II OSK 2001/22

II OSK 2001/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Magdalena Dobek-Rak
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 267/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-03-03
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art 9 ust. 4, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 267/21 w sprawie ze skargi W. L. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia 30 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obrębu geodezyjnego O. w gminie M. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 267/21, oddalił skargę W. L. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia 30 grudnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga W. L. na ww. uchwałę Rady Miejskiej w M. ([...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obrębu geodezyjnego O. w gminie M. – dalej: "plan miejscowy". Podstawą prawną zaskarżenia planu miejscowego jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372) – dalej: "u.s.g.".
Skarżący twierdził, że plan uchwalono z rażącym naruszeniem procedury planistycznej wskazanej w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p."
Skarżący jest właścicielem kilku działek na terenie objętym planem. Według skargi są to działki o numerach [...] (własność skarżącego) oraz działki [...] (współwłasność skarżącego); numery ksiąg wieczystych określono w skardze.
Skarżący żądał stwierdzenia nieważności planu miejscowego, w szczególności domaga się stwierdzenia nieważności § 6 pkt 7 lit. b w zakresie ograniczenia ilości zwierząt hodowlanych w obiektach inwentarskich dla trzody chlewnej do 10 DJP, a dla pozostałych zwierząt - do 40 DJP. Kwestionowany przepis stanowi: ustala się następujące ograniczenia dla rolniczej produkcji zwierzęcej: ograniczenie ilości zwierząt hodowlanych w obiektach inwentarskich, innych niż wymienionych w pkt a:
- dla trzody chlewnej – do 10 DJP
- dla pozostałych zwierząt – do 40 DJP.
Powyższy pkt a) formułuje zakaz lokalizacji obiektów inwentarskich służących hodowli zwierząt futerkowych.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że według art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w sporządzonym przez wójta (burmistrza, prezydenta) projekcie planu miejscowego należy zawrzeć część tekstową i graficzną odnoszącą się do obszaru objętego planem, oraz uzasadnienie, zawierające w szczególności sposób realizacji wymogów wskazanych w art. 1 ust. 2-4 ustawy, zgodność z wynikami analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym w celu oceny aktualności dokumentów planistycznych, wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy. Ani wśród obligatoryjnych elementów planu miejscowego wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., ani fakultatywnych, umieszczanych w planie w zależności od potrzeb (art. 15 ust. 3) nie wskazuje się osób czy innych podmiotów, które zapoczątkowały działania w celu przyjęcia planu. Nieuzasadniony jest więc ten zarzut skargi, w którym zarzuca się brak wskazania w uchwale Rady Miasta w M. kto, i dlaczego domagał się uchwalenia planu miejscowego.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że skarżący jest właścicielem kilku działek na terenie objętym planem miejscowym. Działka nr [...] znajduje się częściowo na obszarze R3 (tereny rolnicze), częściowo na obszarze MN, RM (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych). Działka nr [...] położona jest na terenie R7 (tereny rolnicze), i graniczy z obszarami MN, RM. Działka nr [...] również znajduje się na obszarze R7, przeznaczonym pod rolnictwo, natomiast działka nr [...] to teren oznaczony jako lasy.
Co do zasady, nie można zarzucać organowi planistycznemu, że ogranicza użytkowanie pewnych terenów lub nawet zakazuje ich zabudowy, bo taka kompetencja wynika z u.p.z.p. Niemniej takie ograniczenia (zakazy) muszą uwzględniać inne uwarunkowania normatywne wynikające z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji i ten wymóg został w badanej procedurze planistycznej wypełniony. Jednocześnie, bacząc na ochronę prawną jednostki, w tym skarżącego, Sąd meriti miał na uwadze, że tak daleko idąca reglamentacja, umożliwiająca organowi planistycznemu wyłączenie lub ograniczenie na danym terenie zabudowy, nie może być jednak dowolna, arbitralna. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to także wyznaczenie w studium, a zwłaszcza w planie miejscowym dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Innymi słowy, z dokumentacji planistycznej powinno wynikać uzasadnienie dla wprowadzenia ograniczeń w sposobie wykonywania prawa własności.
