II OSK 2012/24

II OSK 2012/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Zdzisław Kostka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
II SAB/Gl 75/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-05-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 167
art. 100c ust. 1 pkt 1, art. 100d ust. 1 pkt 1
Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojny na terytorium tego państwa
Sentencja
Dnia 5 lutego 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 75/24 w sprawie ze skargi A. A. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1/ uchyla zaskarżony wyrok w punktach I, II oraz III i w tym zakresie oddala skargę, 2/ odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 75/24, uwzględniając skargę A. A. na bezczynność Wojewody Śląskiego w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy, po pierwsze, stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, po drugie, zobowiązał Wojewodę do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia przekazania akt sprawy, po trzecie, zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, po czwarte, w pozostałym zakresie skargę oddalił.
Sąd pierwszej instancji ustalił, że w sprawie z wniosku małoletniego skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy miała miejsce bezczynność organu administracji pierwszej instancji. Sąd ten nie ustalił wprawdzie, kiedy wszczęto postępowanie we wskazanej sprawie i jaki był jego przebieg, jednakże - jak się wydaje - przyjął za zgodne z prawdą twierdzenia zawarte w skardze, że matka małoletniego skarżącego wniosek o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy złożyła 17 października 2022 r., a 21 marca 2023 r. złożyła ponaglenie, zaś organ administracji sprawy nie załatwił. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji ustalił, iż skarżący jest obywatelem Ukrainy, który nie przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Sąd pierwszej instancji w tym zakresie nie poczynił wprawdzie szczegółowych ustaleń, jednakże stwierdził, że "(s)trona skarżąca nie jest obywatelem Ukrainy przybyłym na terytorium Polski
, a przebywała tu już wcześniej, dołączając do rodziny".
W tych okolicznościach faktycznych Sąd pierwszej instancji przyjął, że w sprawie skarżącego nie mają zastosowania art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.). Sąd ten przy tym uznał, że wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku względy przemawiają za tym, aby powołanych przepisów nie interpretować w sposób rozszerzający ich zastosowanie na osoby inne niż te, których dotyczy ustawa o pomocy, czyli wskazanych w jej art. 1 ust. 1.
Skargę kasacyjną wniósł organ administracji, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w punktach 1, 2 i 3.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
1/ art. 1 ust. 1 i 2, art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (ustawa o pomocy), a także art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie mają zastosowania do cudzoziemców innych niż określonych w art. 1 ust. 1 i 2 powołanej ustawy,
2/ art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy poprzez uwzględnienie skargi, będące rezultatem niezastosowania ww. przepisów ustawy o pomocy.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i oddalenia skargi albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest zasadna. Trafnie w szczególności zarzuca się, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż w sprawie nie miały zastosowania art. 100c ust. 1 pkt 1 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy. Z powołanych przepisów wynika, że dotyczą one spraw udzielania cudzoziemcom zezwolenia na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i brak podstaw, aby przyjmować, że dotyczą one spraw udzielania zezwolenia na pobyt tylko tym cudzoziemcom, który są wskazani w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy. Podstawowa reguła wykładni przepisów prawa stanowi, że różnym pojęciom użytym w ramach jednego aktu normatywnego należy nadawać różne znaczenia. W związku z tym, skoro w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy mówi się o obywatelach Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz o obywatelach Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czyli o niektórych tylko cudzoziemcach, to użytego w art. 100c ust. 1 pkt 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy słowa "cudzoziemiec" bez żadnego innego określenia, nie można rozumieć w taki sam sposób, jak to zostało przyjęte w powołanym art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy. Nadto, skoro w żadnym przepisie ustawy o pomocy nie zdefiniowano pojęcia "cudzoziemiec" na potrzeby całej tej ustawy, to o ile szczególny jej przepis nie stanowi inaczej (jak np. jej art. 100a ust. 1), należy to pojęcie rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 769 ze zm.). W powołanym przepisie ustalono bowiem, jak należy rozumieć na potrzeby ustawy o cudzoziemcach pojęcie "cudzoziemiec", zaś sprawy o zezwolenie na pobyt, których dotyczą art. 100c ust. 1 pkt 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, są uregulowane w ustawie o cudzoziemcach. W końcu, art. 100c ust. 1 pkt 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, a także pozostałe jednostki redakcyjne art. 100c i art. 100d powołanej ustawy, nie miałyby racjonalnego uzasadnienia, gdyby dotyczyły one tylko cudzoziemców wskazanych w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy. Jeżeli zaś rozumieć je literalnie, jako dotyczące spraw wszystkich cudzoziemców, to wpisują się one w cel ustawy o pomocy. Uwalniając wojewodów, będących podstawowym organem administracji w sprawach pomocy obywatelom Ukrainy przybywającym do Polski w związku z wybuchem wojny w Ukrainie (m.in. art. 12 ustawy o pomocy) od obowiązku terminowego załatwiania spraw innych niż obywatele Ukrainy cudzoziemców, umożliwiają sprawniejsze działanie tych organów administracji w zakresie udzielania pomocy beneficjentom ustawy o pomocy.