II OSK 20/07

II OSK 20/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Łuczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Op 225/06 - Wyrok WSA w Opolu z 2006-09-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 133 par. 1, art. 106 par. 3, art. 183 par. 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 10 par. 1, art. 73 par. 1 i 2, art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt II SA/Op 225/06 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II SA/Op 225/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu – po rozpoznaniu skargi A. D. – uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu; określił że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego A. D. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalono na rzecz A. D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie chlewni o obsadzie 51 DJP wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, zlokalizowanej na działce nr [...] z karty mapy 2 a położonej w Ź. gm. P.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż teren inwestycji spełnia warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odwołaniu od powyższej decyzji P. D. wniósł o jej uchylenie zarzucając, że uniemożliwiono mu zapoznanie się z materiałem dowodowym mimo, iż dwukrotnie stawiał się w organie I instancji. Wobec tego, że nie udostępniono mu akt sprawy, nie zapoznał się z dokumentami o planowanych rozwiązaniach, szczególnie szamba i płyty gnojowej. Podniósł, iż organ nie uwzględnił zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w decyzji dnia [...] sierpnia 2005 r., a zatem nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż P. D. otrzymawszy pismo organu z dnia [...] listopada 2001 r., informujące o możliwości zapoznawania się z aktami i wniesienia uwag, bezskutecznie "starał się zapoznać z materiałami sprawy". Pismo Urzędu Miejskiego w P. przekazujące odwołanie potwierdza okoliczność, iż tej stronie nie stworzono możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, uniemożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 10 § 1 k.p.a. podkreślając, iż to na organie administracji spoczywa obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A. D. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji organu odwoławczego, ewentualnie o jej uchylenie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 10, art. 12, art. 15, art. 77, art. 107 i art. 138 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do dowodów zgromadzonych przez organ, nie zbadanie całości okoliczności sprawy, uchybienie ustawowemu terminowi załatwienia sprawy, brak wydania decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy nie istnieje potrzeba prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części oraz wadliwość uzasadnienia orzeczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał skargę za zasadną stwierdzając, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.
Sąd wskazał, iż z zasady sformułowanej w art. 10 k.p.a. dla organu administracji publicznej wynikają dwa rodzaje obowiązków: zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Czynny udział strony w postępowaniu dotyczy wszystkich jego faz. Na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek powiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), umożliwienia im aktywnego uczestnictwa w postępowaniu m. in. przez umożliwienie im dostępu do akt sprawy (art. 73 i 74 k.p.a.), zgłoszenia dowodów (art. 78 k.p.a.), zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu (art. 79 § 1 k.p.a.), jak również umożliwienia wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81 k.p.a.).
Sąd stwierdził, iż organ I instancji nie uchybił obowiązkom wynikającym z art. 61 § 4, art. 78, art. 79 § 1 i art. 81 k.p.a. Pismem z dnia [...] grudnia 2004 r. P. D., będący stroną postępowania, zawiadomiony został o wszczęciu postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, a ponadto pismem z dnia [...] listopada 2005 r. - stosownie do art. 81 k.p.a. - zawiadomiony został o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Wydawane w postępowaniu orzeczenia były również doręczane P. D.. Z akt administracyjnych nie wynika, aby P. D. nie został powiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów, o których mowa w art. 79 § 1 k.p.a., bądź żądał przeprowadzenia dowodów dodatkowych.
Zdaniem Sądu kwestią sporną, wymagającą wyjaśnienia jest jednak stwierdzone w zaskarżonej decyzji naruszenie przez organ I instancji obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy - art. 73 § 1 k.p.a. Skoro art. 73 k.p.a. stanowi gwarancję realizacji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, to przeprowadzenie postępowania z naruszeniem prawa strony dostępu do akt sprawy w sposób istotny narusza zasadę wyrażoną art. 10 § 1 k.p.a. Uchybienie przez organ I instancji zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, gdyż wydanie przez organ II instancji decyzji merytorycznej, powodowałoby sanowanie powstałego uchybienia, a to z kolei naruszałoby wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jednak, w ocenie Sądu, organ odwoławczy rozstrzygając o uchybieniu organu I instancji, winien - stosownie do art. 80 k.p.a. - dokonać oceny w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Dla usprawiedliwienia decyzji kasacyjnej, stwierdzającej naruszenie w postępowaniu przed organem I instancji art. 10 § 1 k.p.a., nie jest wystarczający sam zarzut strony pozbawienia jej czynnego udziału w postępowaniu, bowiem do zarzutów odwołania organ nie może podchodzić bezkrytycznie. W przypadku, gdy wynik postępowania dowodowego nie jest wystarczający do dokonania ustaleń i wydania rozstrzygnięcia, organ odwoławczy w celu wyjaśnienia rozbieżności winien we własnym zakresie przeprowadzić i dopuścić stosowne dowody.
Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy - stwierdzając naruszenie przez organ I instancji prawa strony dostępu do akt bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy w tej części - naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz granice swobodnej oceny dowodów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja narusza także art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w jej uzasadnieniu nie wskazano dowodów, na których organ odwoławczy oparł swoje stanowisko. Zgromadzony materiał dowodowy nie był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie uchybienia przepisowi art. 10 § 1 k.p.a. Z akt administracyjnych w żaden sposób nie wynika, czy P. D. faktycznie zwracał się do organu I instancji o udostępnienie akt sprawy i czy rzeczywiście nie udostępniono mu ich. W aktach brak jest postanowienia, czy też adnotacji mogących świadczyć o tym, iż stronie odmówiono wglądu do akt. Nie można też przyjąć, iż fakt ten potwierdza pismo organu I instancji z dnia [...] stycznia 2006 r., gdyż zastosowanie w jego treści trybu przypuszczającego dopuszcza jedynie istnienie prawdopodobieństwa naruszenia w postępowaniu przed organem I instancji art. 10 § 1 k.p.a. Wątpliwości w zakresie stwierdzonego przez organ odwoławczy naruszenia nasuwa ponadto treść tego pisma: "w urzędzie stawił się N. D.". N. D. nie był stroną postępowania i organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy ewentualnie nie występował on jako pełnomocnik P. D.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy, z uwagi na brak dowodów, winien przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.) bądź też, gdyby ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, winien wydać decyzję, o której mowa w 138 § 2 k.p.a., nie rozstrzygając jednak o tym, czy w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia art. 73 § 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., reprezentowane przez radcę prawnego A. S. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na przyjęciu, że organ odwoławczy zarzucił Burmistrzowi P. naruszenie obowiązku udostępnienia akt sprawy, wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a.,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w./w. ustawy przez błędne przyjęcie, że decyzję objętą wyrokiem wydano z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy nie był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie uchybienia przez organ I instancji przepisowi art. 10 § 1 k.p.a.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego oparte było wyłącznie na zarzucie naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. Uprawnienie, o którym mowa w art. 73 § 1 k.p.a. jest tylko jednym z instrumentów zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. W przedłożonych Sądowi aktach nie ma wniosku P. D. o umożliwienie mu przeglądania akt sprawy bądź sporządzania z nich notatek i odpisów. Jest natomiast zawiadomienie organu z dnia [...] listopada 2005 r., z powołaniem na treść art. 10 § 1 k.p.a., o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i pouczeniu o przysługujących stronie uprawnieniach procesowych. Podniesiono, iż Sąd w sposób nieuprawniony wywiódł, iż Kolegium zarzuciło organowi I instancji naruszenie art. 73 § 1 k.p.a., nie wyjaśniając w oparciu o jakie fakty i dowody doszedł do takiej konkluzji, zwłaszcza że jest ona sprzeczna z treścią uchylonej przez Sąd decyzji.
W ocenie Kolegium zarzut, iż zgromadzony materiał nie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a. jest chybiony. Organ z urzędu zobligowany jest zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi wadę kwalifikowaną skutkującą wydaniem decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Organ może odstąpić od realizacji zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. wyłącznie w warunkach określonych w art. 10 § 2 k.p.a., natomiast nie ma możliwości sanowania tej wady poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Wbrew stanowisku Sądu przepisy procedury administracyjnej nie przewidują stosowania art. 74 § 2 k.p.a. do zasady umożliwienia czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a.
