II OSK 2002/23

II OSK 2002/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Zdzisław Kostka
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Po 771/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-04-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 2, art. 56,art. 64, art. 59
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 771/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 lipca 2022 r. nr SKO-4213/95/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 771/22 oddalił skargę G. sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w Kaliszu (dalej: SKO) z dnia 27 lipca 2022 r. nr SKO-4213/95/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Burmistrz Miasta Gminy Nowe Skalmierzyce (dalej: Burmistrz) decyzją z dnia 15 marca 2022 r., nr RG.6730.29.2020, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), dalej: u.p.z.p., po rozpoznaniu wniosku spółki odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] (obręb S.).
W uzasadnieniu wyjaśniono, iż dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dokonano analizy istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), dalej: r.w.n.z. i na jej podstawie nie stwierdzono spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Burmistrz wskazał, że średnia wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. 14%, natomiast inwestor zawnioskował o ustalenie tego wskaźnika na poziomie od 19 % do 24,5 %. Zdaniem organu I instancji w sprawie nie ma przesłanek do zastosowania odstępstwa z § 5 ust. 2 r.w.n.z. ze względu na odmienny charakter zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego. Dalej wyjaśniono, iż średnia szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy wynosi ok. 9,5 m, natomiast inwestor wniósł o ustalenie tego parametru na poziomie 17 m, co odbiega od średniej wartości na obszarze analizowanym, z kolei średnia wysokość istniejącej zabudowy ogółem licząc od poziomu terenu do najwyższego punktu kalenicy dachu wynosi ok. 5,5 m, natomiast dla planowanej zabudowy wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 15,8 m, co nie mieści się w przedziale wysokości budynków znajdujących się na obszarze analizowanym. Co więcej uznano, iż planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, albowiem narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm. ), dalej: p.b., tj. nie zapewnia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka.
SKO decyzją z dnia 27 lipca 2022 r. nr SKO-4213/95/22 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza. Uzasadniając decyzję SKO podzieliło ustalenia organu I instancji dotyczące wskaźnika wielkości zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Dalej wyjaśniono, że w obszarze analizowanym na terenie działki bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną, tj. nr [...], posadowiony jest budynek mieszkalny wielorodzinny. Jednakże co do tej działki SKO decyzją z dnia 8 kwietnia 2019 r., nr SKO-4213/40/19, stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza nr RG.6730.120.2017 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych w miejscowości S. na działce [...]. Wobec tego skoro dla nieruchomości nr [...] została wydana decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o warunkach zabudowy, to wybudowany na jej podstawie budynek nie może być brany pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Nie podzielono natomiast ustaleń dotyczących sprzeczności z przepisami odrębnymi.
Skargę na decyzję SKO wniosła spółka zarzucając decyzji naruszenie: 1) art. 2 Konstytucji RP, 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., 3) § 3, 4, 5 i 6 r.w.n.z., 4) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.), dalej: u.s.k.o., 5) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 u.s.k.o., 6) art. 7a k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 u.s.k.o., 7) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 u.s.k.o. oraz 8) art. 20 ust. 1 u.s.k.o.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż skarga okazała się niezasadna. Na wstępie Sąd wyjaśnił, że przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja zabudowy. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji wskazał, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób prawidłowy na kopii mapy zasadniczej w skali 1: 1000. Zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej będzie odbywać się poprzez drogę wewnętrzną - działkę nr [...], wobec czego za front działki w niniejszej sprawie należy traktować tę część działki budowlanej, która przylega do działki [...]. Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji, szerokość frontu działki wynosi 46 m, natomiast obszar analizowany wyznaczono w odległości 138 m, a więc jako 3-krotność szerokości frontu działki. Ze sporządzonej analizy urbanistycznej jasno przy tym wynika, że zabudowania na działkach, które tylko częściowo znalazły się w obszarze analizowanym, tj. na działkach nr [...] i [...] zostały wzięte pod uwagę przy obliczaniu parametrów i wskaźników zabudowy.