W dokumentacji planistycznej w niniejszej sprawie znajdują się: 1) wniosek do projektu planu zgłoszony przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego postulujący szczególnie staranne uwzględnienie ochrony krajobrazu, np. poprzez zachowanie unikatowych cech krajobrazu kulturowego, przeciwdziałanie nadmiernej presji inwestycyjnej na tereny otwarte, 2) wniosek do projektu planu zgłoszony przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu postulujący m.in. takie działania, by nowa zabudowa nie przewyższała skalą zlokalizowanej w sąsiedztwie zabudowy zabytkowej, a także preferencje dla działań odtworzeniowych i rewaloryzacyjnych, 3) uwagi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu (dalej: "RDOŚ") wskazujące m. in., że prognoza oddziaływania na środowisko projektu planu winna analizować wpływ na przyrodę i cele ochrony parku krajobrazowego Dolina Baryczy i innych form ochrony przyrody, 4) opinia RDOŚ wskazująca, że część terenu objętego planem położona jest na terenie form ochrony przyrody z konkluzją, że realizacja ustaleń projektu planu nie powinna negatywnie wpłynąć na formy ochrony przyrody, ale poza obszarami chronionymi zaplanowana zabudowa na wskazanych terenach może negatywnie wpłynąć na środowisko przyrodnicze; finalnie RDOŚ postanowił o uzgodnieniu projektu planu, 5) prognoza oddziaływania na środowisko, w której stwierdza się, że projekt planu rozstrzyga (negatywnie) m. in. o lokalizacji dużej chlewni, potraktowanej jako jeden z dużych problemów lokalnych, 6) protokół z przeprowadzenia dyskusji publicznej nad projektem miejscowego planu, gdzie poruszane są kwestie zabudowy służącej hodowli zwierząt na dużą skalę.
W świetle treści tych dokumentów, zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie można uznać, że wprowadzone przez plan miejscowy ograniczenia są dowolne, nieuzasadnione, czy też niepoprzedzone poszukiwaniem równowagi pomiędzy interesem publicznym a interesem podmiotów dotkniętych ograniczeniami. Organ podjął efektywne działania w celu wyważenia interesu publicznego i prywatnego. Bezsporne są walory przyrodnicze obszaru objętego planem, co potwierdza jego częściowe objęcie formami ochrony przyrody. Nawet jeśli zważyć, że potencjalna inwestycja miałaby być realizowana poza granicami formy ochrony przyrody, to niewątpliwie będzie znajdować się w ich bliskim sąsiedztwie.
Za chybiony więc uznał Sąd rozpoznający skargę zarzut skargi o braku podstawy prawnej dla wprowadzonego górnego limitu chowu i hodowli zwierząt, albowiem podstawę prawną dla wprowadzenia takiego ograniczenia stanowią właśnie przytoczone przepisy u.p.z.p. oraz ustawy Prawo ochrony środowiska. Wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń wynikających z potrzeby ochrony środowiska stanowi realizację przez organ planistyczny ustawowego obowiązku zamieszczenia w planie warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), spowodowanych wymogami ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.).
Sąd pierwszej instancji nie podzielił także zarzutu kierowanemu ku zakazowi lokowania obiektów inwentarskich służących hodowli zwierząt futerkowych. Wprawdzie obowiązujące ustawodawstwo w Polsce nie formułuje takiego ogólnego zakazu, to jednak w zakresie władztwa planistycznego, uwzględniając aspekty środowiskowe i interes wspólnoty lokalnej, może taki zakaz wprowadzić na swoim terytorium gmina. Sąd meriti w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 października 2019 r., sygn. II OSK 2367/18.
