II OSK 2011/22

II OSK 2011/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /przewodniczący/
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1076/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-03-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2204
art. 3, art. 10
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7a,  art. 8 ust. 2, art. 97 § 1 pkt 4 i § 2, art. 100 § 1-3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1, art. 151, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Jaszczuk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J., P. J. i E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1076/21 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 12 sierpnia 2021 r. nr WI-I.7840.16.47.2020.KL w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 marca 2022 r., II SA/Kr 1076/18, w wyniku rozpoznania skargi R. K., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z 12 sierpnia 2021 r., nr WI-I.7840.16.47.2020.KL, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 100 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., rozstrzygnął zagadnienie wstępnie, uznając, że R. K. i M. K. nie przysługują prawa do nieruchomości objętych postępowaniem ograniczające możliwość przyznania inwestorom prawa do realizacji inwestycji i z tego względu orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Nowotarskiego z 17 lipca 2017 r., nr 727/2017 zatwierdzającej na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej: p.b., po rozpatrzeniu wniosku M. J. i P. J. z 29 maja 2017 r., projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr ew. (po scaleniu) [...] (obejmującej część działek oznaczonych przed scaleniem nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wchodzących we wskazany obszar inwestycji), położonej w miejscowości [...] wraz z infrastrukturą techniczną - dojazd A istniejącym zjazdem z drogi gminnej działka nr ew. (po scaleniu) [...] (przed scaleniem - [...]), linia energetyczna wlz kablem YXY 4x10 z projektowanego zestawu złączowo-pomiarowego ZK2a-1p przy granicy działki nr ew. (po scaleniu) [...] (przed scaleniem w granicy działek nr ew. [...] i [...]) od strony drogi gminnej do projektowanego budynku mieszkalnego po działce nr ew. (po scaleniu) [...] (przed scaleniem - [...], [...], [...]), instalacja wodociągowa - przyłącze z istniejącej studni na działce nr ew. (po scaleniu) [...] (przed scaleniem - [...]) i po działce nr ew. (po scaleniu) [...] (przed scaleniem - [...]), przyłącze kanalizacyjne do istniejącej studzienki kanalizacyjnej na działce nr ew. [...] (przed scaleniem - [...]), po działkach nr ew. [...], [...] (przed scaleniem - [...], [...], [...], [...]), utwardzenie dojść, dojazdu, miejsca pod pojemnik na śmieci i placu manewrowo-postojowego przy projektowanym budynku, a także poprzedzającą zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego ww. decyzję organu I instancji.
Uczestnicy postępowania M. J. i P. J. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 3 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204 ze zm.), dalej: u.k.w.h., poprzez ich błędną wykładnię i błędne ustalenie przez Sąd, że domniemanie wpisu prawa własności w dziale II księgi wieczystej może zostać obalone w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym, w szczególności w okolicznościach przedmiotowej sprawy, oraz że domniemanie to w przedmiotowej sprawie zostało obalone, podczas gdy stanowisko to jest niewłaściwe, zdezaktualizowało się wobec najnowszego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej - własność skarżącej kasacyjnie co do nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, istnieje nadal, zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i sąd administracyjny związane są domniemaniem prawdziwości wpisu w dziale II księgi wieczystej nr [...] na rzecz skarżącej kasacyjnie - inwestora w przedmiotowej sprawie, domniemanie z art. 3 u.k.w.h nie zostało także obalone przez wyrok WSA w Krakowie z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Kr 842/09 uchylający decyzję scaleniową;
