II OSK 2010/24

II OSK 2010/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 472/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-06-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7 i 81
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 472/24 w sprawie ze skargi "G." sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 29 października 2020 r., nr OA.7722.7.6.2020 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od "G." sp. z o.o. z siedzibą w S. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi G. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S., wyrokiem z 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 472/24, uwzględnił skargę i uchylił postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 października 2020 r., nr OA.7722.7.6.2020, a także poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krośnie z 28 lipca 2020 r., nr PINB.5160.1.2.2020, którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, wstrzymano skarżącej prowadzenie robót budowlanych przy budowie wiaty stalowej o wymiarach 6,50 x 12,90 m (zadaszenia dystrybutorów), usytuowanej na działkach nr [...], [...] i [...] w [...] oraz nałożono obowiązek przedłożenia wymienionych w postanowieniu dokumentów. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 3 października 2019 r. w toku prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krośnie kontroli w zakresie utrzymania stacji paliw przy ul. [...] w [...] ustalono, że usytuowana tam wiata stanowiąca jeden z obiektów stacji paliw płynnych (zadaszenie stanowisk do tankowania ) na działkach nr [...], [...], [...] ma konstrukcję stalową o wymiarach 6,50 x 12,90 m (pomiar po zewnętrznym obrysie słupów) i wysokość w świetle 4,80 - 5,50 m. Wiata położona jest w odległości 3,80 m od zachodniej ściany pawilonu usługowego (handlowo-socjalnego), usytuowanego na działce nr [...]. Będąca właścicielem obiektu Spółka nie posiadała dokumentów związanych z pozwoleniem na budowę czy pozwoleniem na użytkowanie przedmiotowej stacji paliw ani wiedzy o dacie powstania przedmiotowego obiektu, z wyjątkiem dystrybutora LPG wraz z podziemnym zbiornikiem gazu i instalacją, na budowę których wydane było pozwolenie na budowę i pozwolenie na użytkowanie. Ustalono, że skarżąca jest kolejnym właścicielem stacji paliw, a poprzedni właściciele nie przekazali Spółce dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę.
Organ pierwszej instancji ustalił, że ani operat z inwentaryzacji stacji dokonanej 1 maja 1995 r., ani operat z inwentaryzacji przyłącza sieci teletechnicznej i energetycznej sporządzonej 3 sierpnia 1996 r. nie obejmują wiaty. Wiata widnieje natomiast na projekcie zagospodarowania terenu, sporządzonym na mapie z 19 lipca 2002 r., załączonym do projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Starosty Krośnieńskiego z 2 października 2002 r. udzielającej pozwolenia na budowę stacji do napełniania pojazdów samochodowych gazem płynnym propan-butan wraz z przewodem podziemnym gazu płynnego. Na podstawie tych dowodów organ ustalił, że wiata została posadowiona w okresie od 3 sierpnia 1996 r. do 19 lipca 2002 r. i stosownie art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jako obiekt budowlany o powierzchni zabudowy 83,50 m2, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Spółka nie posiada takiej decyzji, a z informacji uzyskanych od Wójta Gminy Chorkówka i Starosty Krośnieńskiego wynika, że organy te nie wydawały pozwoleń na budowę tego obiektu.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krośnie w uzasadnieniu postanowienia z 28 lipca 2020 r. wyjaśnił, że zgodnie z doktryną sądów, w przypadku samowoli budowlanej popełnionej po dniu 1 stycznia 1995 r., a przed dniem 10 lipca 2003 r., konieczne jest badanie, czy podmiot, który dopuścił się tej samowoli spełnił przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, o jakich mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. stanowił, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Warunkiem zastosowania art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. jest wykonanie samowoli budowlanej po 1 stycznia 1995 r., a przed 11 lipca 1998 r. Jak wskazano, z ustaleń organu powiatowego wynika, iż przedmiotowa wiata wzniesiona została pomiędzy 3 sierpnia 1996 r. a 19 lipca 2002 r., pomimo zaś kilkukrotnych wezwań, Spółka nie przedstawiła dokumentów potwierdzających dokładną datę budowy spornej wiaty.
