II OSK 2012/21

II OSK 2012/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Laskowska - Pietrzak
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
II SAB/Op 18/21 - Wyrok WSA w Opolu z 2021-06-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 35
art. 98 ust. 1, art. 105 ust. 2
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 35 par. 3, art. 36, art. 39, art. 61 par. 3, art. 64 par. 2, art. 156 par. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 par. 1a, art. 149 par. 1 pkt 3, art. 182 par. 2, art. 184, art. 188, art. 206, art. 207 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Opolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/Op 18/21 w sprawie ze skargi O. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Opolskiego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla pkt 3 zaskarżonego wyroku i stwierdza, że bezczynność i przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 18/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi O. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Opolskiego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na pobyt czasowy:
1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu,
2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania,
3. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
4. wymierzył Wojewodzie Opolskiemu grzywnę w wysokości 500 złotych,
5. oddalił skargę w pozostałym zakresie,
6. zasądził od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 9 września 2020 r. skarżący wystąpił do Wojewody Opolskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek został złożony elektronicznie.
W piśmie z dnia 11 września 2020 r. - doręczonym do organu pocztą w dniu 14 września 2020 r., pełnomocnik skarżącego poinformował o złożeniu wniosku, o zmianie adresu korespondencyjnego oraz wniósł o doręczanie korespondencji drogą elektroniczną.
W dniu 10 grudnia 2020 r. do organu wpłynęło pismo, datowane na 8 grudnia 2020 r., którym pełnomocnik skarżącego, działając na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. wniósł ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie i brakiem wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Tego samego dnia, tj. 10 grudnia 2020 r., organ przygotował pisemne wezwanie zobowiązujące skarżącego do osobistego stawiennictwa w urzędzie wojewódzkim w dniu 29 stycznia 2020 r. o określonej godzinie, w celu uzupełnienia braków formalnych wniosku, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W nadesłanych aktach administracyjnych brak jest dowodu potwierdzającego doręczenie wezwania pełnomocnikowi skarżącego – brak potwierdzenia wysłania korespondencji elektronicznie, zgodnie z wnioskiem, a także brak zwrotnego, pocztowego dowodu potwierdzającego odbiór przesyłki.
W dniu 17 grudnia 2020 r. do akt sprawy sporządzony został wydruk z aplikacji elektronicznej organu, na którym nie została odnotowana czynność wysłania wezwania do pełnomocnika skarżącego. Jednocześnie do akt załączony został wydruk z systemu do elektronicznego zarządzania dokumentacją, z którego wynika, że w dniu 14 grudnia 2020 r., za pośrednictwem operatora pocztowego do pełnomocnika skarżącego została wysłana przesyłka, której doręczenie w dniu 17 grudnia 2020 r. potwierdzone zostało załączonym do akt wydrukiem ze strony śledzenia przesyłek.
Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2021 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie skarżącego za uzasadnione, wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 10 maja 2021 r., zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Postanowienie to wpłynęło do Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 29 stycznia 2021 r.
W piśmie z dnia 26 lutego 2021 r., pełnomocnik skarżącego wniósł za pośrednictwem Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Opolskiego. Skarga wpłynęła do organu w dniu 5 marca 2021 r.
W piśmie z dnia 2 marca 2021 r., przesłanym w formie korespondencji elektronicznej do pełnomocnika, organ wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa w dniu 11 marca 2021 r. w celu uzupełnienia braków formalnych wniosku.
W dniu 11 marca 2021 r. skarżący stawił się w organie w celu osobistego uzupełnienia wymaganych braków formalnych, co zostało potwierdzone przez organ w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z tego samego dnia. W zawiadomieniu organ wyznaczył termin zakończenia sprawy na dzień 10 maja 2021 r. z uwagi na konieczność zgromadzenia i weryfikacji dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku. Poinformował też m.in. o tym, że wyznaczony termin zostanie zachowany jedynie wtedy, gdy wszystkie dokumenty potwierdzające okoliczności wskazane we wniosku zostaną doręczone do organu przed wskazanym terminem, a ich weryfikacja nie będzie budziła wątpliwości. W innym przypadku wydanie decyzji nastąpi w terminie późniejszym, o czym wnioskodawca zostanie powiadomiony odrębnym pismem. Uzupełnienie dokumentów powinno nastąpić nie później niż na 2 tygodnie przed przewidywanym terminem zakończenia postępowania. Do zawiadomienia został załączony zbiorczy wykaz dokumentów obejmujący m.in.: zgłoszenie do ZUS, umowę o pracę, zaświadczenie o dochodach netto z ostatnich trzech miesięcy i okresie zatrudnienia, zaświadczenie z właściwego urzędu skarbowego o wywiązywaniu się ze zobowiązań podatkowych wobec RP oraz zeznanie podatkowe – PIT 37 za 2020 r.