2) art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że zgoda właścicielek działek przedscaleniowych jest konieczna do zabudowy nieruchomości zgodnie z przedłożonym projektem, podczas gdy: skarżąca była przed scaleniem właścicielem działek nr ew. [...] i [...], na których nie jest realizowana inwestycja skarżących kasacyjnie, i na które inwestycja ta nie oddziałuje oraz podczas gdy w dziale II księgi wieczystej jako właściciele działki nr ew. [...] w [...] jest wpisana skarżąca kasacyjnie, a odwołujące się nie wystąpiły na wezwanie organu do sądu cywilnego z pozwem o ustalenie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, zatem nie były zainteresowane, aby wzruszyć treść działu II KW co do działki nr ew. [...] w [...], zgoda poprzednich właścicieli nie jest konieczna do ważności i prawidłowości oświadczenia inwestorów o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
3) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 100 § 1-3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi oraz uchylenie decyzji organów I i II instancji, pomimo zastosowania się Wojewody Małopolskiego do wyroku WSA w Krakowie z 14 marca 2019 r., II SA/Kr 1527/18, podtrzymanego wyrokiem NSA z 16 lipca 2020 r., II OSK 325/20, nakazującego organowi administracji architektoniczno-budowlanej zawieszenie postępowania i wyznaczenie odwołującym się terminu na złożenie pozwu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a wobec bezczynności odwołujących się podjęcie postępowania z urzędu i rozpatrzenie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, zwłaszcza wobec zasady volenti non fit iniuria - gdyby odwołujące się były zainteresowane obaleniem domniemania z treści księgi wieczystej w dziale II, zainicjowałyby proces cywilny o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym;
4) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. poprzez uwzględnienie skargi oraz uchylenie decyzji organów I i II instancji, pomimo że skarżąca przed wydaniem decyzji scaleniowej była właścicielem dwóch działek nr ew. [...] i [...], które po scaleniu weszły w skład działki nr ew. [...] w [...], ale nie są one objęte inwestycją budowlaną skarżących kasacyjnie i inwestycja ta na nie nie oddziałuje (działka nr ew. [...] jest duża, ma powierzchnię 0,2543 ha) - co wynika z mapy do celów projektowych znajdującej się w dokumentacji projektowej w aktach niniejszej sprawy (s. 25), zatem nie jest ona osobą decyzyjną i uprawnioną do wyrażania zgody na zabudowę zgodnie ze złożonym projektem;
5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 100 § 1-3 k.p.a. poprzez brak oddalenia skargi skarżącej na decyzję Wojewody Małopolskiego z 12 sierpnia 2021 r. w sytuacji, gdy decyzja ta była prawidłowa, skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie z powodu braku zrealizowania przez skarżącą zobowiązania organu o konieczności wystąpienia z pozwem do właściwego sądu powszechnego o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a zatem brak uprawnienia po stronie skarżącej, aby traktować ją jako osobę decyzyjną względem działki nr ew. [...] i uzależniać proces inwestycyjny od wyrażenia przez nią zgody na zabudowanie nieruchomości zgodnie ze złożonym projektem;
6) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 100 § 1-3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że Wojewoda Małopolski zlekceważył ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z 16 lipca 2020 r., II OSK 325/20, podczas gdy organ zastosował się do treści tego wyroku i poprzedzającego go wyroku WSA w Krakowie z 14 marca 2019 r., II SA/Kr 1527/18 - wezwał odwołujące się do zainicjowania sprawy sądowej o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a dopiero wobec bezczynności ww., we własnym zakresie ustalił istotne dla sprawy zagadnienie prawne, będąc jednocześnie związany prawomocnym orzeczeniem sądu o wpisie prawa własności w KW nr [...] na rzecz skarżącej kasacyjnie;
7) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia przez Sąd I instancji w ramach kontroli sądowej, że przedmiotem postępowania przed organem II instancji, tj. przed Wojewodą Małopolskim, na skutek wniesienia odwołania od decyzji I instancji, było odebranie skarżącym kasacyjnie uprawnienia w postaci prawa realizacji inwestycji budowlanej, a wobec istnienia wątpliwości, czy organ, ustalając prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane, powinien działać w oparciu o wpis prawa w księdze wieczystej, czy sam ustalać, komu przysługuje własność nieruchomości, organ II instancji musiał zastosować się do przepisu art. 7a k.p.a. i to uczynił, tj. rozstrzygnął wątpliwości na korzyść inwestorów procesu budowlanego, przy czym jednocześnie chronił interesy odwołujących się, dając im prawo do złożenia pozwu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, z którego to prawa odwołujące się nie skorzystały;
