materialnoprawnym wyrażonymi w zaskarżonym wyroku, a dotyczącymi przepisów uPb mających mieć zastosowanie w sprawie. Aby z tymi ocenami skutecznie polemizować należało sformułować zarzuty naruszenia prawa materialnego, czego skarżący kasacyjnie organ nie uczynił, nie jest przeto skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, zaś przepisu art. 151 Ppsa sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć, bo go nie stosował.
6.5. Zaskarżony wyrok w części, w której uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji odpowiada prawu, bowiem wydano je w postępowaniu, w którym nie doręczone prawidłowo postanowienia w przedmiocie zobowiązania skarżącej do przedłożenia oznaczonych dokumentów celem dopuszczalnej legalizacji przedmiotowego budynku, nie mogło implikować decyzji nakazowej o rozbiórce. Organ I instancji raz jeszcze rozpozna sprawę, podejmując wpierw próbę prawidłowego doręczenia postanowienia stronie. Z tych względów dalej idącą skargę kasacyjną należało oddalić.
7.1. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa oraz art. 151 Ppsa należało orzec, jak w pkt 1 wyroku.
7.2. Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 207 Ppsa.