W zażaleniu na to postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 81a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., przez nierozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść skarżącej. W ocenie skarżącej, skoro organ pierwszej instancji nie zebrał żadnych dowodów przeciwnych świadczących o tym, że pięcioletni termin od zakończenia budowy wiaty nie upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., to wątpliwości co do dokładnej daty zrealizowania spornej zabudowy powinny zostać rozstrzygnięte w świetle art. 81a § 1 k.p.a. Tym samym postępowanie legalizacyjne w sprawie powinno toczyć się na podstawie art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r.
Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, w całości podzielając stanowisko co do konieczności, stosownie do art. 29 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w okresie wybudowana wiaty, uzyskania pozwolenia na budowę. W dacie wszczęcia postępowania przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowił, że budowa wiaty o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Stosownie zaś do przepisu art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego taka budowa wymagała zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Z uwagi na powierzchnię spornej wiaty (83,50 m2) przepis ten jednak nie znajduje zastosowania. W rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono, by Spółka posiadała stosowne pozwolenie, co uzasadniało zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, niemniej jednak aby sankcja wynikająca z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mogła zostać zastosowana, należało wyczerpać możliwości przewidziane ustawą do zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Słusznie zatem organ pierwszej instancji umożliwił inwestorowi przedłożenie stosownej dokumentacji, wymaganej do legalizacji popełnionej samowoli budowlanej i prawidłowo wdrożył procedurę wynikającą z art. 48 Prawa budowlanego wydając postanowienie w trybie art. 48 ust. 2-3.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że przez cały okres istnienia obiektu, tj. od daty budowy do daty orzekania przez organ, zważywszy na powierzchnie wiaty było wymagane pozwolenie na budowę tego typu obiektów. Skarżąca spółka w toku całego postępowania nie przedłożyła dokumentu stwierdzającego inną datę wybudowania stalowej wiaty niż ustalił to organ powiatowy, zatem jej wniosek o wszczęcie postępowania na podstawie art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r. nie znajduje uzasadnienia. Organ drugiej instancji przyjął, że w wystarczający sposób opisano przyczyny przemawiające za zastosowaniem procedury określonej w art. 48 Prawa budowlanego, a organ nadzoru budowlanego orzeka na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania, niemniej rozstrzygnięcie uzależnia także od przepisów obowiązujących w dacie powstania obiektu budowlanego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 81a § 1 k.p.a. przez jego błędne niezastosowanie, tj. nierozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego zastosowania w sprawie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po dniu 10 lipca 2003 r. i wszczęcie postępowania legalizacyjnego zmierzającego do ustalenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 125 000,00 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 25 lutego 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1370/20, uwzględnił skargę i uchylił postanowienia organów obu instancji, wskazując jednak na inne niż wskazane w skardze przyczyny eliminacji uchylonych postanowień. W ocenie Sądu, kluczowa w sprawie była kwestia daty powstania przedmiotowej wiaty, która determinuje reżim prawny, według którego obiekt ten mógł legalnie powstać. O ile Sąd nie zakwestionował poprawności rozumowania i oceny dokumentów dokonanej przez organy nadzoru budowlanego, których wynikiem było przyjęcie, że wiata powstała w okresie od 3 sierpnia 1996 r. do 19 lipca 2002 r. bez koniecznego pozwolenia na budowę, to zwrócił jednak uwagę, na niepełność materiału dowodowego i w konsekwencji możliwość błędnych ustaleń faktycznych. Sąd uznał, że należy uzupełnić postępowanie dowodowe celem wyjaśnienia, czy pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu było wydane, a w szczególności czy wiata stanowiła część stacji, która istniała już przed 1995 r.