II OSK 20/24

II OSK 20/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Jan Szuma /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Gl 490/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-08-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 490/23 w sprawie ze skargi A. Ś. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 23 stycznia 2023 r., nr IFXIV.7840.5.2.2022 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 490/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. Ś. na decyzję Wojewody Śląskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 23 stycznia 2023 r., nr IFXIV.7840.5.2.2022 utrzymującą w mocy decyzję Starosty Tarnogórskiego z dnia 2 grudnia 2021 r., nr 2557/21 o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i o udzieleniu inwestorowi M. L. pozwolenia na budowę budynku usługowego z wewnętrznymi instalacjami, murami oporowymi oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w S. .
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący zarzucając naruszenie:
1. art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b.") i w zw. z § 206 ust. 1 i § 204 ust. 5 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022, poz. 1225 z późn. zm., dalej "r.w.t.") poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do bezpodstawnego założenia, że organy architektoniczno-budowlane nie muszą, w ramach sprawdzania kompletności opracowania projektowego, domagać się od inwestora każdorazowo przedłożenia ekspertyzy technicznej w przypadku budowy w bezpośrednim sąsiedztwie innego obiektu budowlanego, która wykazywałaby brak zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub brak obniżenia jego przydatności do użytkowania z uwagi na budowę w bezpośrednim sąsiedztwie, bowiem poprzestać mogą na oczekiwaniu jakie argumenty podniesie ewentualny właściciel obiektu budowlanego zlokalizowanego w granicy z działką inwestora i czy przedłoży on ekspertyzę techniczną bądź inne opracowanie specjalistyczne, które wykaże, iż wymienione zagrożenie bądź obniżenie przydatności do użytkowania może wstąpić bądź wystąpi;
2. art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 3 lit. a P.b. i w zw. z § 206 ust. 1 i § 204 ust. 5 r.w.t. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w realiach sprawy sprowadzające się do bezpodstawnego przerzucenia ciężaru zbierania dowodów wyłączenie na stronę postępowania, która nie jest inwestorem i oczekiwania wyłącznie od niej, że wykaże okoliczności zgodne z jej interesem, przy założeniu, iż inwestor zobligowany wówczas będzie do podjęcia ewentualnej polemiki z opracowaniem specjalistycznym przedłożonym przez stronę postępowania i to bez przywiązywania jakiejkolwiek uwagi do tego, czy projektant podejmujący się polemiki z opracowaniem specjalistycznym posiada w ogóle uprawnienia budowlane o odpowiedniej specjalności, to jest konstrukcyjno-budowlanej;
3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.") w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 pkt.3 lit. a P.b. przy uwzględnieniu z § 206 ust. 1 i § 204 ust. 5 r.w.t. poprzez niezgodny z wymienionymi przepisami sposób zbierania i gromadzenia dowodów kluczowych do podjęcia decyzji, sprowadzający się do przerzucenia wyłącznego ciężaru dowodu na inne strony postępowania niż inwestor, w konsekwencji czego kompletność materiału dowodowego niezbędnego do przesądzenia tak złożonych kwestii, jak oddziaływanie budowy nowego budynku na istniejące już obiekty budowlane w związku z ich lokalizacją w granicy działki, jest bardzo wątpliwa. Zdaniem skarżącego prowadzi to do orzekania na podstawie materiału dowodowego, który nie wyjaśnia stanu faktycznego sprawy w sposób wszechstronny, bowiem właściciel sąsiedniej działki nie mając dostępu do działki inwestora zmuszony jest niejako na raty ustalać za organy i inwestora relewantny prawnie stan faktyczny, to jest najpierw zlecić sporządzenie opracowania specjalistycznego na bazie ogólnych oględzin rzeczoznawcy budowlanego i posiadanej dokumentacji fotograficznej z lat poprzednich, a w sytuacji gdy to nie daje dokładnych rezultatów – do dokonywania uzupełniających odkrywek kontrolnych fundamentów swojego budynku od strony działki inwestora (co oczywiste w realiach spornej sprawy bez jego udziału i przy narażeniu się na zarzut naruszania cudzej własności), w sytuacji gdy obowiązek do tak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy powinien obciążać w pierwszej kolejności organy i inwestora. To wszystko, zdaniem A. Ś. doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych. Dopiero odkrywka dokonana przez autorów uzupełniającego opracowania specjalistycznego na zlecenie skarżącego kasacyjnie dowiodła, iż budowa na sąsiedniej działce doprowadzi do zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników lub obniżenia przydatności do użytkowania zlokalizowanego w granicy działek budynku skarżącego.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającej go decyzji Wojewody, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Wystąpił także o dopuszczenie dowodu z uzupełniającej oceny technicznej mgr inż. A. C. na okoliczność wykazania, iż zabudowa działki inwestora w bezpośrednim sąsiedztwie budynku skarżącego wywoła zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników tego budynku względnie obniżenie jego przydatności do użytkowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zawartych w niej zarzutów. Nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej w istocie opierają się na tym samym założeniu wyjściowym i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być rozpoznane łącznie. Skoncentrowano je na naruszeniu § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 r.w.t., a skarżący kasacyjnie A. Ś. uważa, że w okolicznościach sprawy organy architektoniczno-budowlane na etapie zatwierdzania pozwolenia na budowę – mając na uwadze art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a P.b. (obowiązek sprawdzenia kompletności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenia wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń) oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. (obowiązek projektowania i budowy obiektów budowalnych z poszanowaniem, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich) – zobligowane były do żądania od inwestora przedłożenia ekspertyzy technicznej w przypadku budowy w bezpośrednim sąsiedztwie innego obiektu budowlanego, która wykazywałaby brak zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub brak obniżenia jego przydatności do użytkowania z uwagi na budowę w bezpośrednim sąsiedztwie. W ocenie skarżącego organy oceniając materiał dowodowy naruszyły też w tym kontekście art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Zgodnie z § 204 ust. 5 r.w.t.: "Wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania", natomiast stosownie do § 206 ust 1 r.w.t.: "W przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku".
Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie wyjaśnia, że przyjmuje ze zrozumieniem obawy skarżącego, przy którego budynku znajdującym się na działce nr [...] ma powstać projektowana przez M. L. zabudowa w postaci budynku usługowego. Pomimo to, w ocenie Sądu, nie zachodzi w rozważanym przypadku sytuacja aktualizująca prawny obowiązek warunkowania udzielenia pozwolenia na budowę od złożenia ekspertyzy technicznej z § 206 ust. 1 (w zw. z art. 294 ust. 5) r.w.t. Wyjaśnienie tego stanowiska wymaga odniesienia się do kontekstu normatywnego, w jakim funkcjonuje ten przepis.
Stosownie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (wyrok z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 612/11, orzeczenia.nsa.gov.pl) nie w każdym przypadku wznoszenia budynku w sąsiedztwie budynku istniejącego ekspertyza techniczna określona w § 206 ust. 1 r.w.t. będzie konieczna. Należy zaznaczyć, co także podkreśla się w judykaturze (zob. wyżej wymieniony wyrok oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1230/07 oraz z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1935/10, orzeczenia.nsa.gov.pl), że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji zamieszczone w dziale V (Bezpieczeństwo konstrukcji, § 203-206) odnoszą się zarówno do projektowania, jak i wykonywania budynków i urządzeń z nimi związanych. Oznacza to, że warunki techniczne dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji powinny być uwzględnione zarówno na etapie projektowania oraz postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, jak i na etapie wykonywania robót budowlanych, ponieważ w fazie projektowania nie jest możliwe rozstrzygnięcie wszystkich kwestii technicznych, a zwłaszcza tych, które mogą ujawnić się w toku wykonywania robót budowlanych.
Powyższe prowadzi do wniosku, że zasadnicze znaczenie dla oceny – czy ekspertyza techniczna stanu obiektu istniejącego, w bezpośrednim sąsiedztwie którego ma zostać wzniesiony budynek projektowany, powinna być wymagana przez organy architektoniczno-budowlane przed wydaniem pozwolenia na budowę – mają ustalenia przyjęte w projekcie budowlanym. Podkreślić należy, że uznanie ekspertyzy technicznej z § 206 ust. 1 w zw. z art. 204 ust. 5 r.w.t. za warunek zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest stanem kwalifikowanym, to jest takim, gdzie o zaistnieniu zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników obiektu istniejącego lub obniżenia jego przydatności do użytkowania można wnioskować już na etapie badania dokumentacji projektowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zostało wystarczająco zweryfikowane przez organy architektoniczno-budowlane w niniejszej sprawie. Wbrew skarżącemu kasacyjnie ma znaczenie wyjaśnienie pełnomocnika inwestora, a zarazem architekta, z dnia 8 listopada 2021 r. Tenże wyjaśnił, że konstrukcja przewidziana w projekcie technicznym uwzględnia sąsiedztwo budynku skarżącego, ława fundamentowa została zaprojektowana mimośrodowo, nie dopuszcza się usytuowania ławy fundamentowej poniżej bądź powyżej poziomu posadowienia istniejących ław fundamentowych sąsiedniego budynku, tak by zminimalizować oddziaływania i naprężenie na sąsiedni budynek. Ponadto przewidziano prowadzenie prac etapami, tak aby nie doprowadzić do utraty stateczności budynku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja skargi kasacyjnej (s. 4, 5 i 6) podważająca wiarygodność tej wypowiedzi projektanta jest nieuprawniona. Prawdą jest, że rozważane zagadnienia objęte są zakresem specjalności konstrukcyjno-budowlanej, niemniej wypowiedź pełnomocnika inwestora nie jest ekspertyzą, a wyjaśnieniem dotyczącym uwzględnienia w dokumentacji projektowej problematyki stabilności konstrukcji już istniejącego w granicy budynku sąsiedniego (A. Ś.a). Prezentowane wyjaśnienia, po pierwsze odwołują się do projektu technicznego, który zgodnie z oświadczeniem uwzględnia sąsiedztwo budynku A. Ś. , a po drugie opisują przyjęte metody służące zminimalizowaniu oddziaływania i naprężenia na sąsiedni budynek uwzględnione w założeniach samego projektu (sposób zaprojektowania ławy fundamentowej), jak i przewidziane na etapie wykonania budynku (realizacja robót etapami).