8) art. 8 ust. 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu II instancji, mimo że treść decyzji Wojewody Małopolskiego z 12 sierpnia 2021 r. wynikała ze stosowania się przez ten organ do obowiązku określonego przez art. 8 ust. 2 k.p.a., tj. że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym - organ wydając decyzję z 12 sierpnia 2021 r. uwzględnił utrwaloną wykładnię art. 3 w zw. z art. 10 u.k.w.h.;
9) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia przy pominięciu części dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a to mapy do celów projektowych znajdującej się w dokumentacji projektowej, z której można ustalić, że inwestycja skarżących kasacyjnie nie jest prowadzona na działkach nr ew. [...] i [...], których fragmenty weszły w skład działki nr ew. [...], a przed scaleniem stanowiły własność skarżącej, a w związku z tym brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie przez Sąd I instancji i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i uwzględnienie skargi skarżącej na prawidłowo wydaną decyzję Wojewody Małopolskiego z 12 sierpnia 2021 r.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uznając, że kwestia dotycząca tego, czy w sprawie takiej jak rozpatrywana, gdy została wyeliminowana decyzja o scaleniu gruntów dotycząca kilku tysięcy nieruchomości, dla 95% których zostały założone nowe księgi wieczyste, organy administracji architektoniczno-budowlanej powinny przy ustalaniu prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane opierać się w razie wątpliwości na treści wpisu w dziale II ksiąg wieczystych, czy też powinny we własnym zakresie ustalać prawo do dysponowania gruntem, przy uwzględnieniu, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została już wydana i strony, działając w zaufaniu do organów publicznych, podjęły i kontynuowały proces inwestycyjny – skarżący kasacyjnie wystąpili o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższego zagadnienie prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu.
Pismem procesowym z 27 kwietnia 2022 r. skarżący kasacyjnie uzupełnili uzasadnienie skargi kasacyjnej, występując dodatkowo o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – mającego nie znajdować się w aktach administracyjnych sprawy wezwania Wojewody Małopolskiego z 22 grudnia 2020 r., nr WI-I.7840.16.47.2020.KL.
W piśmie procesowym z 20 marca 2025 r. skarżący kasacyjnie, wskazując na wykreślenie ostrzeżenia o niezgodności treści założonej księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, którego podstawą było wydane przez Starostę Nowotarskiego zaświadczenie z 30 listopada 2023 r., zarzucili, że zaskarżony wyrok narusza art. 2 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z potwierdzaniem aktualności nowego oznaczenia oraz nowego stanu prawnego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia gruntów (Dz. U. z 2022 r. poz. 2417).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez uczestników postępowania na uzasadnionych podstawach.
Nie ma uzasadnionego charakteru zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a., ponieważ Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał trafnej oceny stanowiska przyjętego w zaskarżonej decyzji przez Wojewodę Małopolskiego, uznając je za nieodpowiadające ocenie prawnej zaprezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lipca 2020 r., II OSK 325/20.
Orzeczeniem tym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne Wojewody Małopolskiego oraz M. J. i P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 marca 2019 r., II SA/Kr 1527/18, którym uwzględniając skargę R. K., Sąd ten uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z 15 października 2018 r., nr WI-I.7840.16.36.2017.KL umarzającą postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem R. K. i M. K. od decyzji Starosty Nowotarskiego z 17 lipca 2017 r., nr 727/2017, tj. akt, który poprzedzał wydanie przez organ odwoławczy poddanej obecnie kontroli Sądu I instancji decyzji z 12 sierpnia 2021 r.
Powoduje to, że Wojewoda Małopolski, załatwiając w toku instancji sprawę udzielenia skarżącym kasacyjnie, jako inwestorom, wnioskowanego pozwolenia na budowę dla spornego przedsięwzięcia budowlanego, zobowiązany był uwzględnić wiążącą go ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone we wskazanym orzeczeniu i sposób dopełnienia przez organ tego wymagania powinien był się stać zasadniczym kryterium oceny legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji.
