II OSK 201/23

II OSK 201/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 920/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-09
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15zzzzzn(2) ust. 1 pkt 2 i 5, art. 15zzzzzn(2) ust. 2
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 920/22 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lutego 2022 r. nr 372/22 w przedmiocie wstrzymania budowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 920/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 24 lutego 2022 r., nr 372/22, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Sierpcu z dnia 3 stycznia 2022 r., znak: PINB.5160.18.2021, wstrzymujące na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", A. K. budowę obiektu letniskowego usytuowanego na działkach nr ewid. [...] i nr ewid. [...], położonych w miejscowości S. gm. S., bez wymaganego prawem zgłoszenia oraz informujące o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia, wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.
Sąd I instancji wskazał, że organy nadzoru prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Mamy bowiem do czynienia z obiektem letniskowym o powierzchni zabudowy około 35 m2, posadowionym punktowo na zabetonowanych rurach kanalizacyjnych, które są zakopane w gruncie i wypełnione betonem. Przedmiotowy obiekt wyposażony jest w instalację wodociągową, kanalizacyjną oraz elektryczną, o czym świadczą wykonane przyłącza do obiektu (zawór wody pod obiektem, odpływ kanalizacji sanitarnej, skrzynka elektryczna usytuowana przy obiekcie). Jest to więc budynek rekreacji indywidualnej, a tego rodzaju obiekty o powierzchni zabudowy do 35 m2 wymagają stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a P.b. dokonania zgłoszenia. Sąd wskazał, że poczynione przez organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne na ww. nieruchomości miały miejsce 27 października 2021 r., do czego PINB posiadał kompetencje wynikające z art. 81a ust. 1-4 P.b. W niniejszej sprawie stosowne zawiadomienie o terminie zostało wystosowane. Ponadto stosownie do art. 81a ust. 2 P.b. czynności kontrolne może organ przeprowadzić w obecności osób wymienionych w tym przepisie. Brak stawienia się na wyznaczony termin kontroli inwestora lub innych osób przez niego upoważnionych, obciąża inwestora. Inwestor powinien współpracować z organem nadzoru budowlanego w wyjaśnieniu odstępstw, a nie blokować czynienie ustaleń faktycznych, które z uwagi na charakter sprawy wymagają przeprowadzenia oględzin wykonanych robót budowlanych.
W tych warunkach Sąd zwrócił uwagę na stanowisko WINB, że skarżąca została prawidłowo poinformowana pismem z 28 lipca 2021 r. o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych w dniu 18 sierpnia 2021 r. Następnie po otrzymaniu przez organ I instancji wniosku skarżącej o zmianę terminu przeprowadzenia kontroli PINB zawiadomieniem z 25 sierpnia 2021 r. poinformował o ustaleniu nowego terminu oględzin na dzień 9 września 2021 r. W następstwie otrzymania przez organ powiatowy drogą elektroniczna w formie e-mail pisma A. K. o braku możliwości stawienia się na wyznaczoną kontrolę, PINB pismem z 1 października 2021 r. poinformował o zaplanowanej na dzień 27 października 2021 r. kontroli w przedmiotowej sprawie. Skarżąca po raz kolejny poinformowała PINB (mailem z 26 października 2021 r.), że nie stawi się. Skarżąca została zgodnie z art. 79 § 1 K.p.a., zawiadomiona o terminie oględzin. Strona zaś nie zanegowała w żaden sposób ww. okoliczności, będących podstawą wydania omawianych rozstrzygnięć, że przedmiotowy budynek jest wolnostojącym parterowym budynkiem rekreacji indywidualnej rozumianym jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m2. Natomiast gdyby organ ustalił, że powierzchnia zabudowy przekracza 35 m2, a tym samym obiekt wymaga pozwolenia na budowę, opłata legalizacyjna byłaby znacznie wyższa niż określona w niniejszym postępowaniu.
Odnośnie do zarzutu dotyczącego przesłuchania przez PINB T. S., Sąd wskazał, że pismem z 5 listopada 2021 r. wezwano skarżącą do wskazania w terminie 7 dni dowodów spełniających wymogi dowodów w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania, w zakresie daty (czasookresu) usytuowania przedmiotowego obiektu letniskowego na ww. działkach. Skarżąca nie udzieliła odpowiedzi, dlatego też T. S. został wezwany na przesłuchanie w charakterze świadka. Skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego, jak i w skardze, nie wskazała, jaka w jej ocenie była data wybudowania omawianego obiektu, a tym bardziej nie przedstawiła dowodów potwierdzających tą datę. Dlatego i ten zarzut Sąd uznał za bezzasadny.
