II OSK 1996/22

II OSK 1996/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Gd 552/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-02-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. O.i M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 552/21 w sprawie ze skargi D. O. i M. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek X sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 552/21, oddalił skargę D. O. i M. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 9 kwietnia 2020 r. do Prezydenta Miasta Gdańska wpłynął wniosek X sp. z o.o. sp.k. o udzielenie pozwolenia na budowę zespołu 30 budynków jednorodzinnych, dwulokalowych, w zabudowie bliźniaczej (oznaczonych od 1AB do 30AB), 2 budynków jednorodzinnych, wolnostojących dwulokalowych (oznaczonych 31AB - 32AB) i budynku mieszkalnego z lokalem usługowym (oznaczonym 33) wraz z instalacjami zewnętrznymi: wody, kanalizacji sanitarnej, gazu i elektryczną; sieciami: wody i kanalizacji sanitarnej oraz ogrodami deszczowymi na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] obręb [...] przy ul. [...] w [...].
W toku postępowania organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego i doprowadzenia go do zgodności z przepisami, co ostatecznie miało miejsce w dniu 1 października 2020 r. Zawiadomieniem z 7 października 2020 r., wydanym na podstawie art 10 § 1 k.p.a., Prezydent Miasta Gdańska poinformował strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiału w sprawie, a następnie decyzją z 10 listopada 2020 r. wydał decyzję pozytywną.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosły strony postępowania: M. i J. K., D. K., M. i Ł. K. oraz D. O. i M. S..
Strony podniosły szereg zarzutów m.in. dotyczących niezgodności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym oraz naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Także zwrócili uwagę, że z informacji przez nich posiadanych, uznani za strony postępowania R.K. i F. K., nie żyją.
W toku postępowania odwoławczego Wojewoda pismem z 15 stycznia 2021 r. zobowiązał Prezydenta Miasta Gdańska do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego i ustalenie, czy uznani za strony postępowania R. K. i F.K. żyją. Od inwestora uzyskał informację, że R. K. zmarła w roku 1978, F. K. zmarł w 1943 r., natomiast postępowanie spadkowe jest w toku. Do organu odwoławczego wpłynęły pisma spadkobierców oświadczające, że otrzymali od Spółki X sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] całą dokumentację dotyczącą pozwolenia na budowę, w tym decyzję, PZT oraz projekt i nie wnoszą uwag, a także zrzekają się prawa zapoznania się z aktami postępowania oraz prawa do zaskarżenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10.11.2020 r.".
Pismem z 26 lutego 2021 r. w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a., Wojewoda Pomorski zlecił Prezydentowi Miasta Gdańska przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, w terminie do 31 maja 2021 r., poprzez zobowiązanie inwestora do usunięcia nieprawidłowości i uzupełnienia projektu budowlanego o dostrzeżone uchybienia.
Przy piśmie z 27 kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta Gdańska przekazał poprawioną dokumentację dla przedmiotowej inwestycji.
W toku postępowania wpłynęły liczne sprzeciwy co do realizacji inwestycji autorstwa stron postępowania, jak i okolicznych mieszkańców.
Rozpoznając sprawę merytorycznie Wojewoda Pomorski wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest budowa 30 budynków jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej (oznaczonych nr od 1AB do 30AB), 2 budynków jednorodzinnych, wolnostojących dwulokalowych (oznaczonych nr od 31 AB do 32AB) i budynku mieszkalnego z lokalem usługowym (oznaczonym nr 33), układu komunikacji wewnętrznej (droga wewnętrzna i miejsca postojowe), instalacji zewnętrznych: wody i kanalizacji sanitarnej (od budynków do przyłączy przed budynkami), gazu (w skład której wchodzi instalacja zewnętrzna gazu wraz z przyłączami oraz odcinkami instalacji od budynku do skrzynki), elektrycznej (w skład której wchodzi instalacja zewnętrzna zasilania wraz z przyłączami i wewnętrznymi liniami zasilającymi - WLZ od budynku do skrzynek), oświetlenie zewnętrzne terenu oraz budowa sieci: wody, kanalizacji sanitarnej i ogrodów deszczowych na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] (pkt 1.3 opisu do projektu zagospodarowania terenu, pn. "zakres zamierzenia budowlanego", str. 134, tom I). Dla terenu objętego całym zamierzeniem inwestycyjnym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu zatwierdzony uchwałą Rady Miasta [...]nr [...]z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w mieście [...]. Zgodnie z załącznikiem graficznym do ww. uchwały działki inwestycyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zlokalizowane są w obrębie dwóch jednostek planistycznych oznaczonych na rysunku planu symbolem [...]-M22 - zabudowa mieszkaniowa ekstensywna, dla której obowiązują szczegółowe ustalenia zawarte w karcie terenu nr [...] (§ 17) oraz symbolem [...] ulica dojazdowa - ulica [...], dla której obowiązują szczegółowe ustalenia zawarte w karcie terenu nr [...] (§ 40).
Wojewoda podniósł, że kluczowym zagadnieniem spornym w sprawie jest interpretacja i argumentacja skarżących dotycząca niezgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przedmiocie określonej funkcji terenu [...]-M22 i dopuszczalnej formy jego zabudowy. Zarzuty dotyczą m.in. tego, iż planowana inwestycja nie odpowiada funkcji terenu określonej w planie tj. zabudowie mieszkaniowej ekstensywnej. Zgodnie bowiem z postanowieniami ogólnymi zawartymi § 3 ww. planu tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oznaczone symbolem M22, stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej. Na terenach tych dopuszcza się domy mieszkalne do 4 mieszkań, usługi spełniające takie warunki jak: brak kolizji z funkcją mieszkaniową, w lokalach użytkowych do 100 m² powierzchni użytkowej i dysponujące odrębnym wejściem z zewnątrz lub wejściem z zewnątrz wspólnym z najwyżej jednym mieszkaniem, a także wybrane budynki zamieszkania zbiorowego, niekolizyjne z funkcją mieszkaniową jak schronisko socjalne, internat, dom studencki, dom rencistów, dom zakonny, dom dziecka, z wyłączeniem obiektów hotelarskich. Jak wynika natomiast z ustaleń szczegółowych opisanych w § 17 planu, dla terenu inwestycyjnego przewidziano zabudowę mieszkaniową ekstensywną (M22) z wyłączeniem możliwości realizowania domów mieszkalnych powyżej 2 mieszkań (ust. 4 karty terenu nr [...]), gdzie jako formę zabudowy dopuszczono zarówno zabudowę wolnostojącą, jak i zabudowę bliźniaczą (ust. 7 pkt 6 karty terenu [...]).
Organ odwoławczy zauważył, że ustalenia planu dotyczą "zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej", której uchwałodawca nie definiuje, ani też nie precyzuje za pomocą konkretnych parametrów technicznych (w tym np. poprzez wskazanie minimalnej powierzchni działki budowlanej) i okoliczności, które to determinowałyby uznanie zabudowy za ekstensywną bądź intensywną. Uchwałodawca ogranicza się jedynie do wskazania, iż zabudowę mieszkaniową ekstensywną stanowią domy mieszkalne do 4 mieszkań (§ 3 ust. 1) przy czym, co należy podkreślić, już w ustaleniach poszczególnych kart terenu dotyczących zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej, w tym również w karcie terenu nr [...], wyłącza możliwość budowy "domów mieszkalnych powyżej 2 mieszkań". Tym samym pomimo określenia w planie, jaka forma zabudowy stanowi zabudowę ekstensywną - domy mieszkalne do 4 mieszkań - na całym obszarze terenu objętym planem taka forma zabudowy nie występuje. Wojewoda wskazał, że w aktualnych przepisach prawa nie funkcjonuje również użyte określenie "domu mieszkalnego". W obecnym stanie prawnym funkcjonuje podział budynków mieszkalnych jedynie na mieszkalne wielorodzinne i mieszkalne jednorodzinne (§ 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1065)). Przy czym brak jest definicji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, natomiast definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego określa art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, zatem opierając się na tej definicji należy wywieść zgodność inwestycji z planem bądź jego naruszenie. I tak przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni budynku. Nadto, w nawiązaniu do zarzutów skarżących zawartych w piśmie z 18 czerwca 2021 r. zauważył organ odwoławczy, że ustawodawca w ww. rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie definiuje pojęcie także mieszkania, przez które należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego.
Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, w ocenie Wojewody Pomorskiego, pomimo że uchwałodawca nie doprecyzował jaka zabudowa mieszkalna dopuszczona jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na terenie inwestycyjnym dopuszczona jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna posiadająca formę zabudowy wolnostojącej bądź bliźniaczej (§ 17 ust. 3, 4 i 7 pkt 6 planu). Pod pojęciem zaś zabudowy bliźniaczej rozumie się dwa, stanowiące konstrukcyjnie samodzielną całość budynki, oddzielone od siebie przerwą dylatacyjną, począwszy od fundamentu aż do dachu (każdy budynek- "połowa bliźniaka" musi funkcjonować samodzielnie), tzn. takie gdzie jedna ze ścian zewnętrznych tego budynku przylega do drugiego budynku, a pozostałe trzy elewacje usytuowane są swobodnie.
Zdaniem organu II instancji nie ma możliwości tworzenia na potrzeby niniejszej sprawy definicji pojęć "zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej" czy też "domu mieszkalnego" użytych w planie, w szczególności według kryterium wskazanego przez skarżących, tj. minimalnej powierzchni działki budowlanej. Przypomniano, że w ocenie skarżących "zabudowę ekstensywną należy rozumieć jako zabudowę, w której działki zajmują zwykle od 500 do 1100 metrów kwadratowych i domy na nich występujące mają większą powierzchnię". Jednakże ani przepisy prawa powszechnie obowiązującego, ani zapisy ogólne i szczególne omawianego planu nie ustalają minimalnej powierzchni działki budowlanej, na której winna być realizowana budowa jednego "domu mieszkalnego", ani też nie narzucają minimalnej bądź maksymalnej powierzchni zabudowy tego domu. Zatem właściwą drogą do ustalenia charakteru budownictwa dopuszczalnego na terenie inwestycji jest jedynie analiza postanowień planu w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 7 karty terenu nr [...]). Również organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą być związane treściami wydanych, przed wprowadzeniem w życie obowiązującego planu, decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla odrębnych nieruchomości i inwestorów, bowiem w toku wydawanego pozwolenia na budowę zobligowane są tylko do oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane).
