II OSK 1993/21

II OSK 1993/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Laskowska - Pietrzak
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1212/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2021-03-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 28, art. 35 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 107, art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1212/20 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 19 sierpnia 2020 r. nr I-III.7721.27.2.2019 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1212/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 19 sierpnia 2020 r. nr I-III.721.27.2.2019 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Starosta Tarnobrzeski, decyzją z 14 listopada 2019 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], jednostce ewidencyjnej [...]. Organ wyjaśnił, że
Decyzją z 27 kwietnia 2016 r. Starosta Tarnobrzeski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
Wojewoda Podkarpacki, decyzją z 14 lipca 2016 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 30 marca 2017 r. sygn. akt. II SA/Rz 1250/16 uchylił decyzję Wojewody z 14 lipca 2016 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2251/17.
Decyzją z 29 stycznia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Tarnobrzegu, pozwolił na użytkowanie wskazanej wyżej stacji bazowej.
Ze względu na fakt, że proces inwestycyjny został zakończony poprzez uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji, Starosta umorzył postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w W. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia 19 sierpnia 2020 r., nr I-III.721.27.2.2019 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wojewoda stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że inwestor w chwili rozpoczęcia robót budowlanych posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji, która następnie została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem niniejszego postępowania było zatwierdzenie określonego projektu budowlanego i udzielenie na budowę obiektu pozwolenia, a więc wydanie decyzji, o której mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej "P.b."). Decyzja taka dotyczy inwestycji przyszłej, a nie już zrealizowanej, dlatego też wykonanie planowanego obiektu stanowi o braku przesłanki przedmiotowej i konieczności stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Wydawanie pozwoleń budowlanych ex post byłoby sprzeczne z obowiązującymi normami prawnymi i w istocie rzeczy prowadziłoby do nadużywania tego rodzaju decyzji, której cel i zakres zostały wyraźnie określone przez ustawodawcę. Jeżeli więc w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę zostanie ustalone, że inwestor rozpoczął prowadzenie robót budowlanych, organ administracji architektoniczno-budowlanej umarza postępowanie, a kwestia sposobu prowadzenia tych robót oraz ich zgodności z przepisami architektoniczno-budowlanymi staje się przedmiotem badania organów nadzoru budowlanego w nowym, całkowicie odrębnym postępowaniu. Dotyczy to także sytuacji, gdy roboty budowlane prowadzone były na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wojewoda podkreślił, że w art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b. uregulowana jest możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę po jej uchyleniu, przy czym przepis ten odnosi się do rozpoczęcia czy wznowienia robót, a nie obejmuje sytuacji, kiedy jak w niniejszej sprawie, roboty zostały zakończone.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła [...] S.A. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:
─ art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. w zakresie wyznaczenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę;
─ art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej stało się bezprzedmiotowe;
─ art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaakceptowanie niezapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu przed Starostą;
─ art. 7 i art. 77 K.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego co do podstaw prawnych decyzji, mając na względzie zbadanie przyczyn odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej;
─ art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zakresie konstrukcji uzasadniania zaskarżonej decyzji poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1212/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na decyzję Wojewody Podkarpackiego dnia 19 sierpnia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wyrażone w decyzjach organów I i II instancji stanowisko należy podzielić. Jak stanowi art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane, z zastrzeżeniem art. 29-31 (które to przypadki nie dotyczą niniejszej sprawy, a kiedy to pozwolenie na budowę nie jest wymagane bądź konieczne jest tylko dokonanie zgłoszenia), można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Uzupełnieniem tego przepisu jest art. 3 pkt 12 P.b., według którego pozwolenie na budowę to decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Ponadto, zgodnie z art. 32 ust. 4a P.b., nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Natomiast zgodnie z treścią art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b., w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 Pb.