Zgodzić się należy w całości ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że pogląd Wojewody Małopolskiego, zgodnie z którym prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Kr 842/09, skutkujący uchyleniem decyzji Wójta Nowy Targ z 14 września 2006 r., nr RGN6012/38/2006 o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi [...] nie obalił domniemania wynikającego z art. 3 u.k.w.h., pozwalając potwierdzić posiadanie przez skarżących kasacyjnie prawa do dysponowania nieruchomością stanowiącą działkę nr ew. [...] w [...] na cele budowlane, jest sprzeczny z oceną prawną przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku.
Jej istotę stanowiło bowiem stwierdzenie, że powództwo o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 u.k.w.h.) jest jedyną drogą umożliwiającą trwałe i skuteczne wobec wszystkich obalenie domniemania ustanowionego w art. 3 u.k.w.h., niemniej podważenie tego domniemania jest możliwe także w innych postępowaniach, w których rzeczywisty stan prawny nieruchomości ma znaczenie jako przesłanka zgłaszanych żądań lub obrony przed nimi i w takim przypadku obalenie domniemania następuje jako przesłanka rozstrzygnięcia i wywołuje skutki prawne w sprawie, której dotyczy,. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że na gruncie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę brak jest wyraźnych przeszkód prawnych, które przemawiałyby za dopuszczalnością obalenia domniemania z art. 3 u.k.w.h. tylko w wyniku postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, co organ administracji architektoniczno-budowlanej, ponownie rozpatrując odwołania R. K. i M. K. od decyzji Starosty Nowotarskiego, zobowiązany był bezpośrednio mieć na uwadze.
Powyższe wymagało zatem uwzględnienia przez Wojewodę, że odwołujące były właścicielkami działek nr ew. [...], [...] i [...], które w wyniku scalenia weszły w skład działki nr ew. [...] objętej planowaną inwestycją, jak też tego, iż decyzja scaleniowa została prawomocnie wyeliminowania z obrotu prawnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach przedmiotowej sprawy wystąpiła sytuacja, w której "w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji scaleniowej nie istnieje już podstawa dokonania wpisu w księdze wieczystej w odniesieniu do nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę".
Analiza zarzutów postawionych Sądowi I instancji przez skarżących kasacyjnie każe przyjąć, że argumentacja skierowana na podważenie prawidłowości zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd I instancji przypisał Wojewodzie Małopolskiemu naruszenie w sprawie art. 153 p.p.s.a., w oczywisty sposób nie respektuje oceny prawnej sformułowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lipca 2020 r.
Tak należy kwalifikować zarzut uchybienia przez Sąd I instancji art. 3 w zw. z art. 10 u.k.w.h. łączony z nadaniem ww. przepisom w wyroku błędnej wykładni opartej na uznaniu, iż domniemanie wpisu prawa własności w dziale II księgi wieczystej może zostać obalone w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy taki pogląd interpretacyjny, jak podnosi się w złożonej skardze kasacyjnej, nie znajduje potwierdzenia w "najnowszym orzecznictwie sądowo-administracyjnym". Tak formułowany zarzut pomija, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu oceny prawnej, która może utracić moc wiążącą w przypadku zmiany prawa a nie wyrażanego przez strony postępowania przekonania, iż ocena ta nie jest skorelowana ze stanowiskiem, jakie w odniesieniu do zagadnienia prawnego, które przyjęta przez sąd ocena przesądza, jest wyrażane w innych orzeczeniach sądów administracyjnych.
Z uwagi na jednoznaczną treść art. 153 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie nie mogą w niniejszym postępowaniu skutecznie zakwestionować przesądzonych już wcześniej przez Sąd, a przedstawionych powyżej, kwestii. Nie chodzi przy tym o to, czy formułowane w skardze kasacyjnej zastrzeżenia są zasadne, czy też nie, lecz o to, że na tym etapie postępowania nie mogą już być skutecznie podnoszone (por. wyrok NSA z 17 września 2024 r., II OSK 2580/21; wyrok NSA z 28 listopada 2023 r., II OSK 595/21; wyrok NSA z 21 marca 2019 r., II OSK 1016/17; wyrok NSA z 25 maja 2017 r., II OSK 2451/15; T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Warszawa 2016, s. 895).