Organ wskazał, że inwestor zaplanował trzydzieści budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, gdzie dodatkowo w każdym budynku, stanowiącym konstrukcyjnie samodzielną całość, tj. w "połowie bliźniaka" zaprojektował maksymalnie dwa lokale mieszkalne oraz dwa budyni mieszkalne wolnostojące o dwóch lokalach mieszkalnych (czyli budynki, w których pomiędzy lokalami mieszkalnymi zaprojektowano wspólną ścianę) oraz jeden budynek mieszkalno-usługowy z usługą w parterze. Zgodnie z opisem i rysunkami konstrukcyjnymi budynki w zabudowie bliźniaczej posiadają oddzielną i zdylatowaną konstrukcję ("pomiędzy budynkami zastosowano dylatację w postaci szczeliny wypełnionej materiałem trwale elastycznym"), są oddzielone od siebie użytkowo i funkcjonalnie ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Wobec powyższego przyjąć zdaniem organu należy, że projekt budowlany jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnej formy zabudowy, gdyż każdy z zaprojektowanych budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej nie będzie zawierał więcej niż 2 lokale mieszkalne.
Wojewoda uznał dalej, że wykładnia językowa użytego w obowiązującym planie terminu "zabudowa mieszkaniowa ekstensywna" - w kontekście określonych w tym planie parametrów zabudowy, a w szczególności określenia przeznaczenia terenu pod zabudowę domami aż do czterech mieszkań w jednym domu (§ 3 ust. 1) - nie daje dostatecznych podstaw do rekonstruowania na ich podstawie wniosku, iż planowana przez inwestora zabudowa jest niezgodna z tym planem. A to również z uwagi na nieostry i nie dość jednoznaczny charakter samych określeń: "intensywny" i "ekstensywny". Na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego - w najbardziej adekwatnym, do analizowanego, kontekście - "intensywny" znaczy tyle, co "mający duże natężenie; mocny, silny" bądź "charakteryzujący się dynamiką, wzmożoną aktywnością" zaś "ekstensywny", to "obfity ilościowo, lecz ubogi jakościowo" czy też "rozciągły, obszerny lub obfity ilościowo" (Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2[...], bądź definicje zawarte na stronie internetowej https://sjp.pwn.pl/). Przywołane definicje słownikowe nie pozwalają więc wprowadzić precyzyjnego rozróżnienia pomiędzy "zabudową intensywną" a "zabudową ekstensywną". Dokonanie takiego rozróżnienia jest tym bardziej utrudnione, że analizowane terminy nie posiadają ugruntowanych, jednoznacznych i jednolicie stosowanych definicji w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, ani też w języku specjalistycznym. Dla oceny zgodności inwestycji z planem w zakresie intensywności zabudowy istotne jest zatem, by spełnione zostały ustalone w planie wskaźniki zabudowy, zaś organy administracji nie mają podstaw do narzucania inwestorom konieczności spełnienia innych wymagań, nie określonych planem.
Zdaniem Wojewody, organy administracji architektoniczno-budowlanej, oceniając zgodność charakteru przedmiotowej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, uprawnione są jedynie do weryfikacji przyjętych rozwiązań projektowych w projekcie budowlanym z wytycznymi zawartymi w karcie terenu w zakresie zasad kształtowania i zagospodarowania terenu (karta terenu nr [...], pkt 7), w szczególności dotyczącymi wskaźnika intensywności zabudowy i wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, natomiast bez dokonywania własnej interpretacji pojęcia "zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej" i oceny zamierzenia w oderwaniu od ustalonych planem parametrów. Dokonując oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zasad kształtowania i zagospodarowania terenu wskazał organ odwoławczy, że zgodnie z § 17 ust 7 pkt 2 omawianego planu wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki winna wynosić maksymalnie 30%. Zasadnicza część inwestycji, tj. zabudowa budynkami kubaturowymi zlokalizowana jest na działkach o nr ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] obr. [...] w [...]. Łączna powierzchnia ww. działek budowlanych wynosi 1,8157 ha, przy czym do bilansowania powierzchni terenu w odniesieniu do parametrów zawartych w omawianej karcie terenu nr [...]-M22, przyjęto powierzchnię wynoszącą 1,8025 ha, tj. 18 025 m2, bowiem pozostała część działek inwestycyjnych zlokalizowana jest na obszarze objętym planem karta terenu nr [...]. Jak wynika z zestawienia powierzchni zagospodarowania terenu (pkt 4,2 opisu do projektu zagospodarowania terenu, str. 140, Tom I) inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowy planem zagospodarowania w omawianym zakresie. Powierzchnia łączna zabudowy wynosi bowiem 4775,4 m2, co stanowi 26,49 %, przy maksymalnej dopuszczonej, wynoszącej 30 % (tj. 5 407,5 m2). Z kolei minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej określono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na 60% powierzchni działki (§ 17 ust. 7 pkt 3 planu). Zgodnie z informacją zawartą w projekcie budowlanym (pkt 4,2 opisu do projektu zagospodarowania terenu, str. 140, Tom I) zapewniono wymagane 60 % powierzchni terenu inwestycyjnego (dla karty tereny [...]-M22) jako powierzchnię biologicznie czynną. Do obliczenia tej powierzchni projektant przyjął tereny zielone, a także 88 % i 94 % powierzchni z tzw. "geokraty", z której zaprojektowane zostały pobocze drogi, nawrotki, podjazdy i miejsca postojowe. Zdaniem organu, sposób urządzenia terenu dróg dojazdowych, nawrotek, podjazdów i miejsc postojowych zapewni tzw. naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, przy jednoczesnym zapewnieniu odpowiedniej utwardzonej nawierzchni i ustabilizowaniem gruntu pod te elementy układu komunikacji wewnętrznej, a to z kolei świadczy o możliwości wliczenia do wymaganej planem powierzchni biologicznie czynnej elementów terenu inwestycyjnego urządzonych za pomocą tzw. "geokraty".
Dalej zauważył Wojewoda, że § 2 pkt 2 omawianego planu zagospodarowania stanowi, iż intensywność zabudowy to stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków na działce do powierzchni działki. W karcie terenu [...]-M22 ustalono jako maksymalną wynoszącą 0,5 (§ 17 ust 7 pkt 4 planu) i taka też intensywność zabudowy została zaprojektowana dla przedmiotowej inwestycji, co szczegółowo zostało wyliczone i przedstawione w pkt 4.5 opisu do projektu zagospodarowania terenu, na str. 143, Tomu I, projektu budowlanego. Wobec czego w ocenie organu odwoławczego projekt budowlany nie narusza przepisów prawa miejscowego w tym zakresie. Projektowana wysokość zabudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz budynków jednorodzinnych wolnostojących wynosi 7,63 m, natomiast budynku mieszkalnego z usługą 10,38 m do kalenicy budynków, przy dopuszczalnej planem wysokości maksymalnej wynoszącej 12 m (i minimalnej nie ustalonej). Zaprojektowane budynki posiadają dachy dwuspadowe o kącie nachylenia 32° i 30,1°. Zatem w przedmiocie zaprojektowanej wysokości zabudowy oraz kształtu dachów (przy czym definicję dachu stromego zawarto w § 2 pkt 7 planu i jest to dach, w którym połacie dachowe są nachylone do poziomu pod kątem większym niż 30°), inwestycja również jest zgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawartymi w § 17 ust. 7 pkt 5 i 7.
Konkludując organ stwierdził, że budowa zespołu 30 budynków jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej (oznaczonych od 1 AB do 30AB), 2 budynków jednorodzinnych, wolnostojących dwulokalowych (oznaczonych 31AB - 32AB) i budynku mieszkalnego z lokalem usługowym (oznaczonym 33) na działkach nr: [...],[...],[...],[...] obręb [...] [...] przy ul [...] w [...], objętego zaskarżoną decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z 10 listopada 2020 r. jest zgodna z określonymi zasadami kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu i spełnia wymagane miejscowym planem parametry zabudowy. Nadto nie można jednoznacznie i bezsprzecznie stwierdzić, aby zaplanowana inwestycja była sprzeczna z planem w zakresie przeznaczenia terenu i nie stanowiła zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej. Podkreslono, że do stwierdzenia sprzeczności inwestycji z planem należałoby wykazać niezgodność inwestycji z konkretnym parametrem technicznym określonym w tym planie, a jak powyżej wykazano, taka niezgodność w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Odnosząc się do zarzutu skarżących co do lokalizacji, ilości oraz charakteru zaprojektowanych miejsc postojowych Wojewoda podkreślił, że planowana inwestycja to budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz jednego budynku mieszkalno-usługowego. Dla przedmiotowej inwestycji niezbędne jest zatem zapewnienie minimum 132 miejsc postojowych (65 mieszkań x 2 mp + 1 lokal x 2mp). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że wskaźnik ten został zachowany. Nadto w odniesieniu do ich lokalizacji stwierdził organ, że zaprojektowane są one zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Wojewoda przywołał też treść ust. 5 omawianego paragrafu rozporządzenia, i podniósł, że z projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji wynika, że zewnętrzne miejsca postojowe dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej zaprojektowano od frontu budynków, mniej więcej na przedłużeniu linii ścian zewnętrznych tych budynków. Każde zewnętrzne miejsce postojowe zlokalizowane jest przed lokalem mieszkalnym, do którego przynależy, przy czym dwa miejsca zlokalizowane są przy ścianach szczytowych budynku w zabudowie bliźniaczej, natomiast kolejne dwa, stykają się ze sobą, a linia ich styku przebiega wzdłuż osi ściany pomiędzy segmentami bliźniaków. W ocenie Wojewody Pomorskiego tego typu rozwiązanie, kwestionowane przez skarżących, jest zgodne z przepisami, z uwagi na dopuszczone odstępstwo od ogólnych zasad wynikające z powyżej cytowanego przepisu. Ideą bowiem tego przepisu było, aby w zabudowie jednorodzinnej, czyli również zabudowie szeregowej i bliźniaczej, z jaką mamy do czynienia w sprawie, nie zachodziła konieczność zachowania szczególnych wymogów w zakresie odległości do dwóch miejsc postojowych przypadających na dany lokal mieszkalny od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi drugiego lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym. Przepis ten sformułowano w taki sposób, aby nie można było z niego skorzystać w przypadku sytuowania na jednej działce budowlanej np. 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej czy szeregowej, a parkingów tylko przy jednym z tych budynków.
