II OSK 200/06

II OSK 200/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-01-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska -Filipowicz
Barbara Gorczycka -Muszyńska /przewodniczący/
Janina Kosowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 222/05 - Wyrok WSA w Łodzi z 2005-09-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 55,  art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawie ze skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 września 2005r., sygn. akt II SA/Łd 222/05 w sprawie ze skargi A. J., R. J. i T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2004r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy : 1/ uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 września 2005r., sygn. akt II SA/Łd 222/05 2/ uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2004r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz A. J. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 września 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 222/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. J., R. J. i T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2004 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku M. B. , decyzją z dnia [...] października 2004 r., na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w celu wykonania poddasza użytkowego, przewidzianej do realizacji na działce położonej w Ł. przy ul. A., nr ewid. [...]. W uzasadnieniu podniósł, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, iż decyzję opracowano na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru analizowanego, odnoszącej się do terenu i przedmiotu których decyzja dotyczy, stanu prawnego i faktycznego terenu oraz łącznego spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9 oraz art. 60 ust. 2 powołanej ustawy, projekt decyzji uzgodniono z Wojewodą Łódzkim oraz Zarządem Województwa. W pkt-cie 6 decyzji, jako ustalenia dla wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, organ I instancji wskazał, iż realizacja inwestycji nie spowoduje pozbawienia dostępu do drogi publicznej, projektowane usytuowanie budynku nie spowoduje ograniczenia dostępu światła dziennego w budynkach na działkach sąsiednich, rodzaj inwestycji nie spowoduje uciążliwości powodowanych emitowaniem hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych i promieniowania, a także zanieczyszczeń powietrza, wody i gleby. Na wykonanie ścian bez otworów okiennych i drzwiowych rozbudowywanego budynku mieszkalnego, bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami przy ul. A. i ul. Ad. uzyskano zgodę Ministra Infrastruktury (pismo z dnia 24 czerwca 2004 r., znak: [...]).
W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Ł. A., T. i R. J. - właściciele działki przy ul. A., sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, zarzucili, iż narusza ona ich prawa i interesy.
W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. W niniejszej sprawie, wniosek inwestora zawiera wszystkie elementy, o których stanowi art. 52 ust. 2 powołanej ustawy.
Organ zauważył, iż zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 powołanej ustawy. Wskazał, iż w przedmiotowej sprawie analizie poddano teren usytuowany w promieniu ok. 50 m wokół działki nr [...], zaś granice obszaru pokazano na mapie w skali 1:500. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu zawiera szczegółowe dane zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w zakresie funkcji, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji, wysokości krawędzi elewacji oraz geometrii dachu. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek i przeprowadził wymaganą analizę cech zabudowy i zagospodarowania tego terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a których łączne spełnienie warunkuje wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji.
Kolegium zauważyło, iż odwołujący się kwestionują możliwość realizacji zabudowy, w sytuacji, gdy budynek przewidziany do rozbudowy i nadbudowy usytuowany jest bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Organ odwoławczy wskazał, iż kwestie związane z dopuszczalną odległością zabudowy od granic działki reguluje § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zauważył jednak, iż zgodnie z treścią art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, w tym przepisów wskazanego wyżej rozporządzenia. Podniósł, iż w przedmiotowej sprawie przeprowadzono postępowanie zmierzające do uzyskania zgody właściwego ministra na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Pismem z dnia 24 czerwca 2004 r. Minister Infrastruktury upoważnił Prezydenta Miasta Ł. do wyrażenia zgody na przedmiotowe odstępstwo pod warunkiem zachowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Postanowieniem