Twierdzenie, że Sąd I instancji "zlekceważył" ocenę prawną przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny jest nieuprawnione również w zakresie zarzutu przypisującego Sądowi w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji uchybienie art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 100 § 1-3 k.p.a.
Niezastosowanie się przez skarżącą do skierowanego do niej przez Wojewodę Małopolskiego na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. wezwania z 22 grudnia 2020 r. o wystąpienie w terminie 60 dni od dnia otrzymania ww. pisma do właściwego sądu powszechnego o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr ew. [...] w [...] z rzeczywistym stanem prawnym, o ile uzasadniało po upływie wyznaczonego stronie terminu rozstrzygnięcie przez Wojewodę we własnym zakresie zagadnienia wstępnego, którego wystąpienie prowadziło do zawieszenia postępowania, o tyle sposób zastosowania przez organ odwoławczy art. 100 § 2 w zw. z art. 100 § 3 k.p.a., pozwalający usunąć przeszkodę tamującą bieg postępowania, został wiążąco określony przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odniesieniu do przesłanki opisanej w art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 4 p.b. w przypadku potrzeby weryfikacji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy wątpliwości wzbudza złożone przez inwestorów oświadczenie, przyznał organom administracji architektoniczno-budowlanej kompetencję do samodzielnego ocenienia skutków uchylenia decyzji scaleniowej w odniesieniu do konkretnej nieruchomości inwestycyjnej.
Powyższe stanowiło tym samym przeszkodę, by działanie, które powinien podjąć organ, mogło zostać sprowadzone do poddania omawianej kwestii analizie, która oparta jest na uznaniu się organu związanym domniemaniami wynikającymi z księgi wieczystej i nieprzypisywaniu znaczenia prawnego temu, czy zgodę na inwestycję udzieliły, jak ujmuje to skarga kasacyjna - "właścicielki działek przedscaleniowych".
Nie znajduje usprawiedliwienia uwaga skarżących kasacyjnie, zdaniem których sytuacja prawna skarżącej jest równoważna sytuacji osoby, która nie jest "osobą decyzyjną względem działki [...]". Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że skarżąca była właścicielem działek nr ew. [...] i [...] w [...], które po scaleniu weszły w skład działki nr ew. [...]. Z zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany. Nr rys. Z-1, s. 25) wynika, że teren tychże działek mieści się w zakresie obszaru opracowania, przy czym na działce nr ew. [...] mają zostać wykonane roboty budowlane związane z realizacją przez inwestorów projektowanych skarp i nasypów, natomiast na działce nr ew. [...], która przed scaleniem należała do odwołującej M. K., ma zostać zlokalizowany fragment budynku mieszkalnego, co nie pozwala przyjąć, by inwestycja nie oddziaływała na interes prawny odwołujących.
Niezależnie od tego, że odwołaniu się przez skarżących kasacyjnie do dyspozycji art. 7a § 1 i art. 8 § 2 k.p.a. sprzeciwia się treść art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), którego wymóg zastosowania wnoszący skargę kasacyjną powinni byli mieć na uwadze wobec tego, iż kontrolowane postępowanie powinno być objęte kategorią postępowania administracyjnego wszczętego i niezakończonego przed dniem 1 czerwca 2017 r. ostateczną decyzją (skarżący kasacyjnie jako inwestorzy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę wszczynający postępowanie przed Starostą Nowotarskim złożyli 29 maja 2017 r., k. 2 akt adm.), przyjąć należy, iż w rozpatrywanej sprawie jej uwarunkowania faktyczne i prawne – niezależnie od wskazanego zagadnienia intertemporalnego - nie pozwalałyby Sądowi I instancji wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji powiązać z dyspozycją ww. przepisów k.p.a.