Za nietrafny Sąd Wojewódzki uznał zarzut kwestionujący brak odrębnej uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności planu ze studium. Z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika obowiązek rady gminy zbadania relacji pomiędzy projektowanym planem miejscowym a istniejącym studium uwarunkowań biorąc pod uwagę normę z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowiącą, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli zatem rada gminy po analizie wskazanej relacji stwierdzi, że plan miejscowy narusza ustalenia studium, to nie uchwali planu miejscowego. Jeżeli jednak rada gminy stwierdzi, że plan miejscowy nie narusza ustaleń wyrażonych w studium, to otwiera się jej kompetencja do uchwalenia planu. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymaga od rady gminy stwierdzenia zgodności w sposób prawnie doniosły, to znaczy w formie przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Nie nakazuje ani też nie zakazuje podejmowania odrębnej uchwały w tej sprawie. Oznacza to, że przedmiotowe stwierdzenie może być częścią uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, i będzie to prawidłowym wypełnieniem dyspozycji z art. 20 u.p.z.p. bowiem będzie miało charakter normatywny. Taki przyjęty przez Sąd meriti sposób interpretacji art. 20 ust. 1 czyni niecelnym zarzut skarżącego, jakoby powinna istnieć odrębna uchwała w sprawie zgodności planu ze studium.
Za chybiony Sąd Wojewódzki uznał także zarzut dotyczący braku formy prawnej zarządzenia dla rozpatrzenia uwag z art. 18 u.p.z.p., a jego nietrafność wynika z tego, że rada gminy nie rozstrzyga o tych uwagach w formie zarządzenia, nie ma bowiem ten organ kompetencji do wydawania zarządzeń.
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia zasady wolności działalności gospodarczej, bowiem, jak stanowi art. 22 Konstytucji RP, jej ograniczenie jest dopuszczalne w drodze ustawy, i ze względu na ważny interes publiczny. Nie jest zatem swoboda działalności gospodarczej zasadą absolutną. Stosownymi ustawami przewidującymi jej ograniczenia są w realiach sprawy u.p.z.p. oraz ustawy środowiskowe, a ważnym interesem publicznym jest interes wspólnoty samorządowej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi.
Badając w kontrolowanym postępowaniu prawidłowość procedury planistycznej określoną w szczególności przez art. 17 u.p.z.p. Sąd Wojewódzki nie dostrzegł w niej uchybień w postaci istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a", skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. L. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:
1) art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie odniesieniu się przez WSA we Wrocławiu do wszystkich zarzutów podniesionych i w skardze, w szczególności zaś zarzutu podniesionego w uzasadnieniu skargi:
- w punkcie 1 tj. nie wyjaśnienia w istocie tego z czyjej inicjatywy, na czyj wniosek została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego; innymi słowy na jakiej podstawie prawnej Rada Miejska M. postanowiła ingerować w prawo własności skarżącego;
- w punktach 2 - 5 tj. jawnej dyskryminacji hodowli zwierząt futerkowych i trzody chlewnej;
2) art. 1 ust. 2 pkt 7, 9, art 9 ust. 4, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez WSA we Wrocławiu, że przyjęcie przez Radę Miejską w M. ustaleń zawartych w § 6 pkt 7a i 7b planu miejscowego, nie narusza zasady równości oraz zakazu dyskryminacji wobec prawa w zakresie prawa własności i swobody działalności gospodarczej, a także zasady przyzwoitej legislacji poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne do celu jakiemu służy ww. uchwała ograniczenie prawa własności i swobody prowadzenia działalności skarżącego kasacyjnie stanowiące przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego organowi, w tym pominięcie przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, że ww. uchwała nie zawiera analogicznych ograniczeń prawa własności oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie hodowli innych gatunków zwierząt niż zwierzęta futerkowe wskazane w uchwale;
3) art. 1 ust. 2 pkt 3, 7, 9, art. 9 ust. 4, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 1 i 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez WSA we Wrocławiu, że wprowadzenie przez organ ustaleń zawartych w § 6 pkt 7a i 7b planu miejscowego nie powoduje takiego ograniczenia prawa własności skarżącego kasacyjnie, naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, które stanowiłoby przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego organowi oraz pominięcie okoliczności, iż uchwała narusza prawa nabyte skarżącego i istotę prawa własności nieruchomości poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne do celu jakiemu służy uchwała ograniczenie prawa własności skarżącego, a ani dokumentacja planistyczna, ani sama uchwała nie wskazują, ochrona jakich wartości, w szczególności z zakresu ochrony środowiska, potrzeby zrównoważonej polityki planistycznej i ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli, uzasadnia tego rodzaju ograniczenia mimo zawartych w uzasadnieniu wyroku stwierdzeń, iż to właśnie ochrona tych wartości stanowi przyczynę wprowadzenia do uchwały tych ograniczeń;