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez organ odwoławczy od ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 marca 2023 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1562/21, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu z uwagi na niekonsekwencję Sądu pierwszej instancji, który nie zakwestionował ustaleń organów wskazujących na powstanie wiaty w okresie od 3 sierpnia 1996 r. do 19 lipca 2002 r. bez koniecznego pozwolenia na budowę, a z drugiej strony uznał, że należy uzupełnić postępowanie dowodowe, celem wyjaśnienia czy pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu było wydane, a w szczególności czy wiata stanowiła część stacji, która istniała już przed 1995 r. Sąd drugiej instancji wyjaśnił, że istotne znaczenie w sprawie miały operaty z inwentaryzacji stacji benzynowej (z 1 maja 1995 r.) oraz inwentaryzacji przyłączy sieci teletechnicznej i energetycznej (z 3 sierpnia 1996 r.), w których wiata jako jeden z obiektów stacji paliw płynnych nie była ujęta, a została uwidoczniona jako zadaszenie dystrybutorów dopiero w projekcie zagospodarowania terenu sporządzonym na mapie z 19 lipca 2002 r., załączonym do projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Starosty Krośnieńskiego z 2 października 2002 r. udzielającej pozwolenie na budowę stacji do napełniania pojazdów samochodowych gazem płynnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle wymienionych dokumentów logiczne było wnioskowanie organów nadzoru budowlanego, że przedmiotowa wiata powstała w okresie od 3 sierpnia 1996 r. do 19 lipca 2002 r. Uprawnione było również stwierdzenie, że wiata wybudowana została bez wymaganego pozwolenia, skoro mimo wezwań właściciel (zarządca) obiektu nie przedstawił żadnej decyzji, ani innych dokumentów potwierdzających legalność tego obiektu, zaś z uzyskanych przez organ powiatowy informacji wynikało, że właściwe organy architektoniczno-budowlane nie wydały pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędne wytyczne Sądu pierwszej instancji wskazujące na konieczność dalszego ustalania, czy sporna wiata była częścią istniejącej przed 1995 r. stacji, w sytuacji, gdy nie została zakwestionowania moc dowodowa dokumentów urzędowych, których treść stwierdza, że wiaty zarówno w maju 1995 r. jak i w sierpniu 1996 r, nie było, a sama skarżąca spółka domaga się ustalenia, że do samowoli doszło w okresie od 3 sierpnia 1996 r. do 11 lipca 1998 r., co w ocenie skarżącej warunkuje zastosowanie trybu legalizacji bez stosowanej opłaty, w związku z art. 49 ust.1. Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r. Formułując wytyczne, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zadaniem Sądu pierwszej instancji, w toku ponownego rozpoznania sprawy, będzie weryfikacja zaskarżonego postanowienia, w którym założono, że przedmiotowy obiekt powstał w okresie od 3 sierpnia 1996 r. do 19 lipca 2002 r., ze szczególnym uwzględnieniem zarzutu sformułowanego w treści skargi.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji. Sąd Wojewódzki stwierdził, że zgodnie z wiążącym w tej sprawie orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2024 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1562/21, ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny sprawy nie wymaga dodatkowych wyjaśnień. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wyjaśnienia wymagała jedynie kwestia, czy w dacie utraty mocy obowiązującej przez art. 49 Prawa budowlanego, dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. - o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. nr 80 poz. 718), czyli czy na dzień 11 lipca 2003 r., skarżąca spółka spełniła przesłankę jego zastosowania, tj. czy do 10 lipca 2003 r. upłynęło 5 lat od zakończenia budowy spornego obiektu budowlanego.
Sąd Wojewódzki stwierdził bowiem, że jeśli sporna samowola powstała pomiędzy 3 sierpnia 1995 r. a okresem 5-letnim, liczonym wstecz od daty wprowadzenia opisanej wyżej nowelizacji, tj. do 10 lipca 1998 r., to należy uznać, że skarżąca na ostatni dzień obowiązywania przepisu art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją spełniła wymagania tego przepisu i może z tego tytułu wywodzić obecnie skutki prawne, domagając się legalizacji istniejącej samowoli budowlanej w oparciu o uproszczone zasady przewidziane w tym przepisie. Natomiast, jeśli sporna wiata powstała po 11 lipca 1998 r., to na dzień wejścia w życie opisanej wyżej nowelizacji, skarżąca spółka nie spełnia tych wymagań i może domagać się legalizacji istniejącej samowoli budowlanej jedynie w oparciu o przepis art. 49 tej ustawy w nowym, zmienionym brzmieniu, po przedłożeniu przez skarżącą wymaganych tym przepisem dokumentów, ich weryfikacji przez organ nadzoru budowlanego oraz uiszczeniu opłaty legalizacyjnej.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowa wiata powstała w okresie od 3 sierpnia 1996 r. do 19 lipca 2002 r. Dokładniejsza data budowy przedmiotowej samowoli budowlanej nie została wykazana przez skarżącą, która nie przedłożyła żadnych dokumentów w sprawie budowy. W toku prowadzonego postępowania podkreślała natomiast konsekwentnie, że wiata mogła powstać pomiędzy 3 sierpnia 1996 r. a 10 lipca 1998 r., w związku z czym domaga się uznania tego okresu za miarodajny dla ustalenia skutków prawnych przedmiotowej samowoli budowlanej, popełnionej przez poprzednika prawnego skarżącej - przy zastosowaniu reguły interpretacyjnej art. 81a k.p.a.