Brzmienie powyższych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przystąpienie do wykonywania robót budowlanych winno poprzedzać uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, skoro w myśl ustawowej definicji jest to decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Dopiero więc legitymowanie się przez inwestora tego rodzaju rozstrzygnięciem upoważnia go do faktycznego rozpoczęcia przedsięwzięcia. W przedmiotowej decyzji - w świetle art. 36 ust. 1P.b - organ administracji architektoniczno-budowlanej, w razie potrzeby określa szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, jak i tymczasowych obiektów budowlanych, szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie oraz zamieszcza informację o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art. 55 P.b. Przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest określenie, jaki obiekt i w jakim miejscu może zostać wykonany w oparciu o podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany, dlatego też decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Wzięcie pod uwagę wyżej powołanych regulacji doprowadziło orzecznictwo sądowe do przyjęcia stanowiska, że zrealizowanie robót budowlanych chociażby w części uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę jako bezprzedmiotowego. Celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest bowiem dokonanie oceny wykonanych robót i ich ewentualne zalegalizowanie. Zasadność takiego rozstrzygnięcia dotyczy również przypadku, kiedy obiekt budowlany zrealizowano wprawdzie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która jednak następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 17 stycznia 2018 r. II SA/Bd 924/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 czerwca 2019 r. II SA/Po 271/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 30 września 2019 r. II SA/Gl 1145/19).
Decyzja o pozwoleniu na budowę udziela więc inwestorowi uprawnienia do rozpoczęcia procesu budowlanego oraz zatwierdza projekt budowlany, który z kolei określa parametry projektowanej inwestycji. Jeśli zatem roboty zrealizowano, organ architektoniczno-budowlany nie może merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę. Orzecznictwo sądowe zgodne jest co do tego, że jeśli inwestor wzniósł obiekt budowlany w oparciu o pozwolenie na budowę, następnie usunięte z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a więc ignorująca spoczywające na niej z mocy prawa obowiązki, których spełnienie warunkuje podjęcie określonych czynności. W takiej sytuacji, otwarta jest natomiast droga do działań organu nadzoru budowlanego, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem po odpadnięciu ich dotychczasowej podstawy prawnej w postaci pozwolenia na budowę (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2011 r. II OSK 532/10). Możliwe jest zatem prowadzenie postępowania naprawczego. Jest to jednak inny tryb niż ten przewidziany w rozdziale 4 Prawa budowlanego zatytułowanym "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych". Przepisy, które takie postępowanie naprawcze regulują umieszczone są natomiast w rozdziale 5 "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych".
W świetle art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość może nastąpić bądź to z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych, a ta ostatnia zaistniała w sprawie niniejszej. Odpadła bowiem podstawa, w oparciu o którą inwestor zrealizował obiekt w postaci stacji bazowej telefonii cyfrowej. To z kolei skutkuje tym, że nie jest możliwe orzekanie co do meritum przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art. 28 i nast. P.b., w którym zapadły poprzednie decyzje w sprawie. W takich okolicznościach postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu i takie też rozstrzygnięcie w sprawie zasadnie wydano.
Spółka zarzuciła, że organy błędnie przyjęły, iż fakt zakończenia inwestycji, jak też udzielenia pozwolenia na użytkowanie świadczy o bezprzedmiotowości postępowania. Zdaniem Spółki, art. 28 P.b. określa jedynie, kiedy można rozpocząć roboty budowlane i nie można go interpretować w sposób rozszerzający. W ocenie Sądu, zarzut powyższy był bezpodstawny. Interpretacja tak tego unormowania, jak i innych powołanych wyżej regulacji Prawa budowlanego jest logiczna i wbrew twierdzeniom Spółki nie rozszerza brzmienia art. 28 ust. 1 P.b. Wynika z niej jasno, że tylko inwestycje planowane mogą zostać zatwierdzone w drodze pozwolenia na budowę. W sytuacji zaś, kiedy wprawdzie zostało ono udzielone, lecz następnie bez winy inwestora uchylono je, to "podstawowy" tryb dotyczący realizacji inwestycji nie może zostać zastosowany, ale możliwe jest toczenie się postępowania naprawczego na podstawie innych regulacji, gdzie inny niż organ administracji architektoniczno-budowlanej tj. organ nadzoru budowlanego dokonuje analizy wykonanych robót w aspekcie stosownych przepisów prawnych i w razie stwierdzenia uchybień w tym zakresie nakazuje podjęcie stosownych działań.