Dalej Wojewoda wyjaśnił także, że ani przywoływane rozporządzenie w sprawie warunków technicznych ani obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa, ile należy zapewnić miejsc postojowych, z których korzystają osoby przyjezdne -goście, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Tym samym organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą narzucić inwestorowi obowiązku wykonania dodatkowych miejsc postojowych w obrębie inwestycji, w szczególności konkretnej ich liczby i miejsca realizacji. Zastrzeżenia skarżących, iż brak zaprojektowania miejsc parkingowych dla osób przyjezdnych może powodować próby parkowania pojazdów na drogach dojazdowych, wewnętrznych czy też obok posesji skarżących, nie może być podstawą do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Obowiązek zaprojektowania pewnych elementów zagospodarowania terenu, bądź przyjęcia rozwiązań technicznych musi wynikać wprost z przepisów prawa, natomiast niczym nie poparte obawy skarżących co do zdarzeń przyszłych i niepewnych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla inwestora.
Reasumując Wojewoda uznał, że przedmiotowa inwestycja w zakresie planowanych miejsc postojowych zgodna jest zarówno z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisami techniczno-budowlanymi.
W odpowiedzi na uwagi skarżących w przedmiocie dróg wewnętrznych na osiedlu budynków mieszkalnych jednorodzinnych orzekający organ przywołał przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawarte w § 14 i 15 tego rozporządzenia. Wskazał, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m, jednakże do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Dodatkowo dojścia służące równocześnie do ruchu pojazdów gospodarczych i uprzywilejowanych o masie całkowitej do 2,5 tony powinny mieć nawierzchnię o nośności co najmniej dostosowanej do masy tych pojazdów. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu jako dojście i dojazd zaprojektowano ciąg pieszo-jezdny o nawierzchni z kostki betonowej i miejscowo z geokraty. Szerokość ciągu wynosi 5 m, przy czym 0,80 m przeznaczono na ruch pieszy, 3,00 m na jezdnię wraz z 1,20 m jej poszerzeniem. Na ciągu pieszo-jezdnym zaprojektowano również odpowiednie spadki. Z kolei do wejścia do poszczególnych lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych prowadzą chodniki o szerokości wynoszącej 2 m. Przyjęte w projekcie rozwiązania techniczne są w ocenie organu zgodne z cytowanymi przepisami w zakresie wymaganych wymiarów dojść i dojazdów do budynków w zabudowie jednorodzinnej. W odpowiedzi na zarzuty skarżących Wojewoda podkreślił, że projekt budowlany zawiera projekt branży drogowej, wraz z projektem zagospodarowania terenu, sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające uprawnienia w specjalizacji drogowej. Podnoszona przez skarżących kwestia braku sprawdzenia przez organ I instancji, czy "drogi dla pojazdów powyżej 2,5 tony posiadają wystarczająco utwardzoną nawierzchnię" nie leży w gestii organu administracji architektoniczno-budowlanej, który nie posiada kompetencji do badania zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi rozwiązań konstrukcyjnych, a jedynie rozwiązań w zakresie zagospodarowania terenu, a te są w niniejszej sprawie spełnione. Mając na względzie sporządzenie projektu budowlanego drogowego przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje zawodowe i uprawnienia budowlane organ stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do kwestionowania prawidłowości wykonanych obliczeń i zastosowanych rozwiązań konstrukcyjnych, w tym zapewnienia odpowiedniej nośności drogi czy organizacji ruchu. Dodał, że brak jest również przepisów prawa nakładających obowiązek doprowadzenia do budynków mieszkalnych jednorodzinnych odpowiedniej drogi pożarowej.
Odnosząc się do budzącej zastrzeżenia skarżących kwestii dokonania przez Prezydenta Miasta Gdańska uzgodnienia lokalizacji zjazdu Wojewoda podkreślił, że decyzją z 21 lutego 2019 r. (str. 9, Tom I) Prezydent Miasta Gdańska zezwolił na budowę zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z pasa drogowego ul. [...] na działkę nr [...] obr. [...] w [...]na teren działek nr [...], [...], [...] obr. [...] w związku z budową zespołu 33 domów mieszkalnych, według lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym. Decyzja ta ustala szereg warunków, jakie inwestor winien spełnić przed rozpoczęciem robót budowlanych oraz określa parametry i konstrukcję zjazdu. Jako załącznik w projekcie budowlanym znajduje się także projekt budowlany zjazdu zawierający opis techniczny, plan sytuacyjny, profil podłużny i szczegóły konstrukcyjne. Omawiana decyzja jest ostateczna.
Przypomniał dalej organ odwoławczy, że nie ma prawnej możliwości kwestionowania wydanych decyzji organów niezależnych, działających na podstawie własnych przepisów kompetencyjnych i przepisów prawa materialnego określających zakres tego działania, tym bardziej analizowania przesłanek, którymi organy te się kierowały wydając swoje merytoryczne rozstrzygnięcia. Uznał też, że zarzuty przedstawiane przez skarżących odnośnie wadliwej ich zdaniem decyzji Prezydenta Miasta Gdańska dotyczącej uzgodnienia lokalizacji zjazdu nie mogą być oceniane w trybie wydania pozwolenia na budowę przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.
Odnosząc się do kwestii zaprojektowanego systemu zagospodarowania wód opadowych z terenu inwestycji, składającego się z tzw. "ogrodów deszczowych" organ wyjaśnił, że zgodnie z § 17 ust. 9 pkt 5 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odprowadzenie wód opadowych powinno nastąpić poprzez zagospodarowanie na terenie lub do kanalizacji deszczowej. Zaprojektowany system odprowadzenia wód opadowych do tzw. "mokrych ogrodów deszczowych" z powierzchni dachów budynków jest zatem zgodny z wymaganiami miejscowego planu. Nadto rozwiązanie to zostało uzgodnione z Q Sp. z o.o. (uzgodnienie nr [...], str. 26-38), której przedstawiono projekt budowlany zamienny zagospodarowania wód deszczowych zawierający wytyczne, obliczenia, charakterystykę podłoża gruntowego, plan zlewni, przekroje i detale odwodnienia oraz projekt zagospodarowania terenu. Ww. projekt odwodnienia sporządzony został przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej m.in. w zakresie sieci kanalizacyjnych. Do projektu budowlanego dołączono także Opinię geotechniczną z dokumentacją badań podłoża gruntowego opracowaną przez uprawnionego geologa, z której wynika m.in., że "w zakresie warunków wodnych: do głębokości 1,0 m występują dobre warunki wodne" (str. 244, Tom I). Z kolei z treści projektu budowlanego systemu kanalizacji deszczowej wynika, że "w miejscu ogrodu deszczowego zostanie wymieniony grunt" (str. 28, Tom I), natomiast głębokość ogrodów wynosić będzie około 70 cm warstw wypełniających i 50 cm wolnej przestrzeni (str. 29, Tom I) a niecki przelewowej około 80 cm warstw wypełniających i również 50 wolnej przestrzeni (str. 30, Tom I). Projekt ten również uwzględnił charakterystykę geotechniczną podłoża gruntowego. Zatem za pozbawione uzasadnionych podstaw i nie znajdujące oparcia w przepisach obowiązującego prawa Wojewoda uznał stanowisko skarżących wskazujące na konieczność sporządzenia w sprawie opinii biegłego z zakresu melioracji i inżynierii wodnej oraz z zakresu geologii.
Również analiza przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.) zdaniem Wojewody nie wykazała, by dla przedmiotowej inwestycji, w tym wykonania systemu kanalizacji deszczowej opartej na budowie ogrodów deszczowych, zachodziła konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego bądź przyjęcia przez właściwy organ zgłoszenia wodnoprawnego. Zagospodarowanie wód opadowych z terenu dachów budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie jest bowiem szczególnym korzystaniem z wód, nie powoduje wykonania urządzeń melioracyjnych, czy też wprowadzenia do gruntu ścieków, a nadto budowa omawianego systemu nie powoduje zmiany naturalnego ukształtowania terenu.
Odnosząc się do postulatu skarżących w kwestii przeprowadzonego przez Wojewodę Pomorskiego, w toku postępowania odwoławczego, postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 § 1 k.p.a., co do którego skarżący zgłosili wątpliwości podniesiono, że wskazane przez Wojewodę w toku postępowania braki nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a wystarczającym w omawianej sprawie było zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego dostrzeżone nieprawidłowości w projekcie budowlanym mogły zostać wyjaśnione i skorygowane w postępowaniu odwoławczym, bez konieczności wydawania decyzji kasacyjnej. Ponadto w ramach procedury wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a. zasadnym było w ocenie Wojewody przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego niejasności w zakresie ustalenia stron niniejszego postępowania z racji zarzucenia przez skarżących organowi I instancji naruszenia norm prawa procesowego. Należało bowiem ustalić, czy pozostawienie w aktach sprawy organu I instancji korespondencji dla R. K. i F. K. było właściwe. Jak wynika z akt sprawy Prezydenta Miasta Gdańska, strony niniejszego postępowania ustalił na podstawie danych ewidencyjnych, przy czym w bazie ewidencji gruntów i budynków, przy wskazaniu jako właścicieli nieruchomości [...] K. i [...] K., brak było innych danych osobowych, w tym adresów, umożliwiających identyfikację tych stron i dostarczenie im korespondencji. Analogiczna sytuacji dotyczyła wpisów zawartych w księdze wieczystej prowadzonej dla danej nieruchomości, gdzie jako właściciele widnieją R. K. i F. K., natomiast nie zostały podane numery PESEL bądź imiona rodziców. Brak innych danych osobowych uniemożliwiał również skorzystanie z rejestru PESEL (w Systemie Rejestrów Państwowych) w celu ustalenia adresów tych podmiotów. Mając na uwadze treść odwołania, w którym wskazano, iż osoby te nie żyją, Wojewoda zlecił przeprowadzenie Prezydentowi Miasta Gdańska postępowania uzupełniającego mającego na celu potwierdzenie powyższej okoliczność, w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Fakt śmierci przed wszczęciem niniejszego postępowania administracyjnego ww. właścicieli nieruchomości, ustalonych na podstawie ewidencji gruntów, potwierdził natomiast inwestor, przedkładając stosowne oświadczenia ich spadkobierców zarówno bezpośrednio organowi II instancji, jak i dostarczając dokumenty, które udało mu się pozyskać, organowi I instancji.