W dniu 12 marca 2021 r., stosownie do art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35), Wojewoda wystąpił do Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej w Raciborzu, Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu oraz do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Katowicach – Wydział Zamiejscowy w Opolu o udzielenie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
W piśmie z dnia 6 kwietnia 2021 r. (data nadania przesyłki) organ wezwał skarżącego – za pośrednictwem jego pełnomocnika, do uzupełnienia akt sprawy, w terminie 14 dni o: umowy o pracę od momentu zatrudnienia, zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach z Urzędu Skarbowego, zgłoszenie do ZUS na druku ZUS ZUA oraz inne dokumenty mające istotne znaczenie dla podjęcia decyzji.
W dniu 6 kwietnia 2001 r. Wojewoda przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę wniesioną przez skarżącego na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.
W skardze skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniósł o:
─ zobowiązanie Wojewody Opolskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;
─ orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
─ przyznanie od organu, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § P.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.;
─ zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa;
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pomimo upływu ponad pięciu miesięcy od dnia złożenia wniosku organ nie podjął żadnych czynności w celu jego rozpoznania, jak również w toku postępowania nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 K.p.a., nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Mimo ustawowego obowiązku organ nie zakończył postępowania, a podejmowane czynności procesowe miały charakter pozorny i były nieistotne dla załatwienia sprawy. Podkreślając rażące naruszenie prawa skarżący stwierdził, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, a termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, co stoi w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Za racjonalne uzasadnienie znacznego przekroczenia terminu nie można, zdaniem skarżącego, uznać twierdzeń organu o brakach kadrowych, gdyż trudności kadrowe nie oznaczają przyczyn "niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżący wywodził, że tak długiego oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje to na jego rażące naruszenie. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania tak, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalanie. Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. wszczęcie postępowania na żądanie strony z datą doręczenia żądania organowi następuje wówczas, gdy wniosek jest kompletny i nie zawiera braków formalnych. Z uwagi na to, że przedmiotowy wniosek zawierał takie braki - w zakresie wymogów określonych w art. 105 i art. 106 ustawy o cudzoziemcach, skarżący został wezwany do ich osobistego uzupełnienia, najpierw na dzień 29 stycznia 2021 r., a następnie na dzień 11 marca 2021 r. Prowadzenie jakiegokolwiek postępowania administracyjnego przed tym terminem nie było zatem możliwe. Wojewoda wyjaśnił, że na podstawie art. 35 § 5 K.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów do usunięcia braków formalnych wniosku. Na termin usunięcia braków formalnych mają z kolei wpływ okoliczności niezależne od organu, tj. m.in.: wstrzymanie bezpośredniej obsługi klientów w okresie od 16 marca do 24 maja 2020 r., na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii - co miało wpływ na odwołanie już wezwanych oraz umówionych klientów w celu osobistego złożenia wniosku oraz konieczność ich wezwania do osobistego stawiennictwa w pierwszym możliwym terminie; zachowanie zasad reżimu sanitarnego; warunki lokalowe i warunki techniczne (w tym ilość urządzeń do poboru odcisków linii papilarnych); ilość wniosków