Odnosząc się do naruszenia art. 10 K.p.a., Sąd wskazał, że w wezwaniu z 5 listopada 2021 r. poinformowano skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w tym z protokołem oględzin. W dniu 16 grudnia 2021 r. w siedzibie organu stawił się K. P., pełnomocnik skarżącej. Zapoznał się z aktami sprawy, sporządził dla własnych celów dokumentację fotograficzną. Ma rację skarżąca, że przed wydaniem decyzji I instancji nie została poinformowana o wynikach dowodu z przesłuchania świadka. Jednakże powyższe uchybienie pozostaje bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., tj. naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, może stanowić podstawę do uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy dotyczy takich czynności, które miały istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia, a strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie strona nie wykazała, że pozbawiona została możliwości czynnego udziału w postępowaniu w sprawie, że uniemożliwiono jej dokonanie konkretnej czynności procesowej. Ostatecznie decyzja organu I instancji została odebrana przez skarżącą, a następnie skutecznie poddana przez nią kontroli w trybie odwoławczym. W omawianej sprawie skarżąca w odwołaniu od decyzji I instancji obszernie przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, następnie powtórzone w skardze. Jak wyżej wskazano, nie przedstawiła dowodów, które podważyłyby ustalenia z dowodu z przesłuchania świadka.
Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu – skargę "zwykłą" oddalono.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i postanowienia organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia I i II instancji, mimo że skarżąca została pozbawiona możliwości czynnego udziału w sprawie, a to na skutek braku zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia co do zebranych dowodów i materiałów, m.in. w zakresie daty (czasookresu) usytuowania obiektu na działkach nr ewid. [...] i nr ewid. [...] (dalej "nieruchomość"), czym pozbawiono ją możliwości zgłoszenia dowodów służących wyjaśnieniu tej istotnej w sprawie okoliczności, a które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia I i II instancji, mimo że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły dokładanie stanu faktycznego sprawy w istotnym dla jej rozstrzygnięcia zakresie, a mianowicie daty (czasookresu) usytuowania obiektu na nieruchomości, a także czy w istocie ww. obiekt wymagał zgłoszenia, o którym mowa w przepisach ustawy – Prawo budowlane (art. 30), względnie, czy zachodziły przesłanki do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49f P.b. co do obiektu usytuowanego na nieruchomości, względnie pominięcie istotnej w sprawie okoliczności, a mianowicie, że wedle ustaleń organu do wybudowania obiektu na nieruchomości doszło w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, a które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 49f ust. 1 pkt 1 P.b. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia I i II instancji, mimo błędnej wykładni (pominięcia) art. 49f ust. 1 pkt 1 P.b., skutkujące wadliwym przyjęciem, że postępowanie co do obiektu usytuowanego na nieruchomości powinno być prowadzone na podstawie (w trybie) art. 48 ust. 1 P.b., a nie w trybie art. 49f ust. 1 powołanej ustawy, a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095), zwanej dalej "ustawą covidową", przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia I i II instancji, mimo błędnej wykładni (pominięcia) art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz ust. 2 ustawy covidowej, skutkujące wadliwym przyjęciem (nieuwzględnieniem), że wybudowanie obiektu bez wymaganego zgłoszenia (w 2021 r.) stanowi uchybienie przez skarżącą w okresie obowiązywania stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, względnie stanowi uchybienie terminów (o którym mowa w art. 28 ust. 1 P.b. w zw. z art. 30 ust. 5 tej ustawy, tj. że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, a zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych), z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (np. w postaci przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 1 P.b., z dalszymi jego konsekwencjami), a co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że stwierdzając uchybienie przez skarżącą obowiązku zgłoszenia budowy obiektu przed terminem rozpoczęcia robót, organ powinien w pierwszej kolejności zawiadomić stronę o tym uchybieniu i wyznaczyć jej 30-dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, a dopiero następnie, w przypadku nie złożenia takiego wniosku, ewentualnie wszcząć odpowiedniej postępowanie legalizacyjnej, a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby organ zastosował art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy covidowej, to postępowanie legalizacyjne stałoby się bezprzedmiotowe i podlegałoby umorzeniu;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia I i II instancji, mimo że wskazane powyżej zaniechanie organu, nie tylko stanowi uchybienie spoczywającego na nim obowiązku należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 zd. 1 K.p.a.), ale również jest to naruszenie obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Jak trafnie wskazuje się w zarzutach