Wojewody podkreślił, że śmierć wpisanych jako właściciele działki nr [...] obręb [...] w [...], osób nastąpiła przed wszczęciem postępowania w przedmiotowej sprawie, tj. odpowiednio w 1978 r. oraz 1942 r. W tych okolicznościach ich spadkobiercy mieli wystarczająco dużo czasu, aby uregulować kwestie dotyczące spadku po zmarłych. Ich zaniechania w tym zakresie i brak doprowadzenia do sytuacji, gdzie dane ewidencyjne bądź dane w księgach wieczystych, będą umożliwiały prawidłową weryfikację stron postępowań administracyjnych, nie mogą paraliżować zamierzeń budowlanych właścicieli nieruchomości sąsiednich do nieruchomości z nieuregulowanym stanem prawnym. Zatem nie można zarzucić Prezydentowi naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom postępowania, w tym przypadku spadkobiercom ww. osób, czynnego udziału w postępowaniu, gdyż na podstawie dostępnych mu danych nie można było tych spadkobierców ustalić, a ci z kolei nie wykazali się przez wiele lat należytą dbałością o własne interesy. Ustalenie spadkobierców nastąpiło na etapie postępowania odwoławczego, przy czynnym udziale inwestora i jego pomocy w tej materii. Zauważono dalej, że w myśl artykułu art. 30 § 5 k.p.a. w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej. Jak zgodnie oświadczyli wszyscy spadkobiercy, w toku już prowadzonego postępowania odwoławczego, osobą zarządzającą majątkiem masy spadkowej po zmarłych jest W. B., któremu to Wojewoda Pomorski doręczył zawiadomienie, wydane w trybie 10 k.p.a., o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy i wniesienia uwag i zastrzeżeń. Zawiadomienie te strona odebrała osobiście, po czym nie skorzystała ze swojego uprawnienia i nie wniosła zastrzeżeń. Mając powyższe na uwadze stwierdził organ odwoławczy, że zapewnienie czynnego udziału stronom w postępowaniu zostało konwalidowane w postępowaniu odwoławczym.
Dalej Wojewoda wyjaśnił, że w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, w trybie 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może poddać projekt budowlany uzupełniającej procedurze usunięcia jego braków i nieprawidłowości w przypadku, w szczególności gdy istniejące w nim wady nie były dostrzeżone przez organ I instancji, a skutkowałyby negatywnymi dla inwestora konsekwencjami procesowymi. Zatem w sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, to podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należałoby za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. służy bowiem realizacji zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które obowiązują również postępowaniu odwoławczym.
Ostatecznie stwierdził organ odwoławczy, że wnoszone przez skarżących w sprawie uwagi i zastrzeżenia nie miały istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Wydając decyzję o pozwoleniu na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej działają na podstawie przepisów prawa. W przypadku spełnienia przez inwestora warunków określonych w przepisach, organy te są zobligowane do wydania decyzji pozytywnej. Decyzja ta nie ma bowiem charakteru uznaniowego, a wręcz przeciwnie - jest decyzją związaną. Zdaniem Wojewody projekt budowlany (uzupełniony w toku postępowania odwoławczego) zatwierdzony zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta Gdańska o pozwoleniu na budowę nie narusza przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów prawa materialnego, w tym ustawy Prawo budowlane wraz z przepisami techniczno-budowlanymi, jest kompletny i posiada wymagane prawem opinie i uzgodnienia oraz został sporządzony i poddany sprawdzeniu przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania (oraz uzupełnienia) projektu zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Nadto dostrzeżone uchybienia organu I instancji zostały konwalidowane w toku postępowania odwoławczego, w trybie art 136 § 1 k.p.a.
W związku z powyższym Wojewoda, decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 10 listopada 2020 r. zezwalającą na budowę sporej inwestycji.
Skargą D. O. i M. S. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 35 § 1 pkt 1ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6 § 1 oraz art. 6 § 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.; art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowalne w zw. z § 17 pkt 3 uchwały nr [...]Rady Miasta [...] z dnia 26 sierpnia 2010 r.; art. 35 ust 1 Prawa budowalnego w zw. z § 17 pkt 7 ppkt 2 i 3 planu miejscowego w zw. z art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami; § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z § 17 pkt 7 ppkt 3 planu miejscowego; § 19 ppkt 2, § 19 ppkt 1 i 5, § 21 ppkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych; art. 389 pkt 8 oraz pkt. 2 w zw. art. 34 pkt 4 ustawy Prawo wodne; art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 §2 k.p.a.; art. 3 pkt 2a Prawo budowlane w zw. z § 61 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i z § 17 pkt.3 i pkt 4 planu; art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane; art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane w zw. z § 61 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z § 17 pkt.3 i pkt 4 planu; art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art. 8, art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 zdanie 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane praz niektórych innych ustaw, w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. art. 6 § 1 oraz art. 6 § 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.; art. 84 § 1 k.p.a.; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Za nietrafne Sąd uznał zarzuty dotyczące wadliwości dokonania przez organ odwoławczy uzupełnienia materiału dowodowego, skorzystania z trybu art. 136 k.p.a. celem uzupełnienia złożonego w sprawie projektu budowlanego o uchybienia dostrzeżone na etapie postępowania odwoławczego. Stwierdzając braki materiału dowodowego trafnie organ odwoławczy uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy wystarczającym jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w ramach którego zobowiązał inwestora do usunięcia braków projektu budowlanego. Zdaniem Sądu uzupełnienie materiału dowodowego mieściło się w granicach działania organu odwoławczego dopuszczonego przepisem art. 136 k.p.a. Przywołany przepis uprawniał także Wojewodę do uwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy materiałów przedstawionych na etapie postępowania odwoławczego zarówno przez inwestora, jak również organ I instancji poprzez podjęcie ustaleń w kwestii podniesionej w odwołaniu okoliczności braku ustalenia zmarłych następców po [...] K. i F. K.. Orzekając zatem w oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy organ odwoławczy nie naruszył zdaniem Sądu art. 136 k.p.a.
W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwały podniesione w skardze zarzuty naruszenia ww. przepisu (oraz art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 138 k.p.a.) przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieuzupełnienie dowodów i materiałów w celu szczegółowego zbadania podnoszonych przez skarżących okoliczności mających wskazywać na pominięcie przez inwestora w swoich działaniach kwestii związanych z organizacją ruchu na terenie inwestycji, usytuowania miejsc postojowych dla użytkowników okresowych oraz osób niepełnosprawnych oraz brak analizy zagęszczenia ruchu na ulicach dojazdowych do projektowanej zabudowy. W ocenie Sądu kwestiami nieistotnymi z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnych jest organizacja ruchu na terenie inwestycji oraz kwestia, że na ulicach dojazdowych do osiedla nastąpi zwiększenie ruchu kołowego. Kwestie te nie mogą stać się przedmiotem oceny przez organy architektoniczno-budowlane, gdyż nie są objęte reglamentacją Prawa budowlanego i nie należą do kompetencji orzekających w sprawie organów. Jako niezasadne jawi się tym samym żądanie skarżącego o zwrócenie się do Zarządu Dróg i Zielenie o informacje w przedmiocie czy inwestor przekazał dane dotyczące ilości pojazdów jakie mają wyjeżdżać z terenu inwestycji, gdyż kwestie te pozostają poza zakresem orzekania w sprawie. Na marginesie Sąd wskazał, że za organizację ruchu kołowego, ustawienie odpowiednich znaków i ustalenie zasad ruchu odpowiedzialny jest zarządca drogi.
Oceniając wniosek o powołanie zespołu urbanistyczno-planistycznego, który powinien wydać opinię o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Sąd uznał, że jest on chybiony, gdyż obowiązek oceny zgodności inwestycji z regulacjami obowiązującego planu miejscowego spoczywa na orzekających w sprawie organach, a w konsekwencji opinia jakiegokolwiek zespołu mogłaby być jedynie niewiążącą wskazówką. W rozpoznawanej sprawie orzekające organy dokonały takiej oceny. Niezasadnie także oczekują skarżący od orzekających organów dokonywania wyjaśnienia pojęcia zabudowy ekstensywnej. Treść tej definicji o tyle jest nieistotna, że zachowanie parametrów ustalonych planem winno prowadzić do przyjęcia, że taką zabudowę uchwałodawca miał na myśli. Natomiast wadliwie domagają się skarżący podjęcia próby identyfikacji intencji uchwałodawcy w użyciu słowa "ekstensywna" w obowiązującym planie.
Odnośnie wniosku o powołanie biegłego z zakresu melioracji i inżynierii wodnej oraz geologii na okoliczność czy realizacja ogrodów deszczowych nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego Sąd wskazał podobnie jak poprzednio, że podmiotem władnym do oceny czy tego typu pozwolenie wodnoprawne jest konieczne jest organ udzielający pozwolenia na budowę na mocy przepisu art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Żadna opinia biegłego nie może w tym zakresie organów zastępować. Organy mają obowiązek weryfikacji kompletności przedłożonego projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu. Niezasadnie także skarżący domagają się informacji z Q Sp. z o.o. w zakresie danych jakie przedłożył inwestor celem uzyskania uzgodnienia dotyczącego budowy ogrodów deszczowych. Uzyskane uzgodnienie jest wiążące dla orzekających organów, a także Sądu i na żadnym etapie procedowania w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę takie uzgodnienie nie podlega weryfikacji w kontrolowanym postępowaniu. I nie ma zdaniem Sądu znaczenia jakie dokumenty inwestor przedłożył celem uzyskania tego uzgodnienia.
Odnośnie zarzutu wadliwego ustalenia stron postępowania Sąd podniósł, że podmiot, który uzna, że został pominięty w postępowaniu jako strona i nie został mu zapewniony w nim udział ma prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Z art. 147 k.p.a. wynika, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, ewentualnie następca prawny takiego podmiotu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Oznacza to, że skarżący nie mogą w imieniu innych, potencjalnie pominiętych w postępowaniu administracyjnym podmiotów, skutecznie domagać się weryfikacji czy te podmioty nie powinny zostać potraktowane jako strony.
Reasumując Sąd podkreślił, że nie doszło do naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Przystępując do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego Sąd nie podzielił zasadniczego zarzutu skargi wskazującego na naruszenie przepisu art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego przez rażąco dowolne przyjęcie, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał prawidłowej weryfikacji złożonego przez skarżącą spółkę projektu na tle przepisów planu miejscowego przyjętego przywołaną wcześniej uchwałą Rady Miasta [...] z 26 sierpnia 2010 r. nr [...]. Wojewoda właściwie ustalił, że teren inwestycji znajduje się w obrębie dwóch jednostek planistycznych oznaczonych na rysunku planu symbolem [...]-M22 zabudowa mieszkaniowa ekstensywna, dla której obowiązują szczegółowe ustalenia zawarte w karcie terenu nr [...] (§ 17) oraz symbolem [...] ulica dojazdowa ul. [...], dla której obowiązują ustalenia szczegółowe zawarte w karcie terenu nr [...] (§ 40). Zdaniem Sądu Wojewoda wyjaśnił dokładnie, jak w świetle regulacji prawnomaterialnych rozumie pojęcie zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej wskazując, że sam akt planistyczny nie zawiera definicji tego pojęcia, jednak wprost stanowi, że zabudowę mieszkaniową ekstensywną stanowią domy mieszkalne do 4 mieszkań (§ 3 ust. 1). W ocenie Sądu nie ma potrzeby wyjaśniania pojęcia zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej, nie ma też potrzeby tworzenia definicji tego pojęcia. W niniejszej sprawie należy zweryfikować czy przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany jest zgodny ze szczegółowymi postanowieniami dla karty terenu [...] ujętymi w § 17 uchwały. Jednak szczegółowa analiza projektu dokonana przez organ potwierdziła, że inwestycja stanowi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co zgodne jest z ustaleniami planu w zakresie dopuszczonej na przedmiotowym terenie funkcji. Wojewoda wykazał także zgodność z planem w zakresie przyjętych rozwiązań i parametrów obiektów, intensywności i powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej i miejsc postojowych.
