II OSK 2007/25

II OSK 2007/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-10-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Go 137/25 - Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z 2025-05-06
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Go 137/25 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta Zielona Góra z dnia 17 grudnia 2024 r X.190.2024 w przedmiocie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 6 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Go 137/25, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a.), odrzucił skargę A. sp. z o.o. (dalej: "skarżąca") na uchwałę Rady Miasta Zielona Góra z dnia 17 grudnia 2024 r., nr X.190.2024 w przedmiocie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomiędzy torami kolejowymi a ul. Osadniczą w Zielonej Górze.
Powodem odrzucenia skargi było niewykazanie przez skarżącą naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego lub uprawnienia, stosownie do wymagań przepisu szczególnego, którym jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609; dalej: "u.s.g."). Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy uchwały wydanej na podstawie art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: "u.p.z.p."). Taka uchwała ma charakter intencyjny, wyrażający wolę gminy rozpoczęcia procedury planistycznej oraz ustalenia w załączniku graficznym granic obszaru, którego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu, nie przesądza przeznaczenia nieruchomości położonej w obszarze nią objętym i nie wypowiada się wiążąco co do sposobu zagospodarowania tej nieruchomości. Z tego względu, w ocenie Sądu, uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza indywidualnego interesu prawnego, nie wywołuje skutków materialnoprawnych i nie kształtuje nowej sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. To zaś wyklucza możliwość naruszenia jej postanowieniami interesu prawnego skarżącej. Na poparcie powyższego stanowiska Sąd powołał orzecznictwo sądów administracyjnych.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia z dnia 6 maja 2025 r. wniosła skarżąca, zastępowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu nadmiernie zawężającego rozumienia interesu prawnego, o którym mowa w tym przepisie, sprowadzającego się do uznania, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może naruszać interesu prawnego skarżącej, pomimo iż uchwała taka mogła mieć wpływ na zastosowanie wobec skarżącej art. 123 § 1 i 2 ustawy z dna 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "K.p.a.") w związku z art. 62 ust. 1 i 3 u.p.z.p. i zawieszenie tego postępowania w przedmiocie wydania skarżącej decyzji o warunkach zabudowy, stanowiące ingerencję w sferę praw i obowiązków skarżącej.
W oparciu o tę podstawę skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci postanowienia Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia 24 grudnia 2024 r., nr DR-WZ.6730.273.2024.KM; KW.60325.2024 (załączonego do skargi kasacyjnej), celem wykazania wpływu zaskarżonej uchwały na sferę uprawnień skarżącej w zakresie uzyskania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, dlatego nie posiada ona legitymacji skargowej. Według art. 101 ust. 1 u.s.g. skuteczne zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej jest uzależnione od wykazania przez wnoszącego skargę, że uchwała nie tylko dotyczy jego interesu prawnego lub uprawnienia, lecz interes ten lub uprawnienie narusza.
Naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy prawnie gwarantowaną, konkretną i indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżonym aktem, polegającym na tym, że zaskarżony akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07; postanowienia NSA z: 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2845/21 i 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2387/18). Uchwała rady gminy, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., powinna rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Przyjmuje się, że do zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 u.s.g. konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego (zob. "Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz", Wydanie III, (red.) Bogdan Dolnicki, publ. WKP 2021, LEX, uwagi do art. 101).
Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wywiódł z treści art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p., że uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest elementem niezbędnym do wszczęcia procedury planistycznej, ale nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych. Uchwała ma jedynie charakter intencyjny i formalny, jest aktem prawa wewnętrznego wiążącego organ wykonawczy gminy na dalszym etapie postępowania planistycznego, w następstwie czego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Dopiero po przeprowadzeniu procedury planistycznej uchwalony przez radę gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.), a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), ustala przeznaczenie terenu oraz określa sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy terenu (art. 4 ust.1 u.p.z.p.).
W omawianej materii orzecznictwo sądowe jest ukształtowane, wskazuje się w nim także, że rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej (por. wyroki NSA z: 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12; 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13; 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 7/15, postanowienia NSA z: 29 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 838/20, 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2712/21). Nie oznacza to, że działalność organów gminy w procedurze poprzedzającej uchwalenie planu miejscowego pozostaje poza kontrolą sądową. W trakcie rozpoznawania skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest dokonanie oceny zgodności z prawem nie tylko tej uchwały, ale całego poprzedzającego jej wydanie postępowania planistycznego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (zob. wyrok NSA z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15).
Nie znajduje uzasadnienia forsowany przez autora skargi kasacyjnej pogląd o dopuszczalności zaskarżenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego. Subiektywne przewidywania co do ustaleń projektowanego planu miejscowego nie mogą być uznane za źródło legitymacji skargowej. Jak już stwierdzono, dopiero plan miejscowy będzie kształtować, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności i innych praw rzeczowych do danej nieruchomości położonej na terenie objętym planem.
Nie ma racji autor skargi kasacyjnej, że interes prawny skarżącej w zaskarżeniu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego ma swoje źródło w art. 123 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 62 ust. 1 i 3 u.p.z.p. Zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy z uwagi na podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu nie świadczy o tym, że to właśnie ta uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie określonych podmiotów. W wyroku NSA z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12 podkreślono, że okoliczność, iż pośrednio, "refleksowo", uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżącego nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały. W innych orzeczeniach NSA przyjęto zaś, że zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. statuuje jedynie sytuację procesową strony w postępowaniu sprawie dotyczącej warunków zabudowy, nie przesądzając kwestii materialnych, tj. czy strona uzyska prawo do zabudowy swojej nieruchomości zgodnie z jej oczekiwaniami (por. postanowienia NSA z: 30 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2987/15 i 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1390/23). Podkreślono również, że organ administracji zawieszając postępowanie w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. działa na podstawie przepisu ustawowego, a nie na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu (por. postanowienie NSA z 6 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2194/24). Poglądy te należy w pełni zaakceptować.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie doprowadziły więc do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, że podjęcie zaskarżonej uchwały ani nie ingeruje w prawo własności skarżącej, ani nie ogranicza możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wszczęcie procedury zmierzającej do uchwalenia planistycznego aktu prawa miejscowego. W tych okolicznościach za nieznajdujące usprawiedliwienia należy uznać postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 123 § 1 i 2 K.p.a. i art. 62 ust. 1 i 3 u.p.z.p.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, nie zaś na rozprawie, o co wnioskował pełnomocnik skarżącej. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje sąd. Kierując się zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 7 P.p.s.a., a także uwzględniając okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, zdaniem NSA w składzie orzekającym, nie zaistniała konieczność rozpoznania sprawy na rozprawie.