zawierających braki formalne i kolejność ich wpływu; nieodbieranie pism przez cudzoziemców, wraz z coraz liczniejszymi prośbami o ponowne wyznaczenie terminu uzupełnienia braków formalnych; brak możliwości uznania wysłanej do dnia 20 sierpnia 2020 r. korespondencji jako przesyłki odebranej zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego, co powoduje konieczność kilkukrotnego wzywania. Organ wskazał również, że na podstawie art. 15z1 ust. 1 i art. 15 zzq ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wprowadzone zostały szczególne uregulowania dotyczące odpowiednio uznania pobytu za legalny oraz przedłużenia okresu ważności zezwoleń na pracę cudzoziemca. Dalej wyjaśnił, że pomimo ogromnego wzrostu liczby spraw dotyczących cudzoziemców legalizujących pobyt, postępowania są realizowane systematycznie i na bieżąco. Średni czas oczekiwania na wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt wynosi około trzech miesięcy, a średni czas prowadzenia postępowania to ok. 3,5 miesiąca. Organ wskazał, że cały czas czyni starania w celu skrócenia ww. terminów. Cudzoziemcy już w dniu uzupełnienia braków formalnych dostają zawiadomienia o wszczęciu postępowań oraz wstępny wykaz brakujących dokumentów, co umożliwia szybsze uzupełnienie dokumentacji w celu zakończenia postępowania w pierwszym wyznaczonym terminie. Zwrócił też uwagę na kontekst kadrowo-organizacyjny związany z niedoborami kadrowymi i niedostatecznymi możliwościami technicznymi, w tym ograniczoną liczbę stanowisk do przyjmowania wniosków, spowodowaną koniecznością stosowania zasad reżimu sanitarnego oraz bardzo dużą ilością wniosków o legalizację pobytu, co przekłada się na ograniczone możliwości wzywania cudzoziemców do uzupełniania braków formalnych. Z uwagi na to, że sprawa o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wymaga postępowania wyjaśniającego i posiada charakter sprawy szczególnie skomplikowanej, nie znajduje zastosowania art. 12 K.p.a., a zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. zasadnicze postępowanie przed Wojewodą Opolskim trwa dwa miesiące, na co ma wpływ obowiązek z art. 109 ustawy o cudzoziemcach. W rezultacie, z punktu widzenia strony, postępowanie administracyjne przed Wojewodą Opolskim trwa trzy miesiące.
Przy piśmie z dnia 15 kwietnia 2021 r. (wpływ do organu 19 kwietnia 2021 r.), pełnomocnik skarżącego przedłożył uzupełniające dokumenty w postaci: umowy o pracę z 3 lutego 2021 r., zgłoszenia do ZUS na druku ZUS ZUA, zezwolenia na pracę, oświadczenia o zamieszkiwaniu, druku PIT-37 za 2020 r. i zaświadczenia o dochodach. Jednocześnie poinformował, że zaświadczenie z Urzędu Skarbowego zostanie dołączone w najbliższym czasie.
Wezwaniem z dnia 22 kwietnia 2021 r. organ ponowie wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów, tj. wszystkich zawartych przez niego umów o pracę lub umów zlecenia, zaświadczenia z US o wywiązywaniu się z obowiązków podatkowych w RP i innych mających znaczenie dla podjęcia decyzji. Pismami z dnia 23 kwietnia 2021 r. organ wstąpił:
─ do Naczelnika Urzędu Skarbowego o informacje w zakresie tego czy skarżący zalega z uiszczaniem podatków;
─ do ZUS o informacje dotyczące zgłoszenia skarżącego do ubezpieczeń społecznych i zdrowotnego.
W dniu 21 kwietnia 2021 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego (z dnia 19 kwietnia 2021 r.), przy którym przekazane zostało zaświadczenie o dochodach skarżącego i informacja, że zaświadczenie o niezaleganiu w podatku zostanie przekazane wkrótce.
W dniu 23 kwietnia 2021 r. do organu wpłynęła (drogą elektroniczną) informacja z ZUS, że sprawa skarżącego pozostaje bez rozpoznania z uwagi na brak załącznika.
Przy piśmie z dnia 18 kwietnia 2021 r. (wpływ do organu 23 kwietnia 2021 r.) pełnomocnik skarżącego przedłożył aneks do umowy o pracę dotyczący wynagrodzenia.
W dniu 28 kwietnia 2021 r. organ ponownie wystąpił o informacje o skarżącym do ZUS.