Odpowiadając na zarzuty skarżących Sąd zwrócił uwagę, że wskazują oni na planowaną zabudowę szeregową co mija się ze stanem rzeczywistym. Wynika to prawdopodobnie stąd, że za wiążące sytuowanie obiektów i ich kształt na terenie inwestycji uznaje skarżący dane widniejące na stronie internetowej inwestora. Istotnie na pokazanym tam planie widnieje zabudowa szeregowa (po 4 segmenty w jednym ciągu), ale w sprawie wiążący jest projekt zagospodarowania terenu (dalej PZT) znajdujący się w zatwierdzonym projekcie budowlanym. A na nim widnieją budynki w zabudowie bliźniaczej i wolnostojącej. Kwestia intensywności zabudowy projektowanej podlega regulacjom planu i jak wynika z PZT i dokonanych w projekcie wyliczeń (pkt 4.5 Opisu do PZT na str. 143, Tomu I, projektu budowlanego) jest ona z planem zgodna. Okoliczność, że skarżący nie godzą się na powstanie przedmiotowej zabudowy w sąsiedztwie swojego domu nie może skutkować negatywną oceną zamierzenia inwestora w sytuacji, gdy zamierzenie spełnia obowiązujące przepisy. Prowadzenie polemiki ze stanowiskiem orzekających organów, kwestionowanie poprawności każdego parametru powoduje, że te zarzuty są rozpatrywane i na każdym etapie oceny inwestycji weryfikowana jest zgodność inwestycji z poszczególnym zapisami tak planu, jak i przepisów materialnych, jednak nie oznacza to, że skarżącym można przyznać rację. Okoliczność, że przed wprowadzeniem planu miejscowego budowa w okolicy następowała na działkach od 700 do 1100 m² i budowano prawie wyłącznie wolnostojące domy jednorodzinne nie oznacza, że zasadnie oczekują skarżący zachowania status quo. Aktualnie obowiązuje od 12 lat plan miejscowy, który na tym terenie dopuszcza zabudowę bliźniaczą i wolnostojącą budynkami do dwu mieszkań i planowana inwestycja spełnia taką funkcje.
Odnosząc się do kwestii podziału działek, wielkości działek po tym potencjalnym podziale to jak zaznaczono zdarzenie przyszłe i potencjalne, bo nie ma pewności, że taki podział nastąpi. Ponadto jeśli taki podział nastąpi to odbywał się będzie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami art. 92-100. Na tym etapie brak jest podstaw do odnoszenia się do tej kwestii. Oznacza to, że zarzuty i postulaty skarżących z tego zakresu rzeczowego uznać należy za chybione. Ocenie podlega kształt inwestycji uwidoczniony w projekcie budowlanym i PZT, co prowadzi do wniosku, że ewentualne zmiany w postaci dokonania podziału działek celem zniesienia współwłasności nie będą oceniane.
Odnosząc się do zarzutu czy wliczenie do powierzchni biologicznie czynnej nawierzchni wyłożonej materiałami typu MEBA, GEOKRATA, w tym obszarów przeznaczonych na ciągi pieszo-jezdne, powierzchnie dróg, powierzchni przeznaczonych pod miejsca parkingowe zewnętrzne, na całej powierzchni inwestycji, stanowić będzie prawidłową realizację przewidzianych w zapisach m.p.z.p. norm dotyczących powierzchni biologicznie czynnej, Sąd wskazał, że stosowne wyliczenia zawarte są w pkt 4,2 opisu do PZT, str. 140, Tom I i wynika z nich, że zapewniono wymagane 60 % powierzchni terenu inwestycyjnego (dla karty tereny [...]-M22) jako powierzchnię biologicznie czynną. Do obliczenia tej powierzchni projektant przyjął tereny zielone a także 88 % i 94 % powierzchni z tzw. "geokraty", z której zaprojektowane zostały pobocze drogi, nawrotki, podjazdy i miejsca postojowej. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że sposób urządzenia terenu dróg dojazdowych, nawrotek, podjazdów i miejsc postojowych zapewni tzw. naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, przy jednoczesnym zapewnieniu odpowiedniej utwardzonej nawierzchni i ustabilizowaniem gruntu pod te elementy układu komunikacji wewnętrznej, a to z kolei świadczy o możliwości wliczenia do wymaganej planem powierzchni biologicznie czynnej elementów terenu inwestycyjnego urządzonych za pomocą tzw. "geokraty". Odpowiadając na wątpliwości skarżących czy wliczenie powierzchni geokraty zapewni realizację zapisu planu o zapewnieniu powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 60% Sąd uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania takiego rozwiązania.
Zdaniem Sądu kolejnym spornym punktem są miejsca parkingowe, bowiem skarżący kwestionują ich usytuowanie bezpośrednio pod oknami budynku, do którego są przyporządkowane. Wedle skarżących w sprawie nie znajduje zastosowania przepis § 19 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowiący, że zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a, nie jest wymagane w przypadku parkingów niezadaszonych składających się z jednego albo dwóch stanowisk postojowych dla samochodów osobowych przypadających na jeden lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanych przy tym budynku. Sąd nie podzielił zdania skarżących, bowiem w kontrolowanej sprawie dwa miejsca postojowe przypadające na jeden lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą być sytuowane bezpośrednio przy oknach bez zachowywania odległości wskazanych w ust. 1 paragrafu 19 wspomnianego rozporządzenia. Nie dostrzegają skarżący, że przepis § 19 ust. 5 nie ustanawia warunku, że taka lokalizacja miejsc parkingowych jest dopuszczalna przy realizacji określonej liczby budynków. Niezasadnie zatem wnioskują, że jeśli tych lokali jest 64 to ten wyjątek nie może zostać zastosowany. Zdaniem Sądu liczba lokali mieszkalnych realizowanych w ramach jednego pozwolenia na budowę jest nieistotna i każdorazowo w przypadku parkingów niezadaszonych składających się z jednego albo dwóch stanowisk postojowych dla samochodów osobowych przypadających na jeden lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanych przy tym budynku, mogą zostać one zaplanowane bez zachowania odległości wskazanych w ustępach 1 i 2 paragrafu 19 rozporządzenia. I nie ma znaczenia tutaj kwestia potencjalnego dokonania podziału działek. Nie zmieni to ani liczby lokali mieszkalnych ani lokalizacji miejsc postojowych.
Oceniając zarzut naruszenia przepisu art. 389 pkt 2 i 8 w związku z art. 34 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne Sąd uznał, że jest on nieuzasadniony. Skarżący wywodzą, że realizacja inwestycji na obszarze 1,8 ha wpłynie na przebieg wód gruntowych co będzie negatywnie oddziaływało na sąsiednie nieruchomości i domagają się nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Z analizy przywołanych przepisów zdaniem stron wynika, że pozwolenie wodnoprawne wymagane jest na szczególne korzystanie z wód i zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód (art. 389 pkt 2 i 8 Prawa wodnego), zaś szczególnym korzystaniem z wód jest wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m² robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej (przepis art. 34 pkt 4 Prawa wodnego). W ocenie Sądu taka sytuacja nie ziściła się w kontrolowanej sprawie, bowiem w ramach realizacji inwestycji inwestor zapewnił zachowanie 60% powierzchni biologicznie czynnej, co należy odczytać jako niemożność uznania, że wykonywanie robót doprowadzi do wyłączenia więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, zatem nie zachodzi sytuacja szczególnego korzystania z wód. W opinii Sądu brak jest podstaw do rozważania konieczności legitymowania się przez inwestora pozwoleniem wodnoprawnym.
W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut naruszenia § 23 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez niezgodne z tymi przepisami usytuowanie wiat na gromadzenie odpadów bez zachowania odległości od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Sąd wskazał, że odnośnie zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej w § 23 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia przewidziany jest wyjątek, że odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, nie określa się. Oznacza to, że nie ma normatywnych odległości dla sytuowania wiat na gromadzenie odpadów w przypadku projektowanej zabudowy jednorodzinnej.
Sąd wskazał, odnośnie zarzutu naruszenia § 21 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez przyjęcie, że zatwierdzony projekt budowlany zawiera kompletne i prawidłowe rozwiązania dotyczące stanowisk postojowych i dojazdów manewrowych, w postaci należytego spadku zapewniającego spływ wody oraz iż nawierzchnia na miejsca parkingowe na zewnątrz budynku została należycie utwardzona, w tym że drogi dla pojazdów powyżej 2,5 tony posiadają wystarczająco utwardzoną nawierzchnię - że kwestia spadków i utwardzenia miejsc parkingowych była przedmiotem dodatkowego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym i w odpowiedzi na skierowane wezwanie inwestor naniósł poprawki na rysunkach PZT miejsc postojowych, gdzie zaznaczono spadki 1,5%. Z cytowanego przepisu ani żadnego innego nie wynika obowiązek wykazania, że drogi dla pojazdów powyżej 2,5 tony powinny mieć wystarczająco utwardzoną nawierzchnię, zatem oczekiwanie spełnienia tego warunku nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach technicznych.