Mając to na uwadze Sąd Wojewódzki stwierdził, że w sprawie winna znaleźć zastosowanie reguła opisana w art. 81a k.p.a., zgodnie z którą, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Sąd pierwszej instancji uznał, że wobec niemożności ustalenia czy przedmiotowa samowola budowlana powstała pomiędzy 3 sierpnia 1996 r. a 10 lipca 1998 r., czy też pomiędzy 10 lipca 1998 r. a 19 lipca 2002 r., należy przyjąć, stosując art. 81a k.p.a., wersję korzystniejszą dla strony, bez przerzucania na nią ciężaru dowodowego w sprawie. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z uchybieniem art. 7 i art. 81a k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r., czyli sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) poprzez zastosowanie tego przepisu w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę w okresie od 3 sierpnia 1995 r. do 19 lipca 2002 r., pomimo wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane z dnia 10 maja 2007 r. (Dz.U. z 2007 Nr 99 poz. 665), która spowodowała, że aktualnie brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w jego brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krośnie z 28 lipca 2020 r., naruszył ww. przepisy k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jednocześnie zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, a granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wskazane przez skarżącego kasacyjnie przepisy prawa przywołane w podstawach skargi kasacyjnej.
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, albowiem sformułowane zarzuty zdołały podważyć prawidłowość zaskarżonego wyroku.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych, ponieważ kontrola prawidłowości stosowania lub wykładni prawa materialnego może być efektywnie przeprowadzona po stwierdzeniu, że nie doszło do uchybienia przepisom postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach sprawy dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji uchybienia przepisom postępowania stanowiły jednocześnie przesłankę uwzględnienia skargi.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd a quo art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 81a § 1 k.p.a.
Istotę sformułowanego zarzutu można sprowadzić do kwestionowania przez skarżącego stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w skonkretyzowanych okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy organy w ramach wyznaczonych przez zasadę prawdy obiektywnej i zasadę uwzględnienia słusznego interesu obywateli wyrażonych w art. 7 k.p.a. były zobowiązane do sprecyzowania ustaleń faktycznych co do czasu zakończenia budowy przedmiotowej wiaty, w szczególności poprzez dokonanie ustaleń, czy nastąpiło to przed czy po granicznej dacie 10 lipca 1998 r. i w tym celu organy powinny skorzystać z instrumentu przewidzianego w art. 81 a k.p.a.
Skarżący kasacyjnie polemizując z oceną Sądu Wojewódzkiego zaakcentował, że takie sprecyzowanie ustaleń faktycznych nie ma znaczenia dla wyniku sprawy i skorzystanie z art. 81a k.p.a., w celu określenia czasu powstania przedmiotowej wiaty, jest nieprzydatne.