z dnia 2 lipca 2004 r., Prezydent Miasta Ł. udzielił natomiast zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez wykonanie ścian bez otworów okiennych i drzwiowych rozbudowywanego budynku na działce przy ul. A. bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. Organ odwoławczy stwierdził, iż wprawdzie, stosownie do art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, wniosek do ministra właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednak w przedmiotowej sprawie właściwe organy administracji publicznej zajęły w tej sprawie stanowisko, niezależnie od etapu prowadzonego postępowania inwestycyjnego. Organ podkreślił również, iż określone w pkt-cie 6 zaskarżonej decyzji ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich są zgodne z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U nr 164, poz. 1589).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A., T. i R. J. zarzucili decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi naruszenie ich praw jako właścicieli działki sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Wskazali, iż istniejący w granicy budynek na działce przy ul. A. uniemożliwia prawidłową zabudowę ich działki mieszkalnym budynkiem wolnostojącym, podczas gdy wielkość działki sąsiada pozwala na usytuowanie na niej budynku wolnostojącego. Skarżący podnieśli ponadto, że decyzja organu I instancji przesądza o braku ograniczenia dostępu światła dziennego w budynkach na działkach sąsiednich pomimo, że sąsiednie działki nie są na razie zabudowane. Z warunków dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wynika również, że wysokość projektowanej nadbudowy jest nieokreślona. Ponadto z decyzji Kolegium wynika, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ten warunek nie jest jednak spełniony. Działka przy ul. A. jest narożną i z tej samej drogi sąsiaduje tylko z działką skarżących (przy ul. A.) zaś ta nie jest zabudowana. A., T. i R. J. podnieśli również, iż nie znajdują argumentów, które zadecydowały o uzyskaniu na obecnym etapie procesu inwestycyjnego zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Wskazali, iż w postanowieniu z dnia 24 września 2004 r., wydanym w wyniku rozpoznania ich zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia 2 lipca 2004 r., Wojewoda Łódzki stwierdził, że udzielenie zgody na odstępstwo jest etapem poprzedzającym ubieganie się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
W piśmie procesowym z dnia 29 lipca 2005 r. A. J., wnosząc o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, wskazała, iż sporna nadbudowa spowoduje od strony południowej zacienienie działki skarżących na szerokość 8 m. Podniosła, iż w warunkach niniejszej sprawy konieczność merytorycznego zbadania postanowienia o wyrażeniu zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych i poprzedzającego go upoważnienia ministra zachodzi już na etapie postępowania o ustalanie warunków zabudowy. Zauważyła przy tym, iż przedmiotowe postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 9 ustawy - Prawo budowlane, gdyż wniosek do ministra nie spełniał wymogów określonych w tym przepisie. Ponadto Minister Infrastruktury i Prezydent Miasta Ł. rozpatrzyli sprawę odstępstw "mechanicznie" wbrew obowiązkowi wzięcia pod uwagę okoliczności, które mogłyby przemawiać przeciwko udzieleniu zgody.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku inwestora była rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego, a nie budowa budynku wolnostojącego, o którym mowa w skardze. W konsekwencji, przedmiotem oceny organu I instancji była wyłącznie dopuszczalność realizacji tej pierwszej inwestycji. W kwestii wysokości projektowanej nadbudowy Kolegium podkreśliło, że decyzja jednoznacznie precyzuje tę wysokość wskazując, że nadbudowa polegać będzie na wykonaniu poddasza użytkowego przy zachowaniu niezbędnej wysokości pomieszczeń mieszkalnych (2,20-2,50 m). Nie ulega więc wątpliwości, że istniejący parterowy budynek mieszkalny może ulec rozbudowie wyłącznie o jedną kondygnację o wysokości pomieszczeń max 2,50 m. Organ odwoławczy zauważył ponadto, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera legalnej definicji sąsiedztwa. W ocenie organu, działka sąsiednia to natomiast nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określać dla każdego przypadku oddzielnie. W konsekwencji, w niniejszej sprawie do analizy przyjęto zabudowę istniejącą na nieruchomościach dostępnych z tej samej drogi publicznej, położonych przy ul. A. Stanowisko skarżących, zgodnie z którym sąsiedztwo działki przy ul. A. należy ograniczyć wyłącznie do działki przy ul. A. prowadziłoby natomiast do znacznego rygoryzmu odnośnie możliwości zagospodarowania terenu objętego zaskarżoną decyzją.