skargi kasacyjnej, sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego (co wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wymaga wykazania, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli więc strona skarżąca twierdzi, że doszło do wadliwego ustalenia daty budowy przedmiotowego budynku letniskowego, co też ewentualnie miałoby wpływ na zastosowanie właściwych przepisów Prawa budowlanego, w tym odpowiedniej procedury legalizacyjnej, to jednocześnie wymagane było już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, a najpóźniej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wykazanie przez skarżącą innej daty budowy ww. budynku letniskowego niż ustaliły to organy nadzoru budowlanego. Tego zaś nie uczyniono w skardze kasacyjnej, bazując jedynie na twierdzeniu, że data budowy została błędnie ustalona, w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego w ramach zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1 K.p.a. podjął działania celem ustalenia daty budowy, w tym skierował do skarżącej stosowne wezwanie, jak i zawiadamiał o dacie kontroli (oględzin nieruchomości); jednak skarżąca wobec działalności organu nadzoru budowlanego nie podejmowała współpracy celem ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tych okolicznościach organ nadzoru budowlanego niewadliwie zastosował art. 75 § 1 K.p.a. i uzyskał dowód z zeznań świadka, ustalając datę budowy na okres pomiędzy styczniem, a marcem 2021 r. W skardze kasacyjnej skarżąca poza gołosłownym kwestionowaniu tego ustalenia nie wykazała jaka była ewentualnie "inna" data budowy przedmiotowego budynku. Ponadto zestawiając czynności podejmowane przez organ nadzoru budowlanego z brakiem reakcji strony skarżącej, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw twierdzenie skarżącej jakoby postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. Wręcz przeciwnie, organy nadzoru budowlanego podejmowały ze swojej strony działania celem zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (np. w oględzinach nieruchomości; czy też poprzez wystosowanie wezwania do udzielenia odpowiedzi odnośnie daty budowy). Jednak skarżąca w reakcji na te działania pozostawała bierna. W tych okolicznościach sprawy brak jest podstaw do skutecznego twierdzenia, że skarżąca została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu, bo nie mogła złożyć stosownych dowodów, tym bardziej, że istnienia takich dowodów nie wykazała najpóźniej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej skarżąca nie może skutecznie formułować zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, tj. co do wdrożenia przez organy nadzoru budowlanego odpowiedniego trybu legalizacyjnego. Skoro w sprawie ustalono, że przedmiotowy budynek letniskowy o powierzchni około 35 m2 powstał w okresie styczeń – marzec 2021 r., to w sprawie znalazł zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a P.b. w brzmieniu, zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Powyższe zasadniczo obligowało organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b. i wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy ww. obiektu letniskowego i poinformowania skarżącej o możliwości złożenia wniosku o legalizację, i że opłata legalizacyjna wyniesie 5000 złotych. Brak jest tym samym podstaw do twierdzenia, że w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb uproszczonego postępowania legalizacyjnego z art. 49f P.b., ponieważ nie wykazano aby od zakończenia budowy ww. obiektu letniskowego upłynęło co najmniej 20 lat.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 49f ust. 1 pkt 1 P.b.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Ponadto w niniejszej sprawie nie można doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz ust. 2 ustawy covidowej. Te bowiem przepisy nie mogą służyć niejako przywróceniu terminu do złożenia zgłoszenia, ponieważ tu przepisy prawa nie implikują żadnej terminowości. Zgłoszenia dokonuje się przed rozpoczęciem planowanej budowy, zaś do robót budowlanych można przystąpić po upływie 21 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia, a w niniejszej sprawie przedmiotowy obiekt powstał bez zgłoszenia, a więc w warunkach klasycznej samowoli budowlanej, a kwestionowaniu tego faktu nie może w żadnym razie służyć instytucja prawna przewidziana w art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej. Nie taki jest cel tego uregulowania, tj. aby cofać skutki samowolnych działań inwestora. Zasadniczą intencją ustawodawcy było objęcie zakresem art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej wszystkich przepisów, w tym również prawa materialnego, które regulują relacje pomiędzy obywatelem, a organami państwa, aby obywatel nie ponosił negatywnych konsekwencji nieterminowego dopełnienia obowiązków. Trudno zaś w odniesieniu do popełnionej samowoli budowlanej powoływać się na okoliczność nieterminowego dopełnienia obowiązku. Dokonanie samowoli budowlanej to wynik woli inwestora, a nie stricte relacji obywatel-organ państwa. Niejako cofnięciu skutków samowoli budowlanej służy tak czy inaczej właśnie wdrożenie procedury legalizacyjnej.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz ust. 2 ustawy covidowej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.