W piśmie z dnia 26 kwietnia 2021 r. (wpływ do organu 29 kwietnia 2021 r.) pełnomocnik skarżącego poinformował, że nadal oczekuje na zaświadczenie z Urzędu Skarbowego o niezaleganiu z podatkami. Do pisma załączona została umowa skarżącego o pracę z 20 lipca 2020 r. i poprzednie zezwolenie na pracę.
Wezwaniem z dnia 10 maja 2021 r. organ ponownie wezwał skarżącego – za pośrednictwem pełnomocnika, do przedłożenia: zaświadczenia o niezaleganiu z podatkami oraz innych dokumentów mających znaczenie do podjęcia decyzji w sprawie. Organ wyznaczył też nowy termin załatwienia sprawy do dnia 11 czerwca 2021 r.
W dniu 17 maja 2021 r. do organu wpłynęło pismo Naczelnika US informujące, że skarżący nie posiada zaległości podatkowych. Zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach, wystawione dnia 29 kwietnia 2021 r., pełnomocnik skarżącego przełożył przy piśmie z dnia 12 maja 2021 r., które do organu wpłynęło w dniu 18 maja 2021 r.
Następnie, 19 maja 2021 r. organ otrzymał pismo z ZUS informujące o zgłoszeniu skarżącego do ubezpieczenia.
W dniu 20 maja 2021 r., działając na podstawie art. 114 ust. 1, art. 98, art. 104 ust. 1 i art. 118 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, Wojewoda Opolski wydał decyzję o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy do 19 kwietnia 2024 r. w celu wykonywania pracy na terytorium RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że skarga jest zasadna zarówno co do zarzutu bezczynności organu jak i przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zdaniem Sądu, wykładając treść pojęć bezczynność oraz przewlekłość podkreślić należy, że są to dwa stany zaniechania organu. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna niedostaje załatwiona w terminie.
Dokonując rozróżnienia stanu bezczynności i przewlekłości, w ocenie Sądu, wskazać należy, że obydwa pojęcia zostały zdefiniowane odpowiednio w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. uzyskując odmienny znaczeniowo sens. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Pojęcie przewlekłości jest więc pojęciem nieco szerszym ponieważ przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy.
Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności wówczas, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie, nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.
Przewlekłość z kolei obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, tj. gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie.
Zdaniem Sądu, z punktu widzenia natężenia czynności podejmowanych przez organ administracyjny przewlekłe prowadzenie postępowania może przejawiać się w trzech formach: a) statycznej (pasywnej), b) dynamicznej (aktywnej) albo c) mieszanej. Przewlekłość statyczna wyraża się w tym, że po wszczęciu postępowania organ nie podejmuje żadnych czynności. W tym przypadku przewlekłość postępowania jest następstwem bezczynności organu. Przewlekłość dynamiczna wyraża się w nadczynności organu administracyjnego. W toku postępowania podejmowane są czynności procesowe zbędne, tzn. takie, które nie przybliżają postępowania do jego zakończenia poprzez wydanie decyzji w sprawie. Wreszcie trzecia forma przewlekłego prowadzenia postępowania uwzględnia obie poprzednie, występujące w danym postępowaniu z różnym natężeniem. Przez jakiś czas organ prowadzący postępowanie jest nadaktywny w podejmowanych czynnościach procesowych wymaganych potrzebami sprawy po czym pogrąża się w bezczynności lub na odwrót.
Zdaniem Sądu, pojęcia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania częściowo się zatem pokrywają się. Stany faktyczne poddawane ocenie mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie - co do zasady - jest następstwem przewlekłości. Przewlekłość to nie tylko jednak długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ mnoży czynności niepotrzebne z punktu widzenia merytorycznego rozpoznania sprawy. Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest zatem kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zdaniem Sądu, mając na uwadze przytoczone wyżej kryteria Wojewoda prowadził postępowanie w sposób przewlekły i do dnia wniesienia skargi do sądu pozostawał w bezczynności. Stan ten ustał dopiero na skutek wydania decyzji z dnia 20 maja 2021 r. udzielającej skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy do 19 maja 2024 r. Wydanie takiej decyzji nie wyłączało jednak uwzględnienia wniesionej skargi, a jedynie skutkowało koniecznością umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, tj. w zakresie wynikającym z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a; o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku wydanego w niniejszej sprawie. O ile bowiem oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania, to ustanie bezczynności nie zwalnia Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie istotnie wystąpiła bezczynność i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. To samo dotyczy oceny w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania, która może być dokonana jeśli skarga w tym zakresie została wniesiona przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie.