Uczestniczka postępowania M. B. wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, iż z uwagi na wielkość jej działki nie jest możliwa rozbudowa istniejącego domu w parterze, jego nadbudowa natomiast nie utrudni zabudowy działki sąsiedniej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. J., R. J. i T. J. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Sąd I instancji wskazał, iż przepis art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jednoznacznie stanowi, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W ocenie Sądu, taka niezgodność w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Sąd zauważył, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 powołanej wyżej ustawy, a mianowicie: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie przytoczone przesłanki zostały spełnione. W szczególności, wbrew stanowisku skarżących, spełniony został wymóg, o jakim mowa w punkcie 1 tegoż przepisu. Przedmiotowa działka nr ewid. [...] - jak wynika z części graficznej analizy i załącznika do decyzji o warunkach zabudowy - położona jest w Ł. przy zbiegu dwóch dróg publicznych: ul. A. i ul. Ad. Wprawdzie działka stanowiąca własność skarżących, bezpośrednio przyległa do działki inwestora, nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, to jednak na działkach sąsiednich dostępnych zarówno z ul. A. jak i ul. Ad. istnieje zabudowa mieszkaniowa - budynki jednorodzinne: ul. A. nr 6, nr 8, nr 10, nr 12, ul. Ad. nr 8 (budynki w granicy działek). Działka inwestora graniczy bezpośrednio z działką położoną przy ul. Ad. nr 8, na której położony jest budynek mieszkalny i dostępna jest z tej samej drogi publicznej, tj. z ul. Ad. Sąd I instancji wskazał, iż pojęcie "działka sąsiednia" nie zostało zdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zakresie wykładni tego pojęcia, Sąd podziela natomiast pogląd doktryny, zgodnie z którym za działki sąsiednie należy uznać nie tylko działki mające wspólną granicę, ale także działki położone w okolicy, która tworzy zurbanizowaną całość. Za takim rozumieniem pojęcia "działka sąsiednia" przemawia cel wprowadzenia przepisów nakazujących przeprowadzanie analizy terenu oraz brzmienie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Skoro bowiem, zgodnie z tym przepisem, organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, to tym samym należy przyjąć, iż "działką sąsiednią" jest działka położona na obszarze analizowanym. Jeśli zatem granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, to tym samym granice obszaru analizowanego zakreślają możliwe położenie działki sąsiedniej. To zaś oznacza, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przedmiotowego aktu wykonawczego do tejże ustawy nie wprowadzają wymogu istnienia zabudowy na działce graniczącej z działką, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy.
Sąd I instancji zauważył ponadto, iż stosownie do art. 54 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a ponadto linie rozgraniczające teren inwestycji. W decyzji tej organ nie przesądza zatem o usytuowaniu obiektu w ściśle określonym miejscu, w tym o dopuszczalności realizacji inwestycji z uwagi na jej odległość od już istniejących obiektów oraz o innych warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wszelkie zagadnienia w tym względzie są bowiem rozstrzygane w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Posiłkując się orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji stwierdził, iż zarzuty skargi, zgodnie z którymi decyzja o warunkach zabudowy narusza interes prawny właścicieli sąsiedniej działki z uwagi na zacienienie, ograniczenie możliwości zabudowy oraz pogorszenie warunków użytkowych nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż dotyczą kwestii, które nie są przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarzuty te dotyczą bowiem warunków techniczno-budowlanych, określanych w pozwoleniu na budowę, i jako takie powinny być podnoszone w postępowaniu o wydanie tego pozwolenia. Sąd zauważył jednocześnie, iż wprawdzie czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych i uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są także dopiero na etapie pozwolenia na budowę, lecz wydanie w niniejszej sprawie postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia 2 lipca 2004 r. już na obecnym etapie procesu inwestycyjnego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Kwestie objęte tym postanowieniem należą bowiem do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Z tego też względu pozostają bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożyła, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, A. J. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, skarżąca zgłosiła zarzuty:
1/naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności:
- art. 54 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 i 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że w kwestionowanej decyzji organu I instancji, a co za tym idzie także decyzji organu odwoławczego, spełnione zostały warunki określone tymi przepisami, w szczególności co do wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego wokół przedmiotowej działki, a ponadto poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie w kwestionowanych decyzjach co do kształtu planowanej inwestycji mieści się w granicach kompetencji organów wyznaczonych wskazanymi przepisami,
- art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że kwestia upoważnienia Ministra Infrastruktury i postanowienia Prezydenta Miasta Ł. nie podlega badaniu instancyjnemu w niniejszym postępowaniu, a ich uzyskanie oraz treść może być przedmiotem postępowania dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę, podczas gdy akty te stanowią integralną część decyzji organu I instancji (w pkt-cie 6) i jako takie w kształcie i treści im już nadanej będą wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę w zakresie przedmiotowej nieruchomości,
- art. 7 oraz 9 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie, iż wydanie postanowienia o zgodzie na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nastąpiło z naruszeniem procedury dotyczącej udzielenia upoważnienia przez Ministra Infrastruktury oraz z przekroczeniem granic uznania w zakresie odstępowania od wymogów formułowanych przez przepisy techniczno-budowlane,
2/naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów prawa, w szczególności art. 107 kpa poprzez uchybienie w zakresie przyjęcia i wskazania prawidłowej podstawy prawnej decyzji organu I instancji oraz oparcie decyzji w pkt-cie 6 na zgodzie Ministra Infrastruktury.
Na tych też podstawach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi lub ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podniosła, iż Sąd I instancji całkowicie pominął to, że zaskarżone decyzje zawierają wiążące ustalenia co do planowanej inwestycji. Przesadzają chociażby o usytuowaniu obiektu w ściśle określonym miejscu, gdyż ze względów faktycznych (sprawa dotyczy rozbudowy istniejącego budynku) jego usytuowanie nie może się zmienić ani zostać inaczej określone w decyzji o pozwoleniu na budowę. W pkt 6 decyzji, organ I instancji rozstrzyga też arbitralnie, iż projektowane usytuowanie budynku nie spowoduje ograniczenia dostępu światła dziennego w budynkach na działkach sąsiednich. Przede wszystkim jednak wyraźnie odnosi się do szczegółowych kwestii związanych z usytuowaniem budynku i elewacji w tym miejscu zlokalizowanych ścian, stwierdzając, iż na wykonanie ścian bez otworów okiennych i drzwiowych rozbudowywanego budynku mieszkalnego na działce przy ul A., bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi przy ul. A. 4 i ul. Ad. 8 uzyskano zgodę Ministra Infrastruktury.
Skarżąca podjęła jednocześnie próbę podważenia stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym kwestia upoważnienia Ministra Infrastruktury i zgody na odstępstwo Prezydenta Miasta Ł. nie podlega badaniu na etapie kontroli legalności decyzji w sprawie warunków zabudowy. Wskazała, że skoro badanie tych aktów jest obecnie przedwczesne, gdyż nie mają one znaczenia na etapie ustalania warunków zabudowy, to nie powinny stanowić podstawy decyzji o warunkach zabudowy. Zauważyła natomiast, że treść decyzji w jej pkt-cie 6 opiera się m.in. na zgodzie Ministra Infrastruktury, której warunki są integralnym elementem warunków ustalonych w tej decyzji. Wskazała również, iż jeśli Naczelny Sąd Administracyjny uznałby, iż oba akty podlegają kontroli instancyjnej w niniejszym postępowaniu, to uzasadniony staje się zarzut przekroczenia granic uznaniowości przez organy wydające przedmiotowe upoważnienie i zgodę. Zauważyła, iż po pierwsze, do odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych może dojść wyłącznie w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Po drugie, zastosowanie odstępstwa me może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych. Akta sprawy wyraźnie wskazują natomiast, iż organy nie podjęły żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia tych okoliczności. W sprawie nie przeprowadzono wizji lokalnej, nie sporządzono koncepcji urbanistycznej, która dawałaby obraz stanu istniejącego i możliwych rozwiązań dla przedmiotowej nieruchomości oraz dla działki sąsiedniej. Nie wskazano też, w jaki sposób, przy wydaniu zgody na odstępstwo, będzie możliwe zagospodarowanie i zabudowanie działki przy ul. A 4.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej podstawy są usprawiedliwione.