4) art. 22 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie w uchwale zakazu lokalizacji obiektów inwentarskich służących hodowli zwierząt futerkowych oraz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym niedozwolone ograniczenie swobody działalności gospodarczej, a także niezasadne ograniczenie prawa własności;
5) art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w planie zakazu lokalizacji obiektów inwentarskich służących hodowli zwierząt futerkowych oraz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego można ustalić przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, nie zaś wprowadzić zakaz prowadzenia określonej działalności gospodarczej;
6) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w planie zakazu lokalizacji obiektów inwentarskich służących hodowli zwierząt futerkowych oraz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego można ustalić zasady kształtowania, zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy itp. oraz sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów, nie zaś wprowadzić zakaz prowadzenia określonej działalności gospodarczej;
7) art. 174 pkt 1 P.p.s.a. tj. naruszenie prawa materialnego polegające na naruszeniu art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa pianistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych ż prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem;
8) art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego art. 17 pkt 14 w zw. z art 18 ust. 1 u.p.z.p. polegające na wadliwej wykładni normy prawnej rozpatrzenia uwag;
9) art. 174 pkt 2 w związku z art. 147 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego w przywołanych wyżej podstawach kasacji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości w/w orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz o zasądzenie od Rady Miejskiej w M. na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 970 zł [opłata kancelaryjna 100 zł, wynagrodzenia pełnomocnika - 720 zł (3 x stawka minimalna - 240 zł tj. 50 % kosztów dopuszczalnych), kosztów sądowych - wpisu od skargi kasacyjnej 150 zł,]. Zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego Naczelny Sąd Administracyjny powinien wziąć pod uwagę duży wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, która okazała się być dość zawiłą. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że z uwagi na stan faktyczny i prawny sprawy (skomplikowany) sporządzenie skargi wymagało dużego nakładu pracy, a więc analizy akt sprawy, przepisów postępowania administracyjnego i sądowego, orzecznictwa i piśmiennictwa. Powyższe okoliczności z pewnością uzasadniają przyznanie wynagrodzenia w wysokości wyższej niż minimalne.
Nadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, jednakże zasada ta nie ma bezwzględnego charakteru. W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego są powiązane z zarzutami naruszenia przepisów postępowania, dlatego zostaną rozpoznane łącznie.
Istota sporu w tej sprawie, mająca odzwierciedlenie także w zarzutach skargi kasacyjnej, dotyczy przekroczenia przez Radę Gminy granic władztwa planistycznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie wykazał w jaki sposób zaskarżona uchwała wpłynęła na jego własną, indywidualną sytuację prawną i czy kwestionowane unormowania doprowadziły do ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień, albo nałożenia na niego pewnych obowiązków.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 5 i 7 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się, między innymi wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych oraz prawo własności. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalanie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego lub interesów podmiotów prywatnych, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych lub interesu prywatnego z interesem publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że powołując się na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można zwalczać ocen prawnych sformułowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zwłaszcza dotyczących zagadnień materialnoprawnych (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Tymczasem, powołany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut ma w istocie charakter materialnoprawny, dotyczy bowiem tego, jakie okoliczności mogą uzasadniać ograniczenie prawa własności w planie miejscowym, a zwłaszcza: "na jakiej podstawie prawnej Rada Miejska M. postanowiła ingerować w prawo własności skarżącego".