Stwierdzając bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, które w ocenie Sądu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd uwzględnił to, że od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie pozwolenia na pobyt czasowy (9 września 2020 r.) do dnia ustania bezczynności na skutek wydania decyzji minęło ponad 8 miesięcy. Niewątpliwie zatem w znaczny sposób przekroczone zostały terminy przewidziane dla rozpoznania sprawy w przepisach art. 35 K.p.a. O ile też w okresie tym organ podejmował działania, to jednak nie skutkowały one załatwieniem sprawy w wymaganym terminie. Nie były podejmowane niezwłocznie oraz z wymaganą koncentracją i należytą starannością w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Nie ma przy tym racji organ twierdząc w odpowiedzi na skargę, że nie miał możliwości skutecznego prowadzenia postępowania przed uzupełnieniem braków formalnych wniosku.
Postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.), wszczynane jest na wniosek strony. Wobec braku uregulowań szczególnych w tym zakresie, na podstawie art. 61 § 3 K.p.a. przyjąć należy, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jeżeli natomiast wniosek nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, stosowanie do art. 105 ust. 2 ustawy, wojewoda zobowiązany jest wezwać go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Podobnie też, w przypadku braków formalnych wniosku organ, na podstawie do art. 64 § 2 K.p.a., zobowiązany jest wezwać stronę do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Powyższe oznacza, że złożenie wniosku przez skarżącego nakładało na organ obowiązek podjęcia - z uwzględnieniem terminów określonych w art. 35 K.p.a. oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), czynności koniecznych do załatwienia wniosku w tym zmierzające do uzupełnienia braków formalnych. Tymczasem do czasu wniesienia przez skarżącego ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a., tj. do dnia 10 grudnia 2020 r., organ nie podjął w sprawie żadnych działań. Pierwszą czynnością organu w toku postępowania było dopiero wystosowanie do skarżącego, w dniu 10 grudnia 2020 r., wezwania do osobistego stawiennictwa. Oznacza to, że brak jakiejkolwiek aktywności organu przekraczał maksymalny, dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 K.p.a. Jednocześnie organ nie poinformował strony o przyczynach niedotrzymania terminu, a więc nie zastosował się do obowiązku wynikającego z art. 36 K.p.a.
Czynność wezwania do osobistego stawiennictwa, z dnia 10 grudnia, w świetle regulacji art. 39 i art. 391 § 1 K.p.a. nie mogła być uznana za czynność skuteczną. Z załączonych do akt wydruku systemu elektronicznej rejestracji przesyłek (k. akt 88) oraz wydruku ze strony operatora pocztowego z systemu śledzenia przesyłek wynika bowiem, że wskazane wezwanie zostało doręczone przesyłką pocztową przez operatora publicznego. Pomijając już nawet kwestię, że w systemie elektronicznym organu nie odnotowano czynności wezwania (co potwierdzają wydruki z dnia 17 grudnia 2020 r. i z 2 lutego 2021 r. - k. akt 70 i 87), jak również to, że w aktach brak jest urzędowego poświadczenia doręczenia korespondencji, zdaniem Sądu, dostrzec należy, że na podstawie art. 391 § 1 K.p.a. doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków:
1. złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej;
2. wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny;
3. wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny.
W niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie ww. wymogi. Stąd obowiązkiem organu, dla skuteczności dokonania czynności wezwania, konieczne było dokonanie jego doręczenia za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zgodzić się bowiem należy z tym, że organ nie ma możliwości odstąpienia od wskazanego przez stronę doręczenia drogą elektroniczną, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę w art. 391 § 1 K.p.a. sformułowania "doręczenie następuje". W konsekwencji czynność wezwania z dnia 10 grudnia 2020 r., dokonana w nieprawidłowej formie, nie stanowiła skutecznego działania organu zmierzającego do załatwienia sprawy. Potwierdza też niedochowanie przez organ należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Organ nie podjął niezwłocznie jakichkolwiek czynności nawet po wpłynięciu w dniu 29 stycznia 2021 r. postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, którym wniesione ponaglenie uznano za uzasadnione i wyznaczono termin załatwienia sprawy do 10 maja 2021 r.
Według Sądu za pierwszą skuteczną czynność organu uznać można było dopiero wezwanie do osobistego stawiennictwa z dnia 2 marca 2021 r. (wniosek wpłynął do organu w dniu 9 września 2020 r.), które prawidłowo zostało przesłane do pełnomocnika strony skarżącej drogą elektroniczną. Jednakże również i w tym przypadku Wojewoda nie zrealizował obowiązku wynikającego z art. 36 K.p.a.
Powyższe, w ocenie Sądu, świadczyło o rażącym naruszeniu terminów z art. 35 K.p.a. i wyczerpuje znamiona bezczynności oraz będącej jej następstwem przewlekłości (statycznej/pasywnej) postępowania.
Sąd zauważył, że zawiadamiając skarżącego o wszczęciu postępowania – w piśmie z dnia 11 marca 2021 r. organ poinformował go wyłącznie o przewidywanym terminie zakończenia sprawy (wyznaczonym na dzień 10 maja 2021 r.) i wskazał, że zostanie on zachowany jedynie wtedy, gdy wszystkie dokumenty potwierdzające okoliczności wskazane we wniosku zostaną doręczone nie później niż na 2 tygodnie przed przewidywanym terminem zakończenia postępowania, a ich weryfikacja nie będzie budziła wadliwości. Wprawdzie do zawiadomienia organ załączył zbiorczy wykaz różnych dokumentów, jednak nie wezwał strony do przedłożenia dokumentów koniecznych do rozpoznania sprawy. Wezwanie w tym przedmiocie zostało wystosowane dopiero w dniu 6 kwietnia 2021 r. co niewątpliwie miało wpływ na przedłużenie się postępowania i świadczyło o braku skoncentrowania czynności w postępowaniu wyjaśniającym. Podobnie, jako przejaw opieszałości i nieefektywnego działania, Sąd uznał wystąpienie przez organ o informacje do właściwych organów, w trybie art. 109 ust. 1 ustawy, dopiero w dniu 12 marca 2021 r., a do Naczelnika Urzędu Skarbowego i do ZUS w dniu 23 kwietnia 2021 r. Zdaniem Sądu nic nie stało na przeszkodzie, aby z wnioskami takimi wystąpić znaczenie wcześniej, co niewątpliwie mogłoby przyczynić się do wcześniejszej zakończenia postępowania i wydania decyzji.
W ocenie Sądu fakt, że postępowanie wyjaśniające ograniczało się do wezwania strony do osobistego stawiennictwa i przedłożenia dokumentów oraz wystąpienia o informacje do innych organów, pozwolił uznać, że przy sprawnym działaniu organu ustalony w art. art. 35 § 3 K.p.a. maksymalny termin załatwienia sprawy, nawet wydłużony do 3 miesięcy, z uwagi na tryb z art. 109 ustawy, był wystarczający do jej załatwienia. Z toku postępowania nie wynikało aby sprawa była szczególnie skomplikowana. Sąd wskazał, że prowadzenie postępowania przez ponad 8 miesięcy świadczy o braku sprawnego i efektywnego działania organu. Postępowanie trwało dłużej niż to było konieczne do wyjaśnienia okoliczności sprawy, a organ nie zachował należytej staranności w takim jego zorganizowaniu, aby zakończyć je w ustawowym terminie. Po podjęciu pierwszej skutecznej czynności, tj. z dnia 2 marca 2021 r. organ zakończył postępowanie w sprawie wydając w dniu 20 maja 2021 r. decyzję zezwalająca skarżącemu na pobyt czasowy. Zatem Sąd stwierdził, że niezbędny czas na załatwienie sprawy, przy podjęciu czynności wyjaśniających wynosił niewiele ponad 2 miesiące.