Zasadny jest zarzut naruszenia art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.),w świetle bowiem tych przepisów decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może kształtować warunków zabudowy odmiennie od ustalonych w powyższej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W konsekwencji, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz co wymaga podkreślenia zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwe najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W konsekwencji, czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujących kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Wniosek w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa do ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i po uzyskaniu upoważnienia ministra, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo (art. 9 ust. 2 i 3 powołanej ustawy). Zauważyć jednocześnie należy, iż ustawa - Prawo budowlane nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie udzielenia bądź odmowy udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, co oznacza, że postanowienie to nie podlega odrębnemu zaskarżeniu i w przypadku uznania przez strony, że jest ono nieprawidłowe może być zaskarżone tylko wraz z decyzją w sprawie pozwolenia na budowę. Dopiero zatem na tym etapie procesu inwestycyjnego, osoba trzecia może bronić swojego interesu prawnego, który w jej ocenie, naruszony został ustaleniami przyjętymi w przedmiotowym postanowieniu.
W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż słuszny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący arbitralności ustaleń zawartych w pkt-cie 6 decyzji organu I instancji. Wskazać bowiem należy, iż postanowienia decyzji o warunkach zabudowy powinny określać jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. O tym bowiem rozstrzygał będzie dopiero organ administracji publicznej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W tym też kontekście za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy, gdyż w istocie w pkt-cie 6 decyzji organu I instancji, organ ten nie ustalił wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, lecz w sposób władczy i wiążący dla organu orzekającego w sprawie pozwolenia na budowę, bez uprzedniej analizy właściwej dla etapu pozwolenia na budowę w tym zakresie, stwierdził brak naruszenia interesów osób trzecich w przypadku realizacji planowanej inwestycji.
Na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy przedwczesnym było także wydanie postanowienia w sprawie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych i przeniesienie do decyzji o warunkach zabudowy określonych w nim ustaleń. Z przyczyn wskazanych wyżej, wydanie tego postanowienia należy bowiem do kolejnego etapu postępowania inwestycyjnego - etapu pozwolenia na budowę. Dopiero też w tym postępowaniu, w momencie zaskarżenia przedmiotowego postanowienia łącznie z decyzją w sprawie pozwolenia na budowę, może być poddane ocenie, czy spełnione zostały wszelkie wymogi formalne dotyczące trybu wydania tego postanowienia, jak również merytoryczne przesłanki uzasadniające jego wydanie. W świetle powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia 2 lipca 2004 r. i poprzedzającego to postanowienie upoważnienia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2004 r. mogą być uznane za uzasadnione tylko w zakresie w jakim odnoszą się do włączenia ustaleń zawartych w tym postanowieniu do decyzji o warunkach zabudowy.
Pomimo przytoczonych wyżej naruszeń prawa, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, kontrolując zgodność z prawem decyzji organów administracji publicznej, błędnie uznał, iż kwestie te pozostają bez wpływu na ocenę ich legalności i przechodząc nad tym do porządku, oddalił złożoną przez skarżących skargę.
W dalszej kolejności, wskazać należy, iż zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Stosownie do § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.
Zauważyć należy, iż w świetle § 9 powołanego rozporządzenia częściami składowymi decyzji o warunkach zabudowy są: część tekstowa decyzji (§ 9 ust. 1), część graficzna decyzji (§ 9 ust. 1) oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, o której mowa wyżej, zawierających część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 2).