Nie mogą podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 ust. 2 pkt 3, 7, 9, art. 9 ust. 4, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 1 i 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) Stosownie do art. 14 ust. 1 u.p.z.p. procedurę zmierzającą do uchwalenia planu rozpoczyna uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia planu. Wprawdzie uchwała ta może być podjęta nie tylko z własnej inicjatywy rady, ale i na wniosek wójta, burmistrza i prezydenta miasta (art. 14 ust. 4 u.p.z.p), który przed podjęciem uchwały wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 ustawy), ale rozstrzygnięcie w rozpatrywanej kwestii należy do rady. Bez jej uchwały wójt, burmistrz, prezydent miasta nie jest uprawniony do sporządzenia projektu planu na podstawie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Odgrywa on zatem rolę ściśle wykonawczą i pomocniczą względem rady gminy, która jest pełnym dysponentem władztwa planistycznego gminy, podejmującej autonomiczne decyzje co do tego, czy rozpocząć prace nad planem i oczywiście, czy go uchwalić w oparciu o art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W świetle art. 17 u.p.z.p wszelkie działania związane z opracowaniem projektu planu, w tym poprzedzające tę czynność konsultacje społeczne, organ wykonawczy gminy wykonuje dopiero po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu (zob. wyrok NSA z dnia 12 marca 2020 r., sygn. II OSK 3979/19, LEX nr 3034237). Niezasadny jest zatem zarzut skargi, odnośnie braku wskazania w uchwale Rady Miasta w M. kto, i dlaczego domagał się uchwalenia planu miejscowego. Sporządzenie planu miejscowego należy do sfery zastrzeżonej dla władztwa planistycznego gminy, co oznacza, że gmina może, ale nie musi planu uchwalać, chyba że przepisy odrębne nakładają na nią taki obowiązek, otwierając pole do zastosowania art. 101a u.s.g., po który sięgnąć nie można, gdy podjęcie uchwały zależy od uznania jej organu. Podkreślił to NSA w postanowieniu z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 59/13 (LEX 1274433), zwracając jednocześnie uwagę, że mieszkańcom gminy nie przysługuje inicjatywa uchwałodawcza, która mogłaby być źródłem roszczenia o uchwalenie planu miejscowego w tym ostatnim przypadku.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Przytoczony przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). Organy gminy zobowiązane są zatem, w toku procedury planistycznej, rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.
Przyjęta dopuszczalność wprowadzenia w planie miejscowym określonych ograniczeń w zabudowie z uwagi na ochronę środowiska nie oznacza, że każde postanowienie planu miejscowego zmierzające do ograniczenia własności są zgodne z prawem. Znajdują tu zastosowanie ogólne zasady oceny legalności planów miejscowych w kontekście zarzutów nadużycia władztwa planistycznego przez gminę. Kluczowe znaczenie ma tu odpowiedź na pytanie, czy w realiach konkretnej sprawy została zachowana zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Istota tej zasady polega na wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, równocześnie jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Należy przy tym podkreślić, że w odniesieniu do regulacji planistycznych mających na celu ochronę środowiska chodzi w pierwszej kolejności konflikt interesów prywatnych inwestora z interesem publicznym w postaci ochrony środowiska, która to wartość jest szczególnie chroniona na gruncie Konstytucji RP (zob. np. art. 5, 31 ust. 3, art. 74 ust. 2 oraz art. 84 Konstytucji RP).
Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, konieczność uwzględnienia w planowaniu przestrzennym wymagań ochrony środowiska, a zwłaszcza przeciwdziałania zanieczyszczeniom powodowanym przez przedsięwzięcia takie jak przemysłowa hodowla zwierząt, może uzasadniać przyjęcie w planie miejscowym określonych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, nie wyłączając zakazu zabudowy. Możliwość ograniczenia prawa własności nieruchomości w takim przypadku znajduje podstawę prawną m. in. w art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 oraz pkt 6 i 7 u.p.z.p., a także art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973) - dalej: "Prawo ochrony środowiska". Stanowisko to należy uznać za ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki NSA: z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127; z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16, LEX nr 2469106; z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3354/20, LEX nr 3265870).