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zwrócił również uwagę na to, jakim materiałem dowodowym dysponował organ w trakcie orzekania. Otóż na etapie postępowania administracyjnego przedłożono do akt opinię techniczną z dnia 25 listopada 2021 r. przygotowaną na zlecenie skarżącego. Stwierdza się w niej, że stan techniczny fundamentów istniejącego budynku nie jest znany, natomiast przypadku stwierdzenia złego ich stanu lub doprowadzenia do takiej sytuacji wskutek prowadzonych prac budowlanych, należy zaprojektować i wykonać odpowiednie zabezpieczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie wywiódł z tego, że dostępne organom dane nie dawały podstaw do twierdzenia o zaistnieniu zagrożenia określonego w § 204 ust. 5 r.w.t., a o ryzyku jego ujawnienia na etapie realizacji robót.
Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontrolowanej sprawie nie zaistniał stan, w którym organy architektoniczno-budowlane miałyby podstawy, aby uzależniać zatwierdzenie projektu budowlanego dla inwestycji na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w S. i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę od przedłożenia ekspertyzy technicznej dla istniejącego w granicy budynku zgodnie z § 206 ust. 1 w zw. z art. 204 ust. 5 r.w.t.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje w tym miejscu, że oczywiście odnotował przedłożenie przez A. Ś. wraz ze skargą kasacyjną opinii technicznej uzupełniającej z dnia 27 października 2023 r. i wniosek o dopuszczenie jej jako dowodu. Sąd uznał, że dowód ten nie może być dopuszczony, jako że ma on charakter opinii biegłego, a więc jest dowodem wykraczającym poza ramy art. 106 § 3 P.p.s.a.
Niezależnie od powyższego, zważywszy, że w skardze kasacyjnej przywołano wnioski wymienionej wyżej opinii jako twierdzenia własne skarżącego (s. 3 skargi kasacyjnej) Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do nich może nadmienić, że opracowanie mgr. inż. A. C. koncentruje się na etapie wykonania projektowanego przez inwestora obiektu i przede wszystkim w tym zakresie upatruje się zagrożenia bezpieczeństwa użytkowników budynku skarżącego oraz obniżenia jego przydatności do użytkowania. Gdy chodzi o relacje obu budynków, to odwołano się do potrzeby wykonania zabezpieczeń opisanych w pierwotnej ekspertyzie technicznej, utrwalonej w aktach administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że powyższa problematyka została przekonująco objaśniona przez Wojewodę. Organ zaznaczył, że szczegółowe rozwiązania techniczne dotyczące podnoszonych zagrożeń zawarte powinny być w projekcie technicznym, niepodlegającym zatwierdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zwrócił też uwagę, że zalecenia co do zabezpieczeń budynku skarżącego, które zaproponowano w ekspertyzie technicznej złożonej na etapie postępowania administracyjnego, korespondują z rozwiązaniami, których uwzględnienie w projekcie technicznym zadeklarował inwestor za pośrednictwem pełnomocnika i zarazem uprawnionego projektanta.
Wojewoda wreszcie zasadnie podniósł, że na etapie wykonania projektowanego obiektu budowlanego odpowiedzialność za prowadzenie prac zgodnie z zatwierdzoną dokumentacja projektową oraz projektem technicznym ponosi kierownik budowy – osoba uprawniona, posiadająca odpowiednie przygotowanie zawodowe i wiedzę techniczną, aby bezpiecznie i zgodnie z prawem prowadzić budowę. W przypadku zagrożenia katastrofą budowlaną kierownik budowy ma obowiązek wstrzymać roboty budowlane. Możliwe jest także odpowiednie dostosowanie procesu budowy, jeżeli zaistniały stan faktyczny odbiegać będzie od założeń projektowych. Organ odwoławczy wreszcie zasadnie podsumował, że opisane przez skarżącego zagadnienia, z uwagi na ich potencjalną możliwość wystąpienia, nie mogły stanowić podstawy do żądania od inwestora uzupełnienia dokumentacji projektowej na etapie udzielania pozwolenia na budowę.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione, oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.