Odwołanie się przez skarżących kasacyjnie do art. 7a § 1 k.p.a., normującego kodeksową zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, nie uwzględnia tego, że powyższy nakaz obowiązuje wyłącznie w sprawach dotyczących nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia. Sprawa dotycząca udzielenia pozwolenia na budowę, w której organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpatruje wniosek inwestora o wydanie decyzji przyznającej tego rodzaju uprawnienie, nie odpowiada wymienionym kategoriom spraw administracyjnych. Traktowanie skutku wniesionego odwołania jako formy "odebrania" skarżącym kasacyjnie uprawnienia do realizacji inwestycji budowlanej stanowi subiektywne odczucie skarżących a nie obiektywny opis sytuacji procesowej, jaka faktycznie zaistniała w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.
Pozostawiając na boku motywy, które każą skarżącym kasacyjnie uznawać, że odnośnie do zagadnienia związanego z przysługiwaniem im prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane można mówić o "pozostających wątpliwościach" co do treści normy prawnej podlegającej w sprawie zastosowaniu, oczywisty brak podstaw do możliwości rozważenia przez Sąd I instancji działania Wojewody Małopolskiego w niniejszej sprawie pod kątem jego zgodności z zasadami wynikającymi z przytoczonego przez autora skargi kasacyjnej art. 7a § 1 k.p.a. jest również skutkiem niewzięcia pod uwagę tego, że omawiana zasada, jak przyjął ustawodawca w § 2 tego przepisu, podlega wyłączeniu, jeżeli rozstrzygnięciu wątpliwości na korzyść strony sprzeciwiają się sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Sporność interesów skarżących kasacyjnie i odwołujących się jest tymczasem faktem bezspornym.
Z kolei powołanie się w skardze kasacyjnej na art. 8 § 2 k.p.a., stanowiący, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, nie może być postrzegane inaczej, niż jako naruszające w oczywisty sposób dyspozycję art. 153 p.p.s.a., jeżeli zarzut uchybienia tejże zasadzie ogólnej skarżący kasacyjnie wiążą z istnieniem "utrwalonej wykładni" dotyczącej art. 3 w zw. z art. 10 u.k.w.h. i w jej nierespektowaniu dostrzegają błąd popełniony przez Sąd I instancji. Postępowanie sądowe zainicjowane skargą kasacyjną wniesioną od wyroku sądu I instancji jest miejscem na podjęcie merytorycznej polemiki ze stanowiskiem zajętym przez sąd, niemniej – jak to zostało już podkreślone - nie może ona obejmować kwestii, które zostały już przesądzone w prawomocnym orzeczeniu sądowym.
Powyższe względy, odnosząc je do treści art. 187 § 1 p.p.s.a., uniemożliwiały zaznaczonemu przez skarżących kasacyjnie zagadnieniu przypisanie doniosłości pozwalającej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zainicjowanie postępowania uchwałodawczego w zakresie określonym w treści skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do zgłoszonych przez skarżących kasacyjnie wniosków dowodowych, przyjąć trzeba, że nie zachodziły warunki, by mógł podlegać uwzględnieniu wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z treści wezwania Wojewody Małopolskiego z 22 grudnia 2020 r., nr WI-I.7840.16.47.2020.KL z uwagi na to, że ww. dokument, wbrew odmiennej ocenie skarżących kasacyjnie, pozostaje elementem akt administracyjnych sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją (k. 51 akt adm.). Naczelny Sąd Administracyjny postanowił uwzględnić natomiast wniosek dowodowy zawarty w piśmie procesowym z 20 marca 2025 r., niemniej to działanie procesowe nie mogło oddziaływać na wynik kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w oczekiwany przez skarżących kasacyjnie sposób.