W orzecznictwie wskazuje się, że przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią podstawę do ograniczenia dowolności miejsca i przedmiotu prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1515/11, LEX nr 1367307). Ograniczenia wolności działalności gospodarczej mogą zostać wprowadzone ze względu na ważny interes publiczny, a więc zwłaszcza ze względu na przesłanki wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W wyroku z dnia 13 października 2010 r., sygn. Kp 1/09 (OTK-A 2010, nr 8, poz. 74) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawodawca, ograniczający wolność działalności gospodarczej, może odwoływać się, z powołaniem się na "ważny interes publiczny", do wartości niemieszczących się w przesłankach materialnych, określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, jednak przesłanki materialne wychodzące poza art. 31 ust. 3 również powinny znajdować swoje zakotwiczenie (legitymację) konstytucyjne. To stanowisko należy odnieść do prawodawcy lokalnego, w tym przypadku do rady gminy podejmującej uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W zaskarżonym planie miejscowym organ planistyczny dokonał ograniczenia prawa własności w sposób, który w okolicznościach niniejszej sprawy jest racjonalnie uzasadniony ze względu na chronione wartości jakimi są ochrona środowiska. Wbrew zarzutom skargi Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że w świetle dokumentów z postępowania planistycznego nie można uznać, że wprowadzone przez plan miejscowy ograniczenia są dowolne, czy też niepoprzedzone poszukiwaniem równowagi pomiędzy interesem publicznym a interesem podmiotów dotkniętych ograniczeniami. Rada podjęła bowiem prawidłowe działania w celu wyważenia interesu publicznego i prywatnego. Bezsporne są walory przyrodnicze obszaru objętego planem, co potwierdza jego częściowe objęcie formami ochrony przyrody. Nawet jeśli zważyć, że potencjalna inwestycja miałaby być realizowana poza granicami form ochrony przyrody, to niewątpliwie będzie znajdować się w ich bliskim sąsiedztwie.
Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że podstawą prawną dla wprowadzenia w planie miejscowym górnego limitu chowu i hodowli zwierząt, stanowią przepisy u.p.z.p. oraz Prawa ochrony środowiska. Wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń stanowi realizację przez organ planistyczny ustawowego obowiązku zamieszczenia w planie warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), spowodowanych wymogami ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.).
Nie jest też zasadny zarzut skargi naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w planie zakazu lokalizacji obiektów inwentarskich służących hodowli zwierząt futerkowych oraz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Gmina, w zakresie władztwa planistycznego, uwzględniając aspekty środowiskowe i interes wspólnoty lokalnej, może taki zakaz wprowadzić na swoim terytorium. Kwestionowane postanowienia nie stanowią arbitralnej i nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżącego. Należy przy tym zaznaczyć, że do najbardziej uciążliwych i jednocześnie najpowszechniej występujących źródeł emisji odorów zalicza się, obok chowu i hodowli trzody chlewnej oraz drobiu, właśnie hodowlę zwierząt futerkowych (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., sygn. II OSK 1434/21, LEX nr 3435109).
Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 17 pkt 14 w zw. z art 18 ust. 1 u.p.z.p. polegający na wadliwej wykładni formy prawnej rozpatrzenia uwag. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.p.z.p., uwagi do projektu planu może wnieść "każdy". Wniesienie uwag ma więc charakter powszechny, gdyż ustawodawca nie definiuje kręgu uprawnionych do tego podmiotów. Krytyczne stanowisko w stosunku do proponowanych rozwiązań zawartych w projekcie planu miejscowego może zatem złożyć osoba fizyczna, prawna, jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, grupa osób, a także organy administracji publicznej, w tym instytucje oraz organy opiniujące i uzgadniające projekt planu. Zgodnie z art. 17 ust. 14 u.p.z.p. Organ wykonawczy gminy jest obowiązany do rozpatrzenia przedmiotowych uwag i może je uwzględnić, wprowadzając zmiany do planu.
Oceniając prawidłowość procedury planistycznej, pod kątem naruszenia art. 17 ust. 14 w zw. z art. 18 ust. 1 u.p.z.p. należy podzielić ocenę Sądu Wojewódzkiego, że nie doszło do jej istotnego naruszenia. Ponadto w skardze nie wykazano, w jaki sposób uchybienie powyższym przepisom miałoby naruszyć interes prawny skarżącego.
Z przedstawionych wyżej powodów nie można było też uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie ma charakteru samoistnego i należy do tak zwanych przepisów wynikowych. Oznacza to, że nieskuteczność poprzednio poddanych ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania pociąga za sobą nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.