Sąd wojewódzki dużą część rozważań poświęcił kwestii spornej w sprawie tj. pominięciu w sporządzonej analizie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] podzielając stanowisko organów, iż skoro parametry ww. budynku zostały ustalone z rażącym naruszeniem prawa, to nie mogą one stanowić wzorca dla nowej zabudowy. Oceniając natomiast kwestię kontynuacji funkcji Sąd wojewódzki podniósł, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, brak jest natomiast zabudowy wielorodzinnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nietrafne przyjęcie, iż budynek znajdujący się na działce bezpośrednio sąsiadującej, tj. na działce nr [...] nie może być brany pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy dla nowej inwestycji w sposób, który umożliwiałby określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy budynek ten, wzniesiony na działce sąsiedniej, został oddany do użytkowania na podstawie pozostającej w obrocie prawnym ważnej decyzji administracyjnej i tym samym wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzedzających tę decyzję, decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę nie może być przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy w sprawie, której dotyczy niniejsze postępowanie, bowiem decyzja o użytkowaniu budynku sankcjonuje jego legalność w obrocie prawnym;
2) art. 6 ust. 2, art. 56 w zw. z art. 64, art. 59 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i tym samym nieustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki, mimo prawa właściciela tejże do zagospodarowania terenu w sposób zgodny z jego interesem, o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich, co nie miało miejsca w niniejszym przypadku;
3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na błędnym przyjęciu, że budynek znajdujący się na działce sąsiadującej, tj. na działce nr [...], będący w ocenie Sądu I instancji - wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i decyzji pozwolenia na budowę - "samowolą budowlaną", nie może stanowić odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy dla innego obiektu, podczas gdy ww. przepis w żaden w sposób nie precyzuje w swej treści, jakie budynki mogą stanowić odniesienie dla ustalenia warunków zabudowy, a nadto budynek znajdujący się na działce sąsiadującej pozostaje w legalnym obrocie prawnym w o parciu o ważną decyzję o użytkowaniu.
Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik Skarżącej, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy podzielić kluczowe dla sprawy i sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, stanowisko Sądu I instancji, kwestionowane przez Skarżącą, a odpowiadające utrwalonej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym wymóg istnienia zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy dotyczyć może wyłącznie zabudowy legalnej (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 569/13, LEX nr 2135465; z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 834/16, LEX nr 2450633; z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1921/17, LEX nr 2698276). Przyjmuje się także, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej na analizowanym terenie zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie bada zgodność z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 172/06). Tak więc, przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Taki sposób rozumowania wyznacza natomiast wykładnia systemowa i celowościowa. Stanowisko to wynika z pozajęzykowej metody wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, poprzestanie na wykładni językowej w odniesieniu do zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie wystarczy do prawidłowego zrozumienia tego przepisu. Większość normatywnych teorii wykładni postuluje sprawdzenie znaczenia przepisów przez inne rodzaje wykładni nawet wtedy, gdy wykładnia językowa doprowadzi do ustalenia jednego językowo możliwego znaczenia normy (J. Wróblewski, Wykładnia prawa (w:) W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 444). Także w orzeczeniach sądów administracyjnych podkreśla się, że metoda językowa, nie tylko nie jest wystarczająca, ale nie powinna być traktowana jako konkurencyjna wobec metod systemowej czy funkcjonalnej, lecz wszystkie te metody należy uznać za "współdziałające" (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 731/15, LEX nr 2248054. Podobnie m.in. w wyroku NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 267/11). W odniesieniu do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. kluczową rolę odgrywa metoda wykładni funkcjonalnej, z której wynika, że podstawę ustalenia parametrów dla nowej zabudowy stanowią jedynie legalnie powstałe obiekty. Ograniczenie się w tym przypadku do językowej metody wykładni prowadziłoby do utrwalania się cech architektonicznych obiektów wznoszonych nielegalnie, stwarzając ryzyko dalszego zaburzenia dotychczasowego ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2321/21, LEX nr 3515588 oraz wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3331/17, LEX nr 2783391).
Z tego też względu za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji aprobujące fakt nieuwzględnienia przez organy administracji parametrów budynku znajdującego się w granicach obszaru analizowanego, którego lokalizacja została ustalona na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym orzekające w sprawie organy architektoniczno-budowlane trafnie przyjęły, że do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna, znajdująca się w obszarze analizowanym, a nieruchomości objęte analizą nielegalnie zabudowane, należy traktować jako teren niezabudowany.
Mając powyższe na uwadze należy uznać za niezasadne zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 6 ust. 2, art. 56 w zw. z art. 64 i art. 59 u.p.z.p., którego to naruszenia Skarżąca upatruje w braku ustalenia warunków zabudowy, pomimo przysługującego jej prawa do zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z powołanego przepisu wynika, że prawo podmiotu do zabudowy terenu nie ma charakteru absolutnego. Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu zagospodarowania danej nieruchomości, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, aby decyzja dotycząca kształtowania zabudowy na tym gruncie za każdym razem odpowiadała jego oczekiwaniom. Przyjęcie przez organ architektoniczno-budowlany stanowiska, że przy ustalaniu parametrów planowanej zabudowy nie uwzględnia zabudowy powstałej w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy z rażącym naruszeniem prawa, nie stanowi nieuzasadnionego ograniczenia wolności zabudowy. Z kolei wydana odmowa ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem Skarżącej, z uwagi na niespełnienie przez planowaną zabudowę warunku w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) jest dopuszczalną prawnie formą rozstrzygnięcia i nie świadczy o naruszeniu art. 56, art. 59 i art. 64 u.p.z.p.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.