Wynikający z przyjętych w p.p.s.a. zasad model kasacyjny odnoszący się do kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej nakazuje sądowi administracyjnemu na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. orzekanie według akt sprawy administracyjnej zawisłej przed organami administracji publicznej, będącej przedmiotem kontroli w danym postępowaniu sądowoadministracyjnym, czego konsekwencją jest uznanie, że przyjęcie przez sąd legalności jako kryterium kontroli działania organu, co wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), odwołuje się do ustalenia, czy w określonym stanie faktycznym i prawnym, który miał na uwadze organ, podjął on prawidłowe rozstrzygnięcie. Wymóg wzięcia pod uwagę stanu prawnego z chwili wydawania rozstrzygnięcia przez organ stwarza zatem po stronie sądu obowiązek wypowiedzenia się, czy w świetle istniejącego w dacie orzekania stanu prawnego rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem, nawet jeżeli uległo ono zmianie pomiędzy datą zakończenia postępowania administracyjnego a datą wniesienia skargi, czy też momentem wyrokowania. Z tym rozwiązaniem konstrukcyjnym pozostają spójne typy wadliwości ujęte w art. 145 § 1 p.p.s.a., uzasadniające wzruszenie zaskarżonej do sądu decyzji administracyjnej (por. W. Szafrańska [w:] System Prawa Sądownictwa Administracyjnego, Tom 1. Zagadnienia ogólne, red. G. Łaszczyca, W. Piątek, Warszawa 2023, s. 1020-1022).
Założenie, zgodnie z którym sąd administracyjny rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, niezależnie od niedopuszczalności powoływania nowych podstaw kasacyjnych po terminie przewidzianym w art. 177 § 1 p.p.s.a., sprzeciwia się możliwości twierdzenia przez skarżących kasacyjnie w piśmie z 20 marca 2025 r., że wynik kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego stoi w sprzeczności z treścią art. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z potwierdzaniem aktualności nowego oznaczenia oraz nowego stanu prawnego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia gruntów, uwzględniając, że wskazany akt prawny wszedł w życie 8 grudnia 2022 r. (art. 7), a zatem nie tylko po dacie zakończenia kontrolowanego postępowania decyzją z 12 sierpnia 2021 r., ale również po dacie wydania przez Sąd I instancji orzeczenia objętego wniesioną skargą kasacyjną.
Nie oznacza to jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sytuacja prawna skarżących kasacyjnie nie powinna być ukształtowana z uwzględnieniem zasad w tym akcie przyjętych, ponieważ zgodnie z zasadą aktualności w związku z przekazaniem sprawy udzielenia pozwolenia na budowę organowi I instancji w następstwie uprawomocnienia się wyroku Sądu I instancji, organ ten będzie zobowiązany wziąć pod uwagę obowiązujący w dacie orzekania (nowy) stan prawny, który to przypadek, jak zostało to już zauważone, został objęty zastrzeżeniem ujętym w art. 153 p.p.s.a.
Przedmiotem regulacji cyt. ustawy stały się szczególne rozwiązania związane z potwierdzaniem aktualności nowego oznaczenia oraz nowego stanu prawnego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia gruntów, w przypadku uchylenia przez sąd administracyjny ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów i braku możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania scaleniowego (art. 1). Ustawa określa zadania organów związane z potwierdzeniem stanu prawnego nieruchomości objętych postępowaniem scaleniowym, wszczętym na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1197), w stosunku do których postępowanie scaleniowe nie zostało zakończone.
Z wyjaśnień skarżących kasacyjnie wynika, że Starosta Nowotarski w odniesieniu do branego pod uwagę obszaru scalenia wydał zaświadczenie z 30 listopada 2023 r., realizując postanowienia art. 6 ust. 2 ww. ustawy. Urzędowe potwierdzenie braku możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania scaleniowego prowadzi do wyeliminowania stanu niepewności prawnej wynikającej z uchylenia przez sąd administracyjny ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów poprzez uznanie nowego stanu prawnego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia ujawnionego w księgach wieczystych. Formalnym wyrazem tejże zmiany jest przyjęcie, że ww. zaświadczenie stanowi podstawę wykreślenia z urzędu w dziale III księgi wieczystej ostrzeżenia o niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, o którym mowa w art. 10 ust. 2 u.k.w.h., oraz do odmowy wpisu ostrzeżenia. Powyższa zmiana prawa jakkolwiek nie mogła wpływać na treść zaskarżonego wyroku, tym niemniej powinna determinować ustalenia, jakie Starosta Nowotarski, jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie zobowiązany przyjąć na gruncie art. 35 ust. 4 p.b.
Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.