II OSK 1996/24

II OSK 1996/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 793/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-05-29
Skarżony organ
Burmistrz Miasta~Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Piechowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 793/23 w sprawie ze skargi M.K. i S.K. na czynność Burmistrza Miasta Piechowice z dnia 21 lipca 2023 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej historycznego układu ruralistycznego [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Piechowice na rzecz M.K. i S.K. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 29 maja 2024 r., IV SA/Wr 793/23, w sprawie ze skargi M.K. i S.K. na czynność Burmistrza Miasta Piechowice z 21 lipca 2023 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej historycznego układu ruralistycznego [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków [...], stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 21 lipca 2023 r. Burmistrz Miasta Piechowice (dalej: organ) wydał zarządzenie w sprawie prowadzenia Gminnej Ewidencji Zabytków [...] (dalej: GEZ). W § 1 ust. 1 tego aktu organ zarządził prowadzenie GEZ, założonej w 2015 r., w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych położonych na terenie gminy. W myśl [...] tego aktu, w skład GEZ wchodzi karta adresowa zabytku – "historycznego układu urbanistycznego [...]".
W dniu 23 listopada 2023 r. M.K. i S.K., właściciele działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w [...] ([...]), złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na to zarządzenie w części obejmującej [...]. Podali, że nie zostali poinformowani o toczącym się przed organem postępowaniu w sprawie włączenia karty adresowej zabytku do GEZ, nie mogli wypowiedzieć się w tej sprawie ani przedstawić dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Zarzucili, że organ nie podał powodów, ze względu na które uznał, iż nieruchomość skarżących stanowi część zabytkowego układu ruralistycznego i spełnia przesłanki zawarte w ustawie z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.; dalej: u.o.z.). W ocenie skarżących należąca do nich nieruchomość stanowi [...] i nie stanowi układu ruralistycznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności podał, że włączenie zabytku do GEZ jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), a nie aktem wymienionym w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uznał skargę skarżących za skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i ocenił, że została wniesiona z uchybieniem 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., jednak uchybienie to nastąpiło bez winy strony. Sąd wskazał, że skarżący o spornej czynności dowiedzieli się najpóźniej w dniu 1 sierpnia 2023 r., a skargę wywiedli dopiero w listopadzie 2023 r. Okolicznością świadczącą o braku winy skarżących jest istniejąca w orzecznictwie rozbieżność co do kwalifikacji włączenia zabytku do GEZ jako czynności lub jako aktu (art. 3 § 2 pkt 4 lub 6 p.p.s.a.), w odniesieniu do których ustawodawca przewidział odmienne terminy zaskarżenia do sądu administracyjnego.
Przechodząc do badania legalności zaskarżonej czynności, Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ zastosował wadliwą procedurę włączenia nieruchomości do GEZ, opartą na art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. sprzecznym z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Włączenie nieruchomości do GEZ nastąpiło bez wiedzy właścicieli nieruchomości, organ nie zachował nawet wymogów ujętych w § 18b rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56; dalej: rozporządzenie), dotyczących zawiadomienia właścicieli nieruchomości o zamiarze włączenia jej do ewidencji. Niezależnie od tego, Sąd zaznaczył, że organ próbował uzasadnić swoją czynność w toku postępowania sądowego, jednak dokumenty, które przedstawił, nie zawierają żadnych danych potwierdzających słuszność włączenia nieruchomości do GEZ. Podkreślił również, że karta adresowa nie zawiera precyzyjnej i czytelnej mapy obszaru włączonego do GEZ.
Skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie odrzucił skargi, pomimo że została wniesiona z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a.;
2. art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie ponoszą winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi, podczas gdy o wydaniu zaskarżonego zarządzenia dowiedzieli się najpóźniej w dniu 1 sierpnia 2023 r., a karty adresowe zostały sporządzone już w 2015 r., zatem okoliczność, że nieruchomość skarżącego była uznana za zabytek, była znana już 8 lat przed złożeniem skargi, co więcej, o objęciu tej części [...] ochroną jako zabytku można było dowiedzieć się z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
3. art. 53 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że istnieje rozbieżność w orzecznictwie w zakresie charakteru prawnego włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków, w sytuacji gdy w ostatnich latach orzecznictwo w tym przedmiocie utrwaliło się i nie budzi już wątpliwości;
4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego.
Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi M.K. i S.K., względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie organ złożył również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.K. i S.K. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
2. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na podważeniu dopuszczalności jej merytorycznego rozpoznania z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do stwierdzenia, że uchybienie temu terminowi nastąpiło bez winy strony, a tym samym nie mógł rozpoznać skargi. Zarzuty te nie są usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii braku podstaw do odrzucenia skargi M.K. i S.K. na czynność organu z 21 lipca 2023 r.
Stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżących i rozpoznać skargę. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie (art. 53 § 2a p.p.s.a.). Sąd nie ma zatem bezwzględnego obowiązku odrzucenia skargi w razie przekroczenia terminu do jej wniesienia. Ustawodawca przyznał sądowi kompetencję do rozpoznania skargi, jeżeli uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżących.
W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta Piechowice wydał w dniu 21 lipca 2023 r. zarządzenie w sprawie prowadzenia GEZ [...], w którym wskazano, że w skład GEZ wchodzi m.in. karta adresowa zabytku – historycznego układu urbanistycznego [...] ([...]). Skarżący nie otrzymali żadnego pouczenia o możliwości i warunkach formalnych zaskarżenia do sądu administracyjnego działań organu w zakresie włączenia ich nieruchomości do GEZ. Uznali działania organu w tym zakresie za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., i złożyli skargę na zarządzenie. Zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. skarga na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., nie jest obwarowana żadnym terminem i można ją wnieść w każdym czasie.
Sąd pierwszej instancji słusznie wziął pod uwagę rozbieżności, jakie jeszcze do niedawna zachodziły w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1–3 u.o.z. Zgodnie z pierwszym poglądem, przeważającym w najnowszym orzecznictwie, działania takie należy uznać za czynności organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (m.in. orzeczenia NSA z: 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1166/21; 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1952/22; 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OZ 335/22; 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21; 20 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 753/20; wyroki WSA w Krakowie z: 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1507/16; 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 666/21; 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1523/22, 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1361/23; CBOSA). Zgodnie z drugim, działania organu podjęte na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1–3 u.o.z. należy uznać za akty jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (m.in. orzeczenia NSA z: 13 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2748/18; 25 marca 2020 r., sygn. akt II OZ 244/20; 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2700/16; 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12; wyroki WSA w Warszawie z: 12 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1235/19; 29 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 112/21; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2018/18; CBOSA).
Powyższe okoliczności mogły wprowadzić skarżących w błąd i wywołać u nich uzasadnione wątpliwości co do charakteru działań organu, a w konsekwencji też sposobu i terminu złożenia skargi do sądu administracyjnego. Pamiętać należy, że do skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a za który skarżący uznali działania organu, nie miał zastosowania 30-dniowy termin do wniesienia skargi.
Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu została złożona w listopadzie 2023 r., wówczas orzecznictwo w przedmiotowym zakresie nie było jednolite, o czym świadczą przywołane wyżej, rozbieżne orzeczenia pochodzące z tego okresu.
W konsekwencji powyższego nie mają znaczenia okoliczności powołane w skardze kasacyjnej, dotyczące daty dowiedzenia się przez skarżących o włączeniu nieruchomości do GEZ. Nie ulega wątpliwości, że uchybili terminowi do wniesienia skargi, jednak bez własnej winy.
Na marginesie warto zaznaczyć, że o sporządzeniu w 2015 r. przez organ karty adresowej zabytku nie wiedzieli nie tylko skarżący, ale nawet inne organy administracji publicznej, o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy pismo Starosty Karkonoskiego z 7 sierpnia 2023 r. Wskazano w nim, że karty adresowe nie zostały upublicznione, np. w Biuletynie Informacji Publicznej (k. 54). Taka informacja nie wynika również z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostki strukturalnej [...] (przyjętego uchwałą Rady Miasta Piechowice [...]), w którym jest jedynie zapis o obiektach włączonych do Wojewódzkiej (a nie Gminnej) Ewidencji Zabytków (§ 6 ust. 1 pkt 4). Na rysunku planu oznaczono zaś "obiekty [a nie zespoły budowlane czy przestrzenne założenia miejskie czy wiejskie] figurujące w ewidencji zabytków", bez określenia, o którą ewidencję chodzi.
3. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie doszło do naruszenia art. 58 § 1 pkt 2, art. 53 § 2 ani art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to wskazać należy, że nie można na podstawie tego przepisu kwestionować ustaleń stanu faktycznego.
4. Niezależnie od powyższego, zwrócić należy uwagę na to, że w karcie adresowej zabytek określono jako układ ruralistyczny, natomiast w zarządzeniu – jako układ "urbanistyczny [...]". W razie ponownego rozpoznawania sprawy włączenia przedmiotowego zabytku do GEZ, organ powinien w jednoznaczny sposób określić, jaki zabytek włącza do tej ewidencji.
5. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.