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że odejście przez Sąd pierwszej instancji od literalnego rozumienia art. 100c ust. 1 pkt 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy nie jest uzasadnione. Dodać należy, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji w istocie powołał się jedynie na art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze. zm.). Powołany przepis stanowi, że każdy, czyje prawa i wolności zawarte w konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. W związku z tym konieczne było także wskazanie praw i wolności zawartych w konwencji, których skuteczna ochrona jest uniemożliwiona poprzez uchwalenie art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy. Sąd pierwszej instancji żadnych takich wolności i praw nie wskazał. Zauważyć przy tym należy, że Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie przyznaje cudzoziemcom prawa do osiedlenia lub nawet czasowego pobytu. Jeżeli zaś chodzi o ewentualne naruszenie art. 6 ust. 1 konwencji, to należy wskazać, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, decyzje dotyczące m.in. pobytu cudzoziemca na terytorium państwa, będącego stroną konwencji, nie dotyczą ustalenia praw lub obowiązków cywilnych ani zarzutów karnych przeciwko cudzoziemcowi w rozumieniu powołanego przepisu konwencji (tak m.in. przyjęto w decyzji ETPC z 20 maja 2021 r., nr 61820/19, U.S. przeciwko Ukrainie, a także w powołanych w § 46 tego orzeczenia sprawach M. przeciwko Francji, nr 39652/98, oraz M. i A. przeciwko Turcji, nr 46827/99 i nr 46951/99).
Dodać także należy, że stanowisko, iż art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Polski w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie NSA. Tytułem przykładu można wskazać wyroki z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22, 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22, 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22, 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 206/24, 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 226/24 oraz 13 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 821/24.
Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji przy niekwestionowanym w skardze kasacyjnym ustaleniu, że postępowanie w sprawie udzielenia skarżącemu przez Wojewodę Śląskiego pozwolenia na pobyt czasowy zostało wszczęte 17 października 2022 r., powinien był zastosować art. 100c ust. 1 pkt 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy i w związku z tym przyjąć, że termin załatwienia sprawy skarżącego w ogóle się nie rozpoczął. Zgodnie bowiem z art. 100c ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, obowiązującym od 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. poz. 830]), w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast zgodnie z art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, dodanym ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 185 ze zm.) z mocą od dnia 1 stycznia 2023 r. i zmienianym w zakresie określonego w nim terminu ustawą z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1088) oraz ustawą z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U. poz. 232), w okresie do dnia 30 czerwca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W tej sytuacji przez cały czas postępowania administracyjnego i do czasu wydania zaskarżonego wyroku obowiązywał stan prawny, według którego bieg terminu sprawy skarżącego w ogóle się nie rozpoczął. Konsekwencją tego jest brak możliwości uznania, że organ administracji dopuścił się bezczynności. Potwierdzeniem takich konsekwencji zastosowania art. 100c ust. 1 pkt 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy są ustępy 3 i 4 powołanych przepisów.
Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Nadto w ocenie NSA istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W niekwestionowanych okolicznościach sprawy nie ulega bowiem wątpliwości, że miały zastosowanie art. 100c ust. 1 pkt 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, co wykluczało przyjęcie, że organ administracji dopuścił się bezczynności. W związku z tym NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w odniesieniu do zakresu zaskarżenia wskazanego w skardze kasacyjnej i rozpoznając w tym zakresie skargę orzekł o jej oddaleniu.
NSA na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że skarżący nie powinien ich ponosić, gdyż skarga kasacyjna została uwzględniona z uwagi na obowiązywanie szczególnej regulacji.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.