Zdaniem Kolegium, z uwagi na okoliczności wskazane w odwołaniu, nie było żadnych podstaw do poddawania w wątpliwość twierdzenia P. D., że organ I instancji naruszył jego prawa. P. D. podał dokładne daty, kiedy stawił się w Urzędzie Miejskim w P., przytoczył również treść rozmów z pracownikiem Wydziału Budownictwa. Dokonując oceny wiarygodności tych informacji Kolegium uznało je za prawdziwe przede wszystkim w kontekście zachowania organu I instancji, który w piśmie z dnia [...] stycznia 2006 r. nie zaprzeczył żadnemu z podanych przez P. D. twierdzeń. Skoro Kolegium nie miało żadnych wątpliwości co do tego, że w stosunku do P. D. ewidentnie uchybiono zasadzie zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu to - wbrew stanowisku Sądu - nie było potrzeby przeprowadzania postępowania uzupełniającego we własnym zakresie na tę okoliczność. Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem Sądu, że tryb przypuszczający, użyty przez organ I instancji w piśmie z dnia [...] stycznia 2006 r., dopuszcza tylko prawdopodobieństwo naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem Kolegium treść pisma wskazuje, że tryb przypuszczający nie dotyczy obecności P. D. w urzędzie, tylko wniosku o udostępnienie akt. Nadto informacja zawarta w tym piśmie, że w urzędzie był N. D. jest bez znaczenia, gdyż osoba ta nie jest stroną niniejszego postępowania. Zatem zarzut Sądu, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy N. D. występował jako pełnomocnik P. D. jest zbyt daleko idący, gdyż przypadkowy zbieg nazwisk strony postępowania i osoby nie mającej takiego przymiotu oraz niezobowiązujące, ogólnikowe pytanie "czy coś się w sprawie zmieniło", bez zamiaru zapoznawania się z aktami sprawy, nie nakłada na organ odwoławczy obowiązku przeprowadzania postępowania dowodowego na okoliczność występowania takiej osoby w charakterze pełnomocnika strony.
Podniesiono także, że Sąd pierwszej instancji nie wykazał na czym konkretnie polegało uchybienie organu w zakresie naruszenia reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. naruszenia tego przepisu upatruje w tym, iż Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ odwoławczy zarzucił Burmistrzowi P. naruszenie obowiązku udostępnienia akt sprawy (art. 73 § 1 k.p.a.) podczas, gdy Kolegium w decyzji "nie odnosiło się ani wprost, ani w sposób dorozumiany do przepisu art. 73 § 1 k.p.a." Zdaniem Kolegium "rozstrzygnięcie organu odwoławczego oparte było wyłącznie na zarzucie naruszenia przez Burmistrza P. art. 10 § 1 k.p.a."
Z uwagi na tak postawiony zarzut podkreślić należy, iż – na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji – uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., jest lakoniczne i gołosłowne. I chociaż Kolegium w uzasadnieniu decyzji nie powołało art. 73 § 1 k.p.a., to jednak sformułowania, jakich użył organ odwoławczy jednoznacznie wskazują na przypisanie organowi I instancji naruszenia tegoż przepisu. Sformułowania: "P. D. bezskutecznie starał się zapoznać z aktami sprawy", "Pismo organu I instancji, przekazujące odwołanie, potwierdza fakt, że nie stworzono stronie możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym, uniemożliwiając tym samym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji" świadczą o tym, iż zdaniem Kolegium do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. doszło na skutek uniemożliwienia P. D. zapoznania się z aktami sprawy. A skoro do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. doszło – zdaniem organu odwoławczego – w wyniku uniemożliwienia stronie zapoznania się z aktami sprawy, to takie stwierdzenie oznacza to, że do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. doszło na skutek naruszenia art. 73 § 1 k.p.a.
Jak bowiem stanowi art. 73 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej w każdym stadium postępowania obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony - § 2.
Z treści tego przepisu wyraźnie wynika prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. Żądania strony określone w tym przepisie składają się na prawo strony wglądu do akt, szerzej - prawo strony do udostępnienia jej akt sprawy. Strona może korzystać z przewidzianych w art. 73 uprawnień albo osobiście, albo przez pełnomocnika. Akta powinny być udostępniane stronie w siedzibie urzędu organu prowadzącego postępowanie albo organu działającego w trybie pomocy prawnej (art. 52) w obecności pracownika organu (por. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 185, por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2001 r., II SA 1936/2001, LEX nr 55301).
Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie – art. 74 § 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podkreślił, iż czynny udział strony w postępowaniu administracyjnym dotyczy wszystkich jego faz. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zapewnienia tego prawa P. D. poczynając od wszczęcia postępowania administracyjnego i uznał, że kwestią wymagającą wyjaśnienia jest stwierdzone przez Kolegium naruszenie przez organ I instancji obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy, a obowiązek ten – jak już wyżej wskazano – wynika z art. 73 § 1 k.p.a. I chociaż rację ma Kolegium, iż uprawnienie do przeglądania akt sprawy jest tylko jednym z instrumentów realizacji zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, to jednak zaakceptowanie tego stanowiska nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2006 r. świadczy o tym, iż jedynym przejawem naruszenia przez Burmistrza P. przepisu art. 10 § 1 k.p.a. było – w świetle motywów Kolegium - uniemożliwienie P. D. zapoznania się z całym materiałem dowodowym.