Dalej Sąd zaznaczył, że: - chybiony jest zarzut, iż inwestor na wezwanie organu odwoławczego nie dokonał uzupełnienia projektu budowlanego o dostrzeżone uchybienia; - nie istnieje możliwość zweryfikowania wprowadzonych tym uzupełnieniem zmian z racji braku rewizji na złożonej dokumentacji – analiza projektu budowlanego pozwala na dostrzeżenie zmian wprowadzonych w projekcie i w PZT, ponadto inwestor dokonując uzupełnienia załączył pismo (z 6 kwietnia 2021 r., w aktach sprawy), w którym wprost wskazał na jakich stronach projektu i PZT naniesiono zmiany; brak zaprojektowania drugiego przyłącza sanitarnego do budynku mieszkalnego wraz z budynkiem na działce nr [...], gdyż z opisu przedłożonej dokumentacji wynika, że budynek zawiera 2 przyłącza wodociągowe i jedno przyłącze sanitarne – wyjaśnić tu należy, że budynek posiada dwa przyłącza wodociągowe z racji posiadania także funkcji usługowej, jednak nie ma konieczności doprowadzenia dwu przyłączy kanalizacji sanitarnej, żaden przepis prawa tego nie wymaga; dwa przyłącza wodne są zapewnione celem umożliwienia rozliczenia zużycia wody oddzielnie na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych i odrębnie na cele usługowe; - według skarżących analiza projektowa poszczególnych bliźniaków wykazała, że brak jest wyraźnego rozdziału budynków dylatacją - zaprojektowano wspólną rynnę i rurę spustową na styku z budynkiem, brak jest rozdzielenia instalacji deszczowej – wskazać należy, że nie ma wymogu, aby budynek bliźniaczy posiadał dwa oddzielne systemy rynien i z zewnątrz nie musi być widoczna dylatacja pomiędzy budynkami, dylatacją jest przestrzeń pomiędzy ścianami zewnętrznymi dwu części od strony styku. W zatwierdzonym projekcie takie rozdzielenie zostało zaprojektowane w każdym budynku w zabudowie bliźniaczej, według projektu architektoniczno-budowlanego wszystkie ściany zewnętrzne będą miały grubość 18 cm, na projekcie konstrukcyjnym linią przerywana zaznaczony jest rozdział pomiędzy ścianami; - dokonania istotnej zmiany projektu poprzez usunięcie placu zabaw – inwestor został wezwany do usytuowania placu zabaw zgodnie z regulacją § 40 rozporządzenia przy czym przepis ten ustanawia wymóg zaprojektowania placu zabaw w odległości co najmniej 10 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów, przy zachowaniu wymogów § 19 ust. 1. Inwestor zrezygnował z lokalizacji placu, do czego posiadał uprawnienie bowiem to on decyduje o kształcie inwestycji.
Sąd zauważył, że zdaniem skarżących w budynku mieszkalno-usługowym powierzchnia usług przekracza 30% powierzchni całkowitej budynku i wywodzą z tego niezgodność z przepisami. Budynek ten oznaczony jest w projekcie symbolem 33, jest to budynek przeznaczony na mieszkanie i lokal usługowy w parterze do 100 m² powierzchni sprzedaży. Część mieszkalna to 74 m² a część usługowa 70,2 m². Skarżący prawdopodobnie przedmiotowy zarzut sformułowali w związku z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w przepisie art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, gdzie ustawodawca wskazał, ze jest to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Tymczasem projektowany w ramach inwestycji budynek nie jest definiowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny, a jako budynek mieszkalno-usługowy i tutaj już te ograniczenie powierzchni usługi do 30% powierzchni budynku nie obowiązuje. Granicą powierzchni usługowej jest wartość 100m², gdyż taki parametr wynika z planu miejscowego, gdzie w § 3 ust. 2 uchwały wskazano, że w terenach mieszkaniowych dopuszcza się: 1) usługi spełniające równocześnie poniższe warunki: a) brak kolizji z funkcją mieszkaniową, b) mieszczące się w lokalach użytkowych do 100 m² powierzchni użytkowej.
Sąd wskazał dalej, iż niezrozumiały jest dla niego zarzut, w którym skarżący powiązali brak zachowania wskaźnika 60% powierzchni biologicznie czynnej z zaprojektowaniem drzwi do magazynu od strony tarasu działki sąsiedniej bez jednoczesnego zaprojektowania powierzchni przeznaczonej na chodnik do drzwi, a także brak należytego zaprojektowania miejsc parkingowych z uwagi na umiejscowienie na jednym z miejsc parkingowych lampy oraz brak drogi dojścia do drzwi od strony magazynu obiektu usługowego. Sąd wskazał, że nie udało mu się odkodować treści tego zarzutu, aby móc się do niego odnieść.
Odnośnie zarzutu pominięcia przez orzekające organy, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie jest zgodna z intencją uchwalenia planu oraz nie respektuje dotychczas ukształtowanego charakteru zabudowy i powstałego przez to ładu przestrzennego, bowiem wydana decyzja o warunkach zabudowy z 12 maja 2005 r. dla terenu objętego inwestycją, przewidywała zasady podziałów, zgodnie z którymi wielkość działki pod zabudowę po podziale nie mogła być mniejsza niż 800 metrów kwadratowych i wprowadzała bardzo restrykcyjne warunki zabudowy ekstensywnej – Sąd podniósł, że nie można uznać słuszności takiej argumentacji, gdyż orzekające organy są obowiązane respektować stan prawny istniejący w dacie wydawania decyzji. Oznacza to, że wiążący jest obowiązujący plan miejscowy, a on nie zawiera przepisów odnoszących się do minimalnej powierzchni działki przeznaczonej pod zabudowę. Nie ma zatem podstaw do oczekiwania, żeby organy architektoniczno-budowlane ograniczały możliwość zabudowy poprzez parametr wielkości działki, którego plan nie ustanowił.
Resumując, Sąd uznał, że Wojewoda Pomorski prawidłowo zinterpretował normy planu miejscowego ustalające możliwość zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeprowadził też weryfikację rozwiązań zawartych w przedłożonym projekcie pod kątem zachowania wymagań dotyczących parametrów planowanej inwestycji wykazując, że projekt sporządzony został z zachowaniem tych wymagań. Zdaniem Sądu zarzuty i argumentacja skargi nie zdołały tego podważyć. W ocenie Sądu przeprowadzona w tym zakresie kontrola jest prawidłowa. W kontekście podniesionych w skardze zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów przywołanego rozporządzenia, Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że nie doszło do podnoszonych naruszeń przepisów ww. rozporządzenia. Projekt nie narusza warunków technicznych statuowanych przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych a organ administracji nie miał podstaw do negowania i weryfikowania przyjętych rozwiązań technicznych.
Podsumowując Sąd uznał, że organ odwoławczy wywiązał się ze swoich obowiązków orzeczniczych i podzielił stanowisko Wojewody, że dokumentacja zgromadzona w sprawie potwierdza, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest prawidłowy i kompletny i zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa uzgodnienia i pozwolenia oraz oświadczenia, o których mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Skoro spełnione zostały wymogi prawa organ zobowiązany był wydać decyzję udzielającą pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o oddaleniu skargi.
Skargą kasacyjną D. O. i M. S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. prawa materialnego, tj.
1) naruszenie art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane w zw. z § 3 pkt: 1 w oraz § 17 pkt 4 uchwały nr [...]Rady Miasta [...] z dnia 26 sierpnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) polegające na braku zastosowania przez Sąd I instancji regulacji, zgodnie z którą przez budynek mieszkalny jednorodzinny, należy rozumieć "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 80% powierzchni całkowitej budynku", a tym samym uznaniu przez Sąd I instancji, iż przedłożony projekt obejmował "30 budynków jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej" oraz uznaniu przez Sąd I instancji prawidłowości zarówno decyzji ostatecznej Wojewody Pomorskiego utrzymującego w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę zespołu 30 budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej (oznaczonych od 1AB do 30AB), 2 budynków jednorodzinnych, wolnostojących dwulokalowych (oznaczonych 31 AB - 32AB) i budynku mieszkalnego z lokalem usługowym (oznaczonym 33) wraz z instalacjami zewnętrznymi: wody, kanalizacji sanitarnej, gazu i elektryczną, sieciami wody i kanalizacji sanitarnej oraz ogrodami deszczowymi, jak też samej decyzji Prezydenta Miasta Gdańska, podczas gdy szczegółowa analiza definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przedłożonego projektu zagospodarowania, terenu i elewacji, prowadzi do wniosku, że wskazane w przedłożonym projekcie budynki stanowią zabudowę w układzie szeregowym, bowiem w skład każdego tzw. "budynku jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej", wchodzą:
a) cztery budynki (dwa segmenty bliźniaka, oddzielone ścianą dylatacyjną, a w każdym segmencie są dwa budynki przylegające do siebie),
b) każdy z budynków ma odrębne wejście,
którego to rodzaju zabudowy nie przewiduje obowiązujący na terenie inwestycyjnym miejscowy plan zagospodarowania terenu, a która to sytuacja powodowała, iż zachodziła niezgodność projektu z zapisami mpzp, a więc przesłanka negatywna do zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę wyszczególnionego uprzednio przedsięwzięcia, a w konsekwencji:
podstawa do uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1a w zw. z art. 135 p.p.s.a.;
2) naruszenie art. 35 § 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6 § 1 oraz art. 6 § 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, polegające na braku kumulatywnego zastosowania przez Sąd I instancji wskazanych przepisów, skutkujące: uznaniem przez Sąd I instancji, iż projekt budowlany dla realizowanej przez X sp. z o.o. sp. k. inwestycji jest zgody z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uznaniem, iż decyzja ostateczna Wojewody Pomorskiego oraz decyzja Prezydenta Miasta Gdańska mają charakter prawidłowy, w sytuacji gdy w świetle łącznej subsumpcji wyszczególnionych w petitum zarzutu regulacji przed złożony projekt ze względu na:
a) intensywność zabudowy, charakter oraz parametry zabudowy,
b) odległość i lokalizację od nieruchomości sąsiednich, przy uwzględnieniu dość znacznej intensywności i gęstości zabudowy domów mieszkalnych stanowiących integralną część realizowanej inwestycji,
c) wymiary przestrzenne obiektów objętych zakresem inwestycji oraz odległość pomiędzy poszczególnymi obiektami, usytuowaniu obiektów na nieruchomościach należących do inwestora,
d) brak podziału działek pod poszczególne lokale mieszkalne,
e) lokalizację miejsc postojowych, w sposób rzeczywiście tworzący tzw. "miejsca zależne",
f) brak zaprojektowania miejsc postojowych dla osób przebywających czasowo oraz osób niepełnosprawnych,
g) wliczenie do powierzchni działki będącej podstawą do wyliczenia powierzchni zabudowy, powierzchni przeznaczonych na drogi dojazdowe do poszczególnych lokali mieszkalnych,
prowadzi do istotnego zakłócenia ładu przestrzennego oraz ukształtowanego układu urbanistycznego całego osiedla na obszarze objętym inwestycją, w tym zakłóca i narusza charakter, intensywność oraz parametry zabudowy obecnie ukształtowanej w sąsiedztwie obszaru inwestycyjnego a finalnie prowadzi do niezgodności projektu realizowanego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz narusza zasadę równości inwestorów, w tym uprawnień inwestorów, w tym skarżących kasacyjnie wynikających z podmiotowego prawa własności i równego traktowania przez organy w procedurze uzyskania pozwolenia na budowę i realizacji inwestycji budowlanej, poprzez rzeczywiste zintensyfikowanie zabudowy, natężenia miejsc postojowych, natężenia ruchu, natężenia składowania odpadów, gęstości zaludnienia, uwzględniając, iż planowana inwestycja jako całość posiada intensywność oraz gęstość zabudowy znacznie odbiegającą od zabudowy mieszkaniowej przewidzianej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także faktycznie obowiązującą (zgodnie z zapisami miejscowego planu) na obszarze bezpośrednio sąsiadującym z działkami inwestycyjnymi, w tym nieruchomością skarżących kasacyjnie, a finalnie:
wskazuje na wadliwość decyzji organów obydwu instancji oraz wystąpienie podstawy do ich uchylenia na podstawie art, 145 § 1 pkt 1a w zw. art. 135 p.p.s.a.