Odnosząc się do tak sformułowanego stanowiska należy na wstępie zauważyć, że w istocie art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek aktywnego działania w cel wyjaśnienia całokształtu stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Wynikająca z tego zasada dokładności, przejawiająca się w postulacie szczegółowości ustaleń faktycznych, jest jednak zawsze zrelatywizowana do określonej sprawy administracyjnej złożonej z określonych elementów podmiotowych i przedmiotowych. Elementy przedmiotowe sprawy administracyjnej są z kolei determinowane konkretną treścią praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz ich materialnoprawną podstawą prawną. Dokładność oznacza zatem szczegółowość zrelatywizowaną miedzy innymi do podstawy prawnej sprawy administracyjnej, w tym znaczeniu, że stopień dokładności koniecznych ustaleń faktycznych jest funkcją określonych, mających zastosowanie, przepisów administracyjnego prawa materialnego. Innymi słowy, jeżeli dany detal lub szczególna okoliczność stanu faktycznego może mieć znaczenie dla stosowania prawa, zakres ustaleń faktycznych musi być wyjaśniony z taką dokładnością, albowiem pozostawienie tej okoliczności bez wyjaśnienia może mieć wpływ na wynik sprawy.
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że określenie czasu zakończenia budowy wiaty w odniesieniu do daty granicznej 10 lipca 1998 r. ma znaczenie z uwagi na możliwe zastosowanie w sprawie art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r., stwierdzając, iż ustalenie okresu zakończenia budowy w przedziale od 3 sierpnia 1995 r. do 19 lipca 2002 r. jest niewystarczające.
W tej sytuacji, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania uzależniony jest w istocie od ewentualnej zasadności oceny Sądu pierwszej instancji co do kwestii materialnoprawnych, albowiem to przepisy prawa materialnego pozwalają na określenie, jakie okoliczności są dla sprawy relewantne.
Wbrew ocenie wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji w okolicznościach sprawy nie ma jednak możliwości stosowania art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r., co pozwala na zakwestionowanie trafności stwierdzenia znaczenia daty zakończenia budowy w stosunku do daty granicznej 11 lipca 2003 r.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), która zmieniała brzmienie art. 49 Prawa budowlanego z dniem 11 lipca 2003 r., można było stosować przepisy obowiązujące przed wejściem w życie nowelizacji (przepisy dotychczasowe) do spraw wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy nowelizującej, z zastrzeżeniem ust. 2. Z kolei ust. 2 tego artykułu przewidywał, że do postępowań - dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz - w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1-1 pkt 41.
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 uznał, że unormowanie zawarte w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw - w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 p.b., w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. W konsekwencji wskazanego wyroku w sprawach samowoli budowlanej obiektu budowlanego, którego pięcioletni termin zakończenia budowy upływał do dnia 10 lipca 2003 r. na zasadzie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. do spraw wszczętych przed wejściem w życie nowelizacji stosuje się przepis art. 49 sprzed nowelizacji.
Ze względu na zakres zastosowania art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., poza którym pozostawały te samowole budowlane, w stosunku do których pięcioletni termin od zakończenia ich budowy upłynął przed dniem 10 lipca 2003 r., ale w tym okresie nie wszczęto postępowania, ustawodawca, mając na uwadze wskazania wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, uzupełnił regulację prawną przy kolejnej zmianie przepisów Prawa budowlanego wprowadzonej ustawą z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665). W myśl art. 3 ust. 1 tej ustawy, do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1.
Tym samym przepis art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r., łącznie z art. 7 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. wprowadzał w dwóch różnych podstawach materialnych w istocie jednolity, uproszczony, zwolniony z opłaty legalizacyjnej system legalizacji samowoli posadowionych w okresie od wejścia w życie Prawa budowlanego do zmiany obowiązującej od 11 lipca 2003 r., w stosunku do których upłynął pięcioletni termin od zakończenia ich budowy w tym okresie.
Stosowanie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. jako podstawy tej uproszczonej legalizacji zostało jednocześnie wyraźnie ograniczone terminem do 1 stycznia 2008 r., który ma charakter terminu materialnoprawnego (wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II OSK 348/09). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono stanowisko, że nawet złożenie wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 3 tejże ustawy, w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007 r. a dniem 31 grudnia 2007 r. skutkowało prowadzeniem postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 48-49b Prawa budowlanego, o ile ukończenie budowy nastąpiło po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. oraz nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji budynku przed dniem 11 lipca 2003 r. (por. wyrok NSA z 28 października 2010 r., II OSK 1682/09).
