II OSK 1994/22

II OSK 1994/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak
Jerzy Stankowski /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Gd 626/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-05-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 626/21 w sprawie ze skargi K.B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 13 sierpnia 2021 r. nr WI-I.7840.3.112.2021.KW w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 626/21, Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.B., uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 13 sierpnia 2021 r. nr WM.7840.3.112.2021.KW oraz zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej kwotę 980 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.
Decyzją z dnia 19 kwietnia 2019 r. Starosta Starogardzki, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202; zwanej dalej: p.b.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. pozwolenia na budowę wieży kratowej BOT-E2/54 o wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t. wraz z wewnętrzną linią zasilającą na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w S.
Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia 13 czerwca 2019 r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
Wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 490/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił obie ww. decyzje. Sąd uznał, że w przypadku inwestycji dotyczącej budowy stacji telefonii komórkowej organy administracji architektoniczno-budowlanej mają obowiązek zbadania oddziaływania elektromagnetycznego analizowanego przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku przedsięwzięć obejmujących - tak jak w niniejszej sprawie - więcej niż jedną antenę zachodzi konieczność rozważenia możliwości kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. Skoro projektowana inwestycja polega na zainstalowaniu na antenowej konstrukcji wsporczej 12 anten sektorowych, zgrupowanych po cztery na tym samym azymucie, o różnych mocach promieniowania, to dla oceny, do jakiej grupy przedsięwzięć zalicza się sporny obiekt, nie można było poprzestać wyłącznie na uwzględnieniu równoważnej mocy promieniowania dla każdej anteny z osobna.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr AB.6740.9.19.2019 Starosta Starogardzki (dalej Starosta) zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. pozwolenia na budowę wieży kratowej BOT-E2/54 o wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t. wraz z wewnętrzną linią zasilającą na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w S. Organ wyjaśnił, że analizie poddano każdą z anten z osobna, gdyż w wyniku zmiany założeń projektowych ograniczono ilość anten sektorowych z czerech do jednej na danym azymucie, przy pochyleniu 0° i 6° oraz środku elektrycznym przyjętym na wysokości 53,3 m. W konsekwencji organ uznał, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez K.B., Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 13 sierpnia 2021 r. nr WM.7840.3.112.2021.KW, utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty. Wojewoda uznał, że analiza wyników emisji pola elektromagnetycznego planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej wykazała, iż w miejscach dostępnych dla ludności nie zostaną przekroczone standardy jakości. Wskazał, że działka, na której planowana jest inwestycja, jest już częściowo zainwestowana. W pobliżu znajdują się głównie budynki produkcyjne i usługowe. Obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych nad tą strefą wystąpią na wysokości powyżej 50 m n.p.t. Wojewoda uznał tym samym, że w obszarze występowania ponadnormatywnych wartości pól poziomów elektromagnetycznych nie ma miejsc dostępnych dla ludności. W skład projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej wchodzi zespół urządzeń nadawczo-odbiorczych oraz transmisyjnych umieszczonych w szafach systemowych posadowionych u podstaw wieży, a także anteny sektorowe i paraboliczne (radiolinie) oraz elementy torów antenowych. Równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) każdej z anten wynosi 1959 W, więc zawiera się w przedziale 1000
Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Przedłożony projekt budowlany spełnia warunki wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., a inwestor dopełnił wymogów wynikających z art. 32 ust. 4 p.b.. Złożył kompletny wniosek o pozwolenie na budowę i wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Wojewody projekt budowlany jest kompletny, posiada wszelkie niezbędne uzgodnienia, a przyjęte rozwiązania odpowiadają obowiązującym przepisom, w tym przepisom Prawa budowlanego i przepisom techniczno-budowlanym, jest również zgodny z ustaleniami decyzji Burmistrza Skarszew o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz z wymaganiami ochrony środowiska.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K.B., zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie:
1) art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 p.b. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 28 z późn, zm.; zwanej dalej: u.o.u.i.ś.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia z 10 września 2019 r., poprzez uznanie, że w sprawie nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowym uwarunkowaniach co do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;
2) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że Starosta dokonał wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego załatwienia sprawy ze względu na słuszny interes skarżącej, skutkujące bezpodstawnym utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji, a jednocześnie zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny
I słuszny interes obywateli, przy uwzględnieniu zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej i jednocześnie zaniechaniu w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zaniechaniu dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego tego, czy dana okoliczność została udowodniona;
3) art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 3 lit. a u.o.u.i.ś., polegające na ich błędnej wykładni i uznaniu, że w osi głównej wiązki promieniowania poszczególnych anten planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej Spółki nie występują miejsca dostępne dla ludności.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 626/21 Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 13 sierpnia 2021 r. oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana po uprzednim uchyleniu przez WSA w Gdańsku decyzji Wojewody z dnia 13 czerwca 2019 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 19 kwietnia 2019 r. W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.). Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Uchylając poprzednio wydane w sprawie decyzje WSA w Gdańsku wskazał, że w przypadku inwestycji dotyczącej budowy stacji telefonii komórkowej organy architektoniczno- budowlane mają obowiązek zbadania oddziaływania elektromagnetycznego analizowanego przedsięwzięcia na środowisko. Przy czym, wbrew temu co przyjęły orzekające w sprawie organy, w przypadku przedsięwzięć obejmujących, tak jak zaplanowane w niniejszej sprawie przedsięwzięcie, więcej niż jedną antenę zachodzi konieczność rozważenia możliwości kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia.