3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na jednostronnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż projekt budowlany posiada status dokumentu urzędowego korzystającego z domniemania: legalności, zgodności z prawem i autentyczności, a w konsekwencji, iż nie podlega on kontroli pod kątem zgodności z prawem zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowo administracyjnym, która ocena Sądu I instancji skutkowała nieuwzględnieniem zarzutów skarżących kasacyjnie oraz pominięciem wniosków dowodowych skarżących kasacyjnie w sytuacji gdy w świetle regulacji art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej projekt budowlany stanowi informację publiczną, a zatem treść, która podlega badaniu w postępowaniu administracyjnym oraz sądowo - administracyjnym, pod kątem legalności i zgodności z prawem.
II. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy to jest:
1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust 1, 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż organy administracyjne I i II instancji zasadnie nie uwzględniły sformułowanych przez skarżących kasacyjnie wniosków dowodowych o powołanie biegłych z zakresu: - urbanistyki i planowania, - melioracji i inżynierii wodnej, - geologii, w sytuacji gdy przeprowadzenie wskazanych dowodów na etapie postępowania administracyjnego, zmierzało do weryfikacji istotnych z punktu widzenia materii sprawy okoliczności, to jest:
- czy planowana inwestycja z uwagi na jej charakter, gęstość zabudowy, ilość mieszkań, budowę szeregową, brak wydzielenie dróg pod poszczególne lokale mieszkalne, wliczenie do powierzchni działki inwestycji powierzchni dróg, szerokość dróg powstałych po podziale, ukształtowanie miejsc parkingowych, brak miejsc parkingowych dla osób odwiedzających czasowo, dla osób niepełnosprawnych, ilość pojazdów, brak tzw. zawrotek dla pojazdów ppoż, intensywność zabudowy jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z dotychczasową zabudową i czy nic wpłynie na zaburzenie ładu przestrzennego, układu urbanistycznego całego osiedla i ograniczenia w zakresie możliwości realizacji uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie, planowanej inwestycji, w tym nieruchomości skarżących kasacyjnie,
- czy planowane przedsięwzięcie ze względu na układ przestrzenny, zakres przestrzenny oraz charakter planowanego przedsięwzięcie w postaci szeregowej intensywnej zabudowy nic narusza charakteru zabudowy oraz ładu przestrzennego obowiązującego na terenie inwestycyjnym, czy przyjęte rozwiązanie w zakresie kanalizacji wodnej dotyczącej odprowadzenia wód deszczowych, w postaci ogrodów deszczowych ze względu na charakter i strukturę gleby na terenie inwestycyjnym oraz charakter oraz zakres przestrzenny przedsięwzięcia me wymaga pozwolenia wodnoprawnego,
- czy przyjęte rozwiązanie w zakresie kanalizacji wodnej w postaci ogrodów deszczowych ze względu na układ przestrzenny, charakter i strukturę gleby, a także odległość realizowanego przedsięwzięcia od terenów sąsiednich wynoszącej niespełna 6 metrów nie będzie skutkować podniesieniem się stanu wód gruntowych na terenach inwestycyjnych oraz terenach bezpośrednio przyległych do terenów inwestycyjnych, a także zmiany biegu wód powodującego zagrożenie dla nieruchomości sąsiednich znajdujących się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, w tym nieruchomości skarżących kasacyjnie,
- czy przyjęte rozwiązanie w zakresie kanalizacji wodnej dotyczącej odprowadzenia wód deszczowych, w postaci ogrodów deszczowych, uwzględnia parametry wymagane dla tego rodzaju konstrukcji związane z zależnością ilości wód opadowych, ze względu na powierzchnie i kształt konstrukcji dachowej, które to okoliczności pozwoliłyby na prawidłową ocenę przez organy administracyjne, a w konsekwencji także przez Sąd I instancji czy w wyniku realizacji inwestycji w planowanym kształcie wraz z realizacją budowy zjazdu z terenu inwestycji dla ponad 130 pojazdów, nie doszło do naruszenia zasady konstytucyjnej z art. 64 Konstytucji RP zgodnie z którą "własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej", wobec tożsamych uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w najbliższym obszarze oddziaływania, względem terenu objętego inwestycją, w tym uprawnienia skarżących kasacyjnie oraz oceny czy planowana inwestycja nie zaburza ukształtowanego ładu przestrzennego oraz układu urbanistycznego.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie w warunkach rozprawy, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w niniejszym postępowaniu według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną X sp. z o.o. sp.k. wniosła o wydanie postanowienia o odmowie przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania z uwagi na brak spełnienia ustawowych przesłanek określonych przepisem art. 180 p.p.s.a. i zasądzenie solidarnie od skarżących kasacyjnie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego na rzecz uczestnika postępowania według norm przepisanych, ewentualnie oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie solidarnie od skarżących kasacyjnie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego na rzecz uczestnika postępowania według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z dnia 16 marca 2025 r. skarżący podtrzymali złożoną skargę kasacyjną, jednocześnie przedkładając dokumenty w postaci:
- kopii decyzji z dnia 29.07.2022 r. Prezydenta Miasta Gdańska znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej przy ulicy [...], obręb: [...]
- kopii postanowienia z dnia 30.08.2022 r. Prezydenta Miasta Gdańska znak [...] w przedmiocie sprostowania błędu,
- kopii mapy z projektem podziału nieruchomości (2 karty formatu A3),
- wykazu zmian gruntowych,
- kopii mapy z projektu budowlanego zespołu 30 budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej oznaczonych od 1AB do 30AB, 2 budynków jednorodzinnych 31AB-32AB i budynek mieszkalny z lokalem usługowym oznaczonym 33,
- dokumentu prywatnego w postaci oceny projektu budowlanego sporządzonego przez osoby posiadające doświadczenie w zakresie sporządzania projektów budowlanych,
celem załączenia w poczet materiału dowodowego, na okoliczność podnoszonego zarzutu obejścia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...][...]z dnia 26.08.2010, dla karty terenu oznaczonego symbolem [...]-M22, w zakresie regulacji z § 17 pkt 7 dotyczącego zakresu kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, określonych w ppkt 2 i 3, w ten sposób, że po podziale poszczególna działki (nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) nie spełniają parametrów zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, z uchwały, w szczególności dotyczącej maksymalnej powierzchni zabudowy i minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, co stanowi istotne odstąpienie od wydanej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę z 10.11.2020 r. nr [...] i stanowi obejście obowiązującego prawa w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także doprowadzenia do zakłócenia ładu przestrzennego oraz ukształtowanego ładu urbanistycznego dotychczasowego osiedla a także pogorszenia sytuacji innych mieszkańców, w tym skarżących, powstania po ich stronie szkody oraz nierównego traktowania ich przez organy administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nie mógł w okolicznościach przedmiotowej sprawy odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane w zw. z § 3 pkt 1 w oraz § 17 pkt 4 uchwały nr [...]Rady Miasta Gdańska z dnia 26 sierpnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w zw. z art. 145 § 1a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Zarzut ten koncentruje się na zagadnieniu zgodności planowanej inwestycji z przewidzianą na terenie inwestycyjnym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego funkcją terenu.
Mając powyższe na względzie wskazać należy, że zgodność rozwiązań projektowych objętych zamierzeniem z planem miejscowym jest warunkiem sine qua non zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, co wynika wyraźnie i jednoznacznie z dyspozycji przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Oznacza to, że organ powinien dokonać analizy i oceny, czy objęte projektem budowlanym rozwiązania projektowe dla zamierzonej zabudowy i zagospodarowania terenu we wszystkich aspektach prawnie reglamentowanych są zgodne z ustaleniami obowiązującego planu. Dokonując tej samodzielnej oceny zamierzenia budowlanego organ architektoniczno – budowlany obowiązany jest również dokonać wykładni postanowień planu miejscowego, z uwzględnieniem przyjętych zasad wykładni przepisów prawa. W razie uchybień w zakresie zgodności z planem, które stanowią przeszkodę do zatwierdzenia projektu, organ zobowiązany jest wykorzystać dyspozycję art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązując inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, po bezskutecznym upływie którego wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie organy prawidłowo odczytały uregulowania obowiązującego na obszarze objętym inwestycją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i słusznie stwierdziły zgodność planowanego zamierzenia z jego ustaleniami w zakresie przewidzianej w planie funkcji terenu oznaczonego symbolem [...]-M22.
Zgodnie z postanowieniami ogólnymi uchwały nr [...]Rady Miasta [...] z dnia 26 sierpnia 2010 r., tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oznaczone w planie symbolem M22 stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej, przy czym w ww. uchwale nie zawarto definicji tego typu zabudowy ograniczając się do wskazania, że zabudowę taką stanowią domy mieszkalne do 4 mieszkań (§ 3 ust. 1 planu miejscowego). Z karty terenu oznaczonego symbolem [...]-M22, na którym planowana jest sporna inwestycja, wynika wyłączenie na nim funkcji stanowiącej domy mieszkalne powyżej 2 mieszkań (§ 17 ust. 4). Za dopuszczalną w planie miejscowym formę zabudowy uznano natomiast zabudowę wolnostojącą i bliźniaczą. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, aktualne przepisy prawa, tak samo jak omawiana uchwała, nie definiują pojęcia "dom mieszkalny". Według Słownika Języka Polskiego, za "dom mieszkalny" uznaje się "budynek służący lub nadający się do mieszkania". Obecnie prawodawstwo posługuje się pojęciem "budynku mieszkalnego jednorodzinnego", przez co należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (art. 3a ustawy Prawo budowlane). Powyższa definicja w dużej mierze zbieżna jest z przyjętymi w omawianym planie parametrami dopuszczalnej zabudowy na terenie [...]-M22, a zatem uznać należy, że organowi stanowiącemu gminy chodziło o taką właśnie zabudowę przy jednoczesnym ograniczeniu dopuszczalnej jej formy do zabudowy wolnostojącej i bliźniaczej.