Oceniając tok podejmowanych czynności przez organ, Sąd uznał, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, a wydając decyzję po upływie 8 miesięcy od złożenia wniosku (nawet przy uwzględnieniu, że skarżący był wezwany do uzupełnienia wniosku), organ dopuścił się bezczynności; o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku. W ocenie Sądu zaistniała bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. w pkt 3 wyroku.
Według Sądu organ nie podejmował takich czynności, które bezpośrednio zmierzały do szybkiego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego lecz w sposób nieuzasadniony przedłużał postępowanie. Brak podejmowania jakichkolwiek działań przez prawie 6 miesięcy od złożenia wniosku, podjęcie w ogóle pierwszej czynności po wniesieniu ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a., a pierwszej skutecznej czynności dopiero po upływie 5 miesięcy, świadczą nie tylko o naruszeniu terminów załatwienia sprawy, ale także o ograniczeniu prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 K.p.a. w zw. z art. 35 § 3 K.p.a.). Takie działanie, a właściwie jego brak, pozostawało również w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
Mając na uwadze argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę Sąd uznał, że usprawiedliwienia dla braku działania organu oraz prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny i bez skoncentrowania postępowania dowodowego w jak najkrótszym czasie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy, nie mogą stanowić zasady reżimu sanitarnego związanego z pandemią, warunki techniczne, kadrowe i lokalowe organu oraz znaczna ilość wniosków do rozpoznania. Okoliczności te – jakkolwiek mogące utrudniać zachowanie terminu rozpoznania sprawy, nie stanowią przyczyn opóźnień niezależnych od organu w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a. lecz wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). Zaznaczył, że to na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt III SAB/Gd 76/20).
Orzekając w zakresie rażącego naruszenia prawa Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest takie naruszenie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla jego stwierdzenia nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności lub przewlekłości organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia. Do przypadków rażącej bezczynności zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. Wymienia się również oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2339/19 i powołane tam orzecznictwo).
Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność i przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa na co wskazuje brak terminowości i sprawności organu w podejmowaniu działań oraz fakt, że sprawa dotyczyła udzielenia pozwolenia na pobyt czasowy, a jej rozpoznanie w rozsądnym terminie miało dla skarżącego, jako obcokrajowca, istotne znaczenie.
Rezultatem dokonanej przez Sąd oceny było także orzeczenie na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - w pkt 4 wyroku, o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 500 zł. Podstawą do uwzględnienia wniosku skarżącego w tym przedmiocie było to, że stwierdzona bezczynność miała kwalifikowany charakter, a grzywna, co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, pełni funkcję prewencyjną i dyscyplinującą. Ma ona przeciwdziałać bezczynności organu prowadzącego postępowanie w przyszłości w tym i innych postępowaniach. Sąd wymierzając grzywnę w niniejszej sprawie miał na uwadze konieczność zapobieżenia podobnym naruszeniom prawa w przyszłości, a także wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego. Uwzględnił, że w kontrolowanej sprawie przekroczenie terminu jej załatwienia było znaczne, a zarazem nie znajdowało żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy i wynikało z zaniechań organu.
Wysokość zasądzonej grzywny (500 zł) Sąd miarkował stosowanie do art. 154 § 6 P.p.s.a. uwzględniając: długość prowadzonego postępowania, czynności bezpośrednio zmierzających do załatwienia sprawy i uzasadnione w świetle przepisów praw oraz fakt, że w sprawie wydana został już decyzja, która zakończyła stan bezczynności organu. W tych okolicznościach sprawy Sąd uznał, że grzywna w kwocie określonej w wyroku będzie adekwatna do naruszenia przepisów określających termin załatwienia sprawy, a zarazem spełni wystarczająco swą funkcję prewencyjno-represyjną.
W pozostałym zakresie, w pkt 5 wyroku, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Nie znajdując podstaw do przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej Sąd uwzględnił, że wskazana w art. 149 § 2 P.p.s.a. suma pieniężna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym mającym na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania, a jej przyznanie ma charakter kompensacyjny. Jest to swoista sankcja dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, której celem jest zrekompensowanie stronie niedogodności jakich doznała na skutek bezczynności i przewlekłego działania organu. Może być ona przyznana w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla zwalczania bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 111/19).
Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie skarżący występując z żądaniem zasądzenia sumy pieniężnej nie uzasadnił w żaden sposób zrekompensowania niedogodności jakich mógł doznać na skutek bezczynności i przewlekłego działania organu. Powołał się jedynie ogólnie na charakter tego środka oraz na naruszenie zaufania jednostki do organów administracji publicznej. W tej sytuacji Sąd uznał, że zasądzona grzywna będzie w wystarczający sposób spełniała swoją rolę prewencyjną, a żądanie przyznania dodatkowo sumy pieniężnej nie zostało uzasadnione wystąpieniem szczególnych niedogodności po stronie skarżącego, które wymagałyby przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Podkreślił, że skarżona bezczynność ustała na skutek wydania decyzji oraz, że treść przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a. wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że suma pieniężna może być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, zwalczenia bezczynności organu (przewlekłego prowadzenia postępowania) i zdyscyplinowania organu (tak: w uzasadnieniu ww. wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 111/19). W związku z powyższym żądanie skargi w tym zakresie podlegało oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Opolski podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do bezczynności organu, a przewlekłość postępowania nie była zawiniona przez organ;
2. art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 K.p.a. i art. 36 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy taka sytuacja nie wystąpiła w sprawie.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Domagał się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzekł się rozpoznania skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty majce, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Wobec faktu, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę Opolskiego jest częściowo usprawiedliwiona.
Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako "K.p.a.") i art. 36 K.p.a., to jest że Sąd I instancji niezasadnie uznał, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opóźnienie Wojewody w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie może być zakwalifikowane jako bezczynność oraz przewlekłość postepowania mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Na tle stosowania art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., w którym to przepisie określona została przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowany został pogląd, że: "Rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa." (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1056/10).
Uogólniając powyższy pogląd stwierdzić należy, że rażące naruszenie prawa, to naruszenie jednoznaczne, oczywiste, nie wymagające przeprowadzania złożonych analiz i na tyle poważne, że nie może być akceptowalne w praworządnym państwie.
Odnosząc powyższe kryteria do instytucji bezczynności organów administracji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce wówczas, gdy:
• termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie w przekroczony w sposób znaczący, a zarazem
• znaczące przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy będzie wynikało z przyczyn, na które organ administracji nie ma wpływu.
Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle istotnym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące. Dopiero tak duże przekroczenie bazowego terminu do rozpoznania, w ocenie NSA, powinno być traktowane jako przekroczenie dające podstawę do stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Maksymalny termin przewidziany w K.p.a. na załatwienie sprawy administracyjnej to trzy miesiące. Postępowanie prowadzone przez Wojewodę trwało przez osiem miesięcy, przy czym tylko pięć miesięcy może być uznane za bezczynność i przewlekłość zaś w ciągu pozostałych trzech miesięcy organ administracji podejmował działania niezbędne do załatwienia sprawy co skutkowało w efekcie wydaniem przez Wojewodę decyzji. Pięciomiesięczna bezczynność oraz przewlekłość, w świetle wskazanych wcześniej przez NSA kryteriów, nie może być zakwalifikowana jako bezczynność i przewlekłość mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Za niezasadny uznać natomiast należało zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy zdaniem Wojewody, nie doszło do bezczynności organu, a przewlekłość postępowania nie była zawiniona przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku szczegółowo wymienił okoliczności, które wskazują na prowadzenie postępowania w sposób przewlekły oraz które wskazują na bezczynność organu administracji. Wskazane przez Sąd I instancji okoliczności dawały również temu Sądowi podstawy do przyjęcia, że do przewlekłości i bezczynności doszło z winy organu administracji. Poczynione przez Sąd I instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić i brak jest podstaw do ich kwestionowania. Ponowne przytaczanie tych ustaleń jest niecelowe.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 206 P.p.s.a. i 207 § 2 P.p.s.a. oraz art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.