Sąd I instancji ocenił, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy nie zastosowały się do wskazań i zaleceń zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku. Organy nie przeprowadziły analizy czy promieniowanie nie kumuluje się zarówno wzajemnie na poszczególnych azymutach, jak i z innymi urządzeniami wytwarzającymi. O ile organy wyjaśniły kwestię, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie na poszczególnych azymutach, o tyle kwestia kumulacji z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, które w otoczeniu inwestycji już funkcjonują, nie została wyjaśniona, pomimo konsekwentnie podnoszonego zarzutu przez stronę skarżącą w tym zakresie. Zdaniem Sądu aby ocenić, czy cała inwestycja może negatywnie oddziaływać na środowisko, konieczne jest dokładne określenie parametrów nie tylko dla poszczególnych anten, ale też całego przedsięwzięcia - promieniowanie anteny to bowiem emitowane przez nią pole elektromagnetyczne, które może podlegać kumulacji.
W skardze kasacyjnej P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 35 ust.1 pkt.1 lit. b p.b. w związku z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 60 oraz art. 71 ust.1 i ust. 2 u.o.u.i.ś. poprzez uznanie, że organy powinny analizować przedsięwzięcie w zakresie, jaki nie jest przewidziany przepisami, w szczególności w związku z uchyleniem § 2 ust.1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że wyrok w sprawie lI SA/Gd 490/19 odnosił się do konieczności analizy przedsięwzięcia przez pryzmat przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. W związku ze zmianami przepisów kolejne organy administracji analizowały przedsięwzięciu już w oparciu o postanowienia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W dniu 4 czerwca 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które zmieniło postanowienia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, między innymi poprzez uchylenie § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8. W konsekwencji przedsięwzięcia telekomunikacyjne, jak to które jest przedmiotem niniejszego postępowania, nie wymagają już weryfikowania w trybie art. 35 ust. 1. pkt 1. lit. b p.b., zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec tego organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien uznać, że przedsięwzięcia takie jak będące przedmiotem niniejszego postępowania, nie wymagają przeprowadzania oceny środowiskowego oddziaływania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.B. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Błędne było stanowisko Sądu I instancji w zakresie zgodności inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, iż dla oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne było dokładne określenia parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. Kwestia sumowania pól elektromagnetycznych poszczególnych anten oraz obliczania tych wartości dla maksymalnych i minimalnych "TILT" była przedmiotem uchwały NSA z dnia 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22. Zgodnie z tą uchwałą, przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71, ze zm.), jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten.
Z art. 269 § 1-3 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (patrz m.in.: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 3 do art. 269).
Ponadto, mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie zapadł prawomocny wyrok z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 490/19, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyraził pogląd, iż dla oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne było dokładne określenia parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia, wskazać trzeba, iż związanie oceną prawną traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego powodującej zdezaktualizowanie się (pierwotnie) wyrażonego poglądu prawnego. Może to nastąpić również w związku z podjęciem w innej sprawie, w trybie art. 269 p.p.s.a., uchwały zawierającej odmienną wykładnię prawa niż wynikająca z wydanego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08).
Ponadto, na co zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r., zmieniającym rozporządzenie z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1071), z dniem 4 czerwca 2022 r. zniesiono obowiązek uzyskiwania decyzji środowiskowej dla instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pole elektromagnetyczne.
Mając na uwadze, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.