Sporna inwestycja obejmuje natomiast swym zakresem budowę 30 budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, 2 budynków jednorodzinnych, wolnostojących dwulokalowych i budynku mieszkalnego z lokalem usługowym wraz tzw. infrastrukturą towarzyszącą – układem komunikacji wewnętrznej, instalacji zewnętrznych: wody, kanalizacji sanitarnej, gazu i elektrycznej, oświetleniem zewnętrznym terenu oraz sieciami: wody i kanalizacji sanitarnej oraz ogrodami deszczowymi, na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Spełnia zatem wszystkie opisane powyżej cechy. Wobec powyższego przyjąć należy, że jest ona zgodna z obowiązującymi na przedmiotowym terenie postanowieniami planu miejscowego.
Próbując podważyć dokonane w tej sprawie ustalenia w zakresie zgodności inwestycji z przewidzianą w planie miejscowym funkcją terenu i formą zabudowy strona skarżąca stara się wykazać, że objęta projektem budowlanym zabudowa stanowi zabudowę w układzie szeregowym a nie bliźniaczą. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie, zabudowa szeregowa powstaje przez segmenty budynku ustawiane w szeregu, łączące się ścianami bocznymi znajdującymi się w granicach działek a każdy z segmentów zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej musi być odrębnym budynkiem, posiadającym konstrukcyjnie samodzielną całość (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1696/13). W przedmiotowej sprawie nie było możliwe uznanie planowanej inwestycji za zespół budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej bowiem nie obejmowała ona budynków ustawionych w szeregu i łączących się ścianami bocznymi znajdującymi się w granicach działek. Zgodnie z projektem budowlanym, objęte nim budynki w zabudowie bliźniaczej posiadają oddzielną i zdylatowaną konstrukcję, są oddzielone od siebie użytkowo i funkcjonalnie ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Każdy z objętych projektem obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie dwa odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian, co spełnia przyjmowaną w orzecznictwie definicję zabudowy bliźniaczej (zob. wyrok NSA z 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 64/15; z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1445/20). Tym samym uznać należy, że przedmiotowa inwestycja nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania w omówionym powyżej zakresie, co słusznie stwierdziły organy i Sąd pierwszej instancji rozpoznający skargę skarżących.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 35 § 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6 § 1 oraz art. 6 § 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP wskazać należy, że pomimo kwestionowania w oparciu o ten zarzut przyjętej w projekcie budowlanym: intensywności zabudowy, charakteru, parametrów zabudowy, odległości i lokalizacji od nieruchomości sąsiednich, przy uwzględnieniu dość znacznej intensywności i gęstości zabudowy domów mieszkalnych stanowiących integralną część realizowanej inwestycji; wymiarów przestrzennych obiektów objętych zakresem inwestycji oraz odległości pomiędzy poszczególnymi obiektami, usytuowaniu obiektów na nieruchomościach należących do inwestora; braku podziału działek pod poszczególne lokale mieszkalne; lokalizacji miejsc postojowych, w sposób rzeczywiście tworzący tzw. "miejsca zależne"; braku zaprojektowania miejsc postojowych dla osób przebywających czasowo oraz osób niepełnosprawnych; wliczenia do powierzchni działki będącej podstawą do wyliczenia powierzchni zabudowy, powierzchni przeznaczonych na drogi dojazdowe do poszczególnych lokali mieszkalnych – co w ocenie skarżących prowadzi do istotnego zakłócenia ładu przestrzennego oraz ukształtowanego układu urbanistycznego całego osiedla na obszarze objętym inwestycją, w tym zakłócenia i naruszenia charakteru, intensywności oraz parametrów zabudowy obecnie ukształtowanej w sąsiedztwie obszaru inwestycyjnego a finalnie prowadzi do niezgodności projektu realizowanego przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz narusza zasadę równości inwestorów, zarzutu tego nie powiązano z żadnymi przepisami – w tym przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – które zdaniem skarżących w sposób odmienny od przyjętego w projekcie budowlanym regulują przywołane powyżej kwestie. Ogólne powołanie się w tym zarzucie na art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, regulujący obowiązek sprawdzenia, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej, z m.in. ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego czy wymaganiami ochrony środowiska – uznać należy za niewystarczające. Podkreślić trzeba, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, o czym świadczy wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej, podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Sąd kasacyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Z tego powodu określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie.
Również powołanie się w omawianym zarzucie przez skarżących na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyrażającymi prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym i powiązanie ich z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji normującymi zasady równości wobec prawa oraz ochronę konstytucyjną prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może być przecież zgodnie z prawem ograniczone poprzez nakaz oznaczonego zagospodarowania nieruchomości objętej planem miejscowym – bez szczegółowego wskazania przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którym w ocenie skarżących przyjęte w spornej inwestycji rozwiązania czy parametry uchybiają, nie mogło odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust 1, 2 i 3 Konstytucji RP, dla dokonania właściwej oceny spornej inwestycji przez orzekające w sprawie organy architektoniczno-budowlane w trybie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych w zakresie urbanistyki i planowania, melioracji i inżynierii wodnej oraz geologii w przypadku tak nieskomplikowanej inwestycji jak w niniejszej sprawie. Organy architektoniczno-budowlane dysponują wyspecjalizowanymi kadrami o odpowiednim doświadczeniu i wykształceniu z zakresu budownictwa i to przede wszystkim na nich spoczywa obowiązek oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu projektowanej inwestycji pod kątem zgodności z przepisami. O ile zatem w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę dopuszczalne jest powołanie dowodu z opinii biegłego z art. 84 ust. 1 k.p.a., to jednak opinie biegłych nie mogą zastępować organów w powyższym zakresie. Organ administracji nie jest też w żaden sposób związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez sam organ.
Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga, że nigdzie w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że projekt budowlany posiada status dokumentu urzędowego korzystającego z domniemania legalności, zgodności z prawem i autentyczności, a w konsekwencji, oraz że nie podlega on kontroli pod kątem zgodności z prawem zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowo administracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy projekt budowlany, wykonany przez projektantów, został złożony przez inwestora do akt sprawy administracyjnej i jest dokumentem używanym przez organ architektoniczno-budowlany przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Informacją publiczną jest nie tylko decyzja o pozwoleniu na budowę ale również projekt budowlany zatwierdzany w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane). Projekt budowlany, zatwierdzony uzyskanym pozwoleniem na budowę, stanowi integralną część wydanego przez organ pozwolenia na budowę, stanowiąc załącznik do wydanej w tym zakresie decyzji. Jest to zatem akt administracyjny w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, który w trybie tej ustawy podlega udostępnieniu jako informacja publiczna (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 2195/22; z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 2875/22). Powyższe – wbrew twierdzeniom strony skarżącej - nie przesądza jednak o zakresie oceny tego aktu pod kątem legalności i zgodności z prawem przez organy architektoniczno-budowlane w opartym o przepisy Prawa budowlanego postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego to projektant ma zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Natomiast w myśl art. 20 ust. 4 ww. ustawy, projektant, a także sprawdzający, o którym mowa w ust. 2, do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu budowlanego ponoszą zatem wyłącznie projektant oraz osoba sprawdzająca projekt. Organ nie ma zaś uprawnień do merytorycznego badania projektu budowlanego, w tym oceny konkretnych rozwiązań projektowych w zakresie ich zgodności z zasadami wiedzy technicznej. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2993/18). Przepis art. 35 Prawa budowlanego przewiduje ograniczony zakres badania projektu budowlanego przez organy nadzoru budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1720/23; z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2089/18). W razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi art. 35 ust. 4 tej ustawy. W przedmiotowej sprawie organy dokonały oceny przedłożonej przez inwestora dokumentacji w powyższym zakresie, tj. w ramach przysługujących im uprawnień i słusznie stwierdziły brak podstaw do odmowy udzielenia przedmiotowego pozwolenia.
Nadto należy dodać informacyjnie, iż powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku również z tego powodu, iż wskazane w tym zarzucie normy procedury administracyjnej (art. 6 i 8 k.p.a.) nie są przepisami prawa materialnego, objętymi zakresem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w sposób prawidłowy ocenił zaskarżoną decyzję, słusznie stosując konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. Stąd też w realiach tej sprawy nie zachodziły okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Tym samym powoływany w tej skardze kasacyjnej w powiązaniu z innymi przepisami jako naruszony art. 135 p.p.s.a. nie miał zastosowania w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje zastosowanie bowiem jedynie w razie uwzględnienia skargi, a więc w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przesłanką jego zastosowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Zatem art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie właśnie rozstrzygnięcie zostało zaskarżone skargą kasacyjną - podobnie w wyroku NSA z dnia 10 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1915/23.
Nadto należy dodać, iż przedłożone przez skarżących pismo procesowe z dnia 16 marca 2025 r. wraz z załączoną do niego dokumentacją w żaden sposób nie mogło wpłynąć na odmienną niż wyrażona powyżej ocenę niniejszej sprawy. Przede wszystkim zwrócenia uwagi wymaga, że dokumentacja ta została wytworzona już po wydaniu zaskarżonej decyzji, a to przesądza o tym, że nie mogła być oceniona przez organy administracji. Sąd administracyjny dokonuje natomiast kontroli legalności zaskarżonej decyzji według stanu prawnego i faktycznego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zmiana stanu prawnego czy też faktycznego po tym dniu w żaden sposób nie wpływa na ocenę legalności kwestionowanej decyzji. Podniesione z kolei w załączonym do ww. pisma procesowego piśmie z 10 marca 2025 r. stanowiącym ocenę projektu budowlanego dokonaną przez Stowarzyszenie [...] zarzuty co do braku zgodności spornej inwestycji z § 17 pkt 7 ppkt 3 i § 17 pkt 9 ppkt 8 planu miejscowego oraz art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego stanowią w istocie próbę rozszerzenia skargi kasacyjnej o zarzuty naruszenia ww. przepisów. Żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje natomiast stronom uprawnienia do zmiany lub rozszerzenia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze kasacyjnej po upływie terminu do jej wniesienia. Z tych przyczyn podnoszenie przy omawianym piśmie procesowym nowych okoliczności nie związanych z podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami jest pozbawione skutków prawnych. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi nie pozwala na odniesienie się do zarzutów zgłoszonych na długo po terminie do wniesienia skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Jednocześnie oddalono wniosek uczestnika postępowania X sp. z o.o. sp.k. o zasądzenie od skarżących solidarnie kosztów postępowania kasacyjnego ze względu na brak podstaw w przepisach powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do uwzględnienia takiego wniosku.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.