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera kompletu części składowych wymaganych powołanymi przepisami, czego nie zauważa ani organ administracji II instancji, ani też Wojewódzki Sąd Administracyjny, szeroko odnoszące się do przeprowadzonej analizy stosownie do wymogu określonego w art. 61 § 1 pkt.1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uznać jednak należy, że takiej analizy nie ma. W aktach sprawy znajdują się wprawdzie luźne karty, zatytułowane "część opisowa analizy urbanistycznej" i "wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", co mogłoby wskazywać, że czynności związane z dokonywaniem analizy były przez kogoś prowadzone, lecz na kartach tych brakuje oznaczenia, że stanowią one załącznik do decyzji organu I instancji, a ponadto nie zostały one opatrzone podpisem osoby uprawnionej do podjęcia decyzji. Ze wskazanych przepisów zaś wynika, że określone w § 9 omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury załączniki są integralną częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy zagospodarowania terenu. Zatem kontrolowana decyzja nie jest kompletna. Również załącznik graficzny do decyzji, który jak wynika z jego kształtu pełni funkcję zarówno części graficznej decyzji, jak i części graficznej analizy, nie zawiera żadnych oznaczeń i nie został opatrzony podpisem osoby uprawnionej, która podpisywała część tekstową decyzji. Załączniki zaś do decyzji są jej integralną częścią, a zatem muszą zawierać dokładne oznaczenie decyzji oraz zawierać właściwy podpis, gdyż załączników nie można traktować inaczej jak decyzji. Skoro uznane przez organy oraz Sąd I instancji karty jako załączniki mimo, iż nie posiadają oznaczenia organu, który je sporządził lub wskazania decyzji, której mają być załącznikami ani też nie zostały podpisane przez osobę upoważnioną, to nie mogą być traktowane jako prawem wymagane elementy decyzji. Wskazać też należy, że w części tekstowej decyzji podano jedynie, iż załącznikiem do decyzji jest 1 egz. mapy, nie wskazując na załączenie części graficznej decyzji ani też analizy, które wymagane są przepisami § 3 i § 9 powołanego rozporządzenia. Powyższe braki decyzji zasadnie zatem mogły rodzić obawy wnoszącej skargę kasacyjną, co do prawidłowości prowadzenia analizy określonej art. 61 § 1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Decyzja wydana w toku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy powinna zatem obejmować, poza częścią tekstową, także załącznik graficzny w postaci mapy w stosownej skali, wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawierające część tekstową i graficzną. W toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy organ I instancji winien uwzględnić ponadto wskazówki Sądu dotyczące zakresu dopuszczalnych na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, ustaleń co do ochrony osób trzecich.
Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że w kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia 12 października 2004 r. spełnione zostały warunki określone tymi przepisami, uznać należy natomiast za nieuzasadniony, gdyż skarżąca nie wskazuje w istocie na czym polegała błędna wykładania i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Skarżąca wskazuje wprawdzie, że do naruszenia tych przepisów doszło poprzez przyjęcie w kwestionowanych decyzjach, że spełnione zostały warunki określone tymi przepisami, w szczególności poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie w kwestionowanych decyzjach co do kształtu planowanej inwestycji mieści się w granicach kompetencji organu wyznaczonych wskazanymi przepisami, lecz nie precyzuje konkretnie na czym polegał błąd. Wskazać natomiast należy, że z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wynika, że nie może on domyślać się, czy też interpretować intencji strony skarżącej co do podstaw skargi kasacyjnej. Nie ma też obowiązku odnoszenia się do zarzutów, które pozbawione są szczegółowego uzasadnienia.
Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, mając na uwadze jego treść, stwierdzić należy, iż w skardze tej nie wykazano i nie uzasadniono, że zaistniały takie uchybienia procesowe w postępowaniu przed Sądem I instancji, które dawałyby podstawę do ich uwzględnienia. Nie jest bowiem zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit.c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracji wydające zaskarżone akty poprzez przyjęcie i wskazanie nieprawidłowej podstawy prawnej decyzji. Organy przywołały bowiem właściwe przepisy prawa dotyczące podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, która ma być realizowana na terenie, dla którego nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego, a Sąd dokonał kontroli w tym zakresie. Organy zastosowały natomiast nieprawidłowo przepisy prawa materialnego, czego nie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku.
Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mając na względzie naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego, postanowił uchylić zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i po rozpoznaniu skargi uchylić zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2004 r., jak i decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia 12 października 2004 r. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w związku z art. 193 i art. 205 § 2 oraz na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.