W tej sytuacji zasadne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, iż organ odwoławczy przypisał organowi I instancji naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych w tym zakresie, a tym samym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz granice swobodnej oceny dowodów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodzić się też należy z Sądem pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w jej uzasadnieniu Kolegium nie wskazało dowodów, na których oparło swoje stanowisko.
W tym miejscu przypomnieć należy, iż stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Zakamycze, Kraków 2005, s.317 - 318).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wydał wyrok na podstawie całości akt sprawy. Z akt administracyjnych nie wynika, czy P. D. zwracał się do organu I instancji o udostępnienie akt sprawy i czy rzeczywiście stronie nie udostępniono akt. Trafnie też Sąd pierwszej instancji uznał, iż nie można przyjąć, aby pismo organu I instancji z dnia [...] stycznia 2006 r. potwierdzało fakt uniemożliwienia P. D. zapoznania się z aktami sprawy. Powyższe pismo zawiera sformułowanie: "Jednocześnie informuję, że Pan P. D. w przypadku nieobecności pracownika mógł zwrócić się na piśmie o udostępnienie materiałów, jeżeli pracownik urzędu Mu ich nie okazał." W piśmie tym organ I instancji nie tylko nie potwierdził faktu uniemożliwienia P. D. udostępnienia akt do wglądu, ale nawet nie potwierdził stawienia się P. D. w siedzibie organu. W piśmie tym zawarto informację o stawieniu się w Urzędzie Miejskim w P. N. D., który "nie chciał przeglądać materiałów tylko zapytał, czy coś się zmieniło w sprawie, wówczas pracownik poinformował go o zmianie wielkości zbiornika na gnojówkę". Organ I instancji zaznaczył, że N. D. nie jest stroną niniejszego postępowania i nie okazał upoważnienia, z którego wynikałoby, iż reprezentuje P. D.
A zatem z treści pisma organu I instancji z dnia [...] stycznia 2006 r. nie można wysnuć wniosków do jakich doszedł organ odwoławczy, w tym co do stawiennictwa P. D. w Urzędzie Miejskim w P. i pozbawienia strony możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
Na stawiennictwo w Urzędzie Miejskim w P. w dniach [...] i [...] listopada 2005 r.- w celu zapoznania się z materiałami do sprawy - powołuje się P. D. w odwołaniu sporządzonym w dniu 9 stycznia 2006 r. P. D. podał w odwołaniu, iż w dniu [...] listopada 2005 r. trwało jakieś spotkanie, więc odjechał nie załatwiony zaś w dniu [...] listopada 2005 r. pracownik Wydziału Budownictwa poinformowała P. D., że materiały te gdzieś są, ale trzeba ich dopiero szukać. Materiałów mu nie udostępniono, lecz informacyjnie podano, że zwiększono szambo i płytę gnojową.
Jednocześnie zauważyć należy, iż w dniu 18 listopada 2005 r. do Wydziału Budownictwa Urzędu Miejskiego w P. wpłynęło pismo P. D. z dnia 16 listopada 2005 r. ([...]) "w odpowiedzi na otrzymane zawiadomienie Burmistrza P. znak [...] z dnia [...].11.2005 r.", a zatem w odpowiedzi na pismo organu I instancji zawiadamiające o zakończeniu postępowania oraz możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. W piśmie tym P. D. podtrzymał wcześniej wysunięte zastrzeżenia co do lokalizacji chlewni podnosząc, że taka lokalizacja chlewni spowoduje ograniczenie w zagospodarowaniu przyległych terenów.
W piśmie tym, sporządzonym w dniu 16 listopada 2005 r., P. D. nie powołał się na stawiennictwo w Urzędzie Miejskim w P. w dniach [...] i [...] listopada 2005 r. i nie zarzucił, że nie udostępniono mu akt sprawy.
W tym stanie rzeczy podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, iż zgromadzony materiał dowodowy nie był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie uchybienia przez organ I instancji przepisowi art. 10 § 1 k.p.a., gdyż z akt administracyjnych nie wynika, czy P. D. zwracał się o udostępnienie akt sprawy i czy rzeczywiście odmówiono mu wglądu do akt.
Z powyższych względów zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.