Podsumowując powyższe wywody należy stwierdzić, że ustawodawca, implementując do systemu prawnego wytyczne Trybunału Konstytucyjnego, który zresztą nie zakwestionował jako sprzecznego z Konstytucją prawa ustawodawcy do retrospektywnej zmiany sytuacji prawnej inwestorów realizujących samowolę budowlaną w okresie od wejścia w życie Prawa budowlanego do czasu nowelizacji ustawą z 27 marca 2003 r., zdecydował jednak, że zastosowanie art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. dotyczy tylko samowoli w stosunku, do których wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji przed wejściem w życie tej nowelizacji.
W świetle tego, co powiedziano wyżej, można dokonać oceny znaczenia dla sprawy dokładności wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie dotyczącym zakończenia budowy przed 11 lipca 2003 r. Ustalenie tej okoliczności nie ma w istocie znaczenia dla stosowania prawa materialnego, albowiem bez względu na takie ustalenie ani art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r., ani art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. nie mógł mieć zastosowania. Niezakwestionowane ustalenia faktyczne w tym zakresie potwierdzają bowiem, że w sprawie legalizacji przedmiotowej samowoli nie było wszczęte postępowanie przed 11 lipca 2003 r. ani nie był składany wniosek, o którym mowa w art. 3 ust. 3. ustawy z 10 maja 2007 r.
Tym samym nietrafnie Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność postanowienia dopatrzył się w zakresowym ustaleniu zakończenia budowy samowoli uchybienia art. 7 i art. 81a k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), a podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut oparty na podstawie naruszenia tych przepisów postępowania okazał się uzasadniony.
Naczelny Sąd Administracyjny, mając również na uwadze własne wytyczne sformułowane w wyroku z 14 marca 2023 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1562/21, stwierdził, że organy w niniejszej sprawie w sposób zgodny z przepisami postępowania administracyjnego zebrały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy, nie dopuszczając się przy tym błędu w jego ocenie i ustalając stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami.
W świetle tego co wskazano wyżej przy okazji omawiania zarzutu skargi kasacyjnej opartego na podstawie przepisów postępowania należy zauważyć, że skarga kasacyjnie w zarzucie opartym na podstawie uchybienia prawa materialnego trafnie kwestionuje możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. Niezakwestionowany stan faktyczny nie uzasadnia zastosowania tej regulacji na podstawie przepisów intertemporalnych, o czym była mowa wyżej. O ile Sąd pierwszej instancji nie stosował w istocie wskazanego przepisu uwzględniając skargę wyrokiem w oparciu o nietrafnie stwierdzone naruszenie przepisów postępowania to w istocie w uzasadnieniu wskazał na możliwość zastosowania tej regulacji w sprawie w zależności od wyników postępowania wyjaśniającego.
Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną i uchylając wyrok Sądu pierwszej instancji stwierdził, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona dla rozpoznania skargi. Wytyczne w zakresie uzupełnienia postępowania wyjaśniającego sformułowane przez Sąd pierwszej instancji okazały się nietrafione, a w pozostałym zakresie legalność dokonanych ustaleń faktycznych przez organy administracyjne nie została zakwestionowana, co otwiera możliwość skorzystania z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 p.p.s.a. i wydania orzeczenia reformatoryjnego o oddaleniu skargi. Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny może skorzystać z tej instytucji również bez odpowiedniego wniosku skarżącego kasacyjnie, jeżeli stwierdzi istnienie przesłanek do jej zastosowania.
Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie postanowieniem z 29 października 2020 r., nr OA.7722.7.6.2020, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krośnie z 28 lipca 2020 r., nr PINB.5160.1.2.2020, którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymano skarżącej prowadzenie robót budowlanych przy budowie wiaty stalowej o wymiarach 6,50 x 12,90 m (zadaszenia dystrybutorów), usytuowanej na działkach nr [...], [...] i [...] w [...] oraz nałożono obowiązek przedłożenia wymienionych w postanowieniu dokumentów. Niezakwestionowany stan faktyczny w pełni uzasadnia wydanie przedmiotowego postanowienia, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Zgodnie z art. 25 przywołanej ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie, przepisy Prawa budowlanego stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uznając za zasadne jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. przy uwzględnieniu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od skarżącego na rzecz organu kwotę złożyły się kwota uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (250 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 (360 zł).
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.