II OSK 20/23

II OSK 20/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 778/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-09-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. sp. j. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 778/22 w sprawie ze skargi R. sp. j. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 24 marca 2022 r. nr SKO.UL/41.7/76/2022/3100/RS w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 778/22, oddalił skargę R. sp. j. z siedzibą w J. (dalej: "skarżąca spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 24 marca 2022 r., nr SKO.UL/41.7/76/2022/3100/RS, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Ś. z 26 stycznia 2021 r., nr RGP.6727.092.2019.MM, o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla obiektu budowlanego – lokalu użytkowego, mającego powstać na działce nr [...] przy ul. [...] w J.
Sąd Wojewódzki uznał za prawidłowe stanowisko organów administracji, że teren wskazany we wniosku skarżącej spółki o ustalenie warunków zabudowy jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji stwierdził, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji było bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Sąd I instancji wyjaśnił, że Rada Gminy Ś. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś. w jednostce "A" – J. uchwałą nr [...] z [...] grudnia 2004 r. (dalej: "Plan z 2004 r."). Następnie, 22 czerwca 2017 r., Rada Gminy Ś. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś. w jednostce "A" – J. (dalej: "Plan z 2017 r."). Kluczowe dla rozstrzygnięcia było ustalenie, że Plan z 2017 r. nie uchylał wprost w całości Planu z 2004 r. Analiza części graficznych obu planów doprowadziła Sąd Wojewódzki do wniosku, że ich obszary nie pokrywają się w całości, a Plan z 2017 r. nie obejmuje części południowo-zachodniej obszaru Planu z 2004 r., gdzie zlokalizowana jest działka nr [...] wymieniona we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
2. Skarżąca spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: Ppsa) w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: upzp), poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi. Skarżąca spółka twierdziła, że Plan z 2004 r. został w całości uchylony w związku z uchwaleniem nowego Planu z 2017 r., a w zakresie nieruchomości wnioskodawcy nie wprowadzono nowego planu. Skarżąca spółka argumentowała, że Plan z 2017 r. obejmował całą jednostkę "A" i tym samym uchylił Plan z 2004 r. zgodnie z zasadą lex posterior derogat legi priori;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w związku z art. 20 § 1 upzp, poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo wadliwego uznania przez Organ, że dla działki objętej wnioskiem obowiązuje plan miejscowy. Skarżąca spółka argumentowała, że z części graficznej Planu z 2017 r., jak i z uchwały Rady Gminy Ś. nr [...], nie wynika, aby dla tej działki obowiązywał plan miejscowy. Podkreślono, że część graficzna Planu z 2017 r. wyraźnie wskazuje, że obszar działki jest nieobjęty planem, co oznacza, że żaden plan nie obowiązuje;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w związku z art. 59 ust. 1 upzp, poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo iż dla działki objętej wnioskiem nie obowiązuje plan miejscowy;
2.naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: Kpa), poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ bezzasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości poprzedzających go decyzji organów I i II instancji, ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto w skardze kasacyjnej wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego.
3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.
4.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
4.2. Stosownie do art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie przesłanki nieważności nie wystąpiły, co oznacza, że kontrola kasacyjna jest ograniczona do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze.
4.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w myśl art. 4 ust. 1 upzp, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 4 ust. 2 upzp. Ponadto art. 59 ust. 1 upzp stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy jedynie w sytuacji braku planu miejscowego. Z powyższych przepisów wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu są instrumentami wzajemnie się wykluczającymi. Na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, planistyczna determinacja zamierzenia inwestycyjnego dokonuje się na podstawie postanowień planu, nie wydaje się zaś decyzji ustalającej warunki zabudowy. W konsekwencji, jeśli teren jest objęty planem miejscowym, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.
4.4. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 upzp, art. 20 § 1 upzp oraz art. 59 ust. 1 upzp, należy stwierdzić, że są one chybione. Argumentacja skarżącej spółki, opierająca się na błędnym założeniu, że Plan z 2017 r. uchylił w całości Plan z 2004 r., jest chybiona. Kluczowe jest, że w Planie z 2017 r. brak jest wzmianki o bezpośrednim uchyleniu wcześniejszego planu miejscowego. Zgodnie z art. 34 ust. 1 upzp, wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Analiza załączników graficznych obu planów, potwierdzona przez SKO i WSA, prowadzi do jednoznacznych wniosków, że obszary Planu z 2004 r. i Planu z 2017 r. nie pokrywają się w całości. Działka nr [...], będąca przedmiotem wniosku, nie znajduje się w całości na terenie objętym Planem z 2017 r., ponieważ obszar, na którym jest zlokalizowana jej południowa część, stanowi tzw. "enklawę" wyłączoną z uregulowań Planu z 2017 r. Granice tego obszaru są czytelnie przedstawione w załączniku nr 1 do Planu z 2017 r. Jednocześnie Plan z 2004 r. jednoznacznie potwierdza, że cała działka nr [...] znajdowała się na terenie o symbolu 2R i 5R, będąc terenem rolniczym. Na podstawie analizy obu planów oraz opinii Przedsiębiorstwa P. Sp. z o.o., ustalono, że północna część działki znajduje się na terenie objętym Planem z 2017 r., a południowa na terenie objętym Planem z 2004 r., przy czym cała nieruchomość jest położona w granicach obowiązujących planów miejscowych. Działka nr [...] znajduje się w 31,86% na terenie objętym Planem z 2004 r. (symbol 2R) i w 68,14% na terenie objętym Planem z 2017 r. (symbol 30R). Cała nieruchomość jest w granicach obowiązujących planów. W konsekwencji organy obu instancji oraz Sąd I instancji prawidłowo uznały, że w świetle obowiązującego planu miejscowego, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisów prawa materialnego.
4.5. W konsekwencji niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w związku z art. 105 § 1 Kpa, dotyczący bezprzedmiotowości postępowania. Jak to zostało wyjaśnione powyżej, dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Skoro działka nr [...], w swoich częściach, objęta jest Planem z 2004 r. i Planem z 2017 r., to w tej sytuacji, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy było bezprzedmiotowe i prawidłowo umorzone.
4.6. W świetle powyższych ustaleń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a zaskarżony wyrok WSA w Gliwicach, mimo zwięzłości argumentacji, odpowiada prawu. Sąd I instancji w sposób należyty przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji.
4.7. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.