Spółka zwróciła też uwagę, że udzielone jej pozwolenie na użytkowanie zostało uchylone. Zdaniem Sądu, jest to naturalna konsekwencja wcześniejszego uchylenia pozwolenia na budowę. Obydwa rozstrzygnięcia pozostają ze sobą we wzajemnej zależności, podstawową przesłanką warunkującą możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie jest posiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę, jako że zrealizowany obiekt budowlany musi spełniać warunki w nim zawarte. Poza tym, okoliczność w postaci uchylenia pozwolenia na użytkowanie nie zmienia faktu, iż roboty budowlane przy inwestycji, której dotyczy sprawa zostały zakończone. Okoliczność ta nie jest podważana.
Sąd stwierdził, że nie mógł się ustosunkować do zarzutów skarżącej odnoszących się do kwestii zgodności inwestycji z decyzją lokalizacyjną czy kwestii zaliczenia jej do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. Postępowanie w sprawie zostało bowiem umorzone, a to wyklucza wyrażanie merytorycznych uwag.
W ocenie Sądu, niezrozumiałe jest twierdzenie Spółki, że Wojewoda błędnie zaakceptował to, że Starosta nie zapewnił jej udziału w sprawie. W dniu 3 października 2019 r. do Wojewody Podkarpackiego wpłynął odpis wyroku Sądu z dnia 30 marca 2017 r. wraz z aktami administracyjnymi, po czym zostały one przekazane Staroście Tarnobrzeskiemu - data wpływu do tego organu to 14 października 2019 r. Następnie, dnia 14 listopada 2019 r. organ I instancji wydał decyzję umarzającą postępowanie, którą doręczył pełnomocnikowi Spółki. Brak kierowania do Spółki, jak też do pozostałych stron postępowania innej korespondencji wynikał z rodzaju wydanego przez organ rozstrzygnięcia, którego nie poprzedzało wykonywanie jakichkolwiek czynności uzupełniających postępowanie dowodowe. Skoro więc organ nie podjął po otrzymaniu odpisu wskazanego orzeczenia sądowego żadnych działań, to nie powstała potrzeba informowania stron, a uzasadnionym było doręczenie im tylko kończącej postępowanie decyzji.
Sąd za niezasadny uznał także zarzut odnoszący się do niewłaściwego wyznaczenia kręgu stron postępowania. Wojewoda przyjął, że wobec nieprzedłożenia przez Spółkę w postępowaniu odwoławczym wszystkich wymaganych dokumentów (chodziło o opracowanie dotyczące kumulacji pola elektromagnetycznego) nie jest w stanie prawidłowo wskazać stron postępowania z uwagi na niemożność ustalenia faktycznego oddziaływania inwestycji na środowisko. Dodatkowo, organ odwoławczy podniósł, że rozstrzygnięcie w sprawie miało formalny charakter, co wyklucza prowadzenie postępowania w zakresie merytorycznych ustaleń. Dlatego Wojewoda przyznał przymiot strony podmiotom, których nieruchomości znajdują się na obszarze oddziaływania obiektu, określonym na etapie wydawania pozwolenia na budowę.
Sąd zgodził się z organem w zakresie drugiego z podniesionych przez niego argumentów. Nie oceniając, czy organ miał rację wzywając inwestora do przedłożenia wskazanego wyżej opracowania dotyczącego kumulacji pola elektromagnetycznego, Sąd wskazał, że sprawa niniejsza zakończyła się umorzeniem postępowania. Jest to orzeczenie niemerytorycznie. Dopiero w dalszym toku postępowania, które będzie się już toczyć w innym trybie, zasadne będzie ustalanie przez właściwy organ podmiotów, które należy uznać za jego strony.
Również za nieusprawiedliwiony Sąd uznał zarzut Spółki odnośnie do niewłaściwego uzasadnienia decyzji. Zauważył, że uzasadnienie organu I instancji jest rzeczywiście lakoniczne, niemniej jednak wskazuje jasno przyczynę wydania rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie. Z kolei, organ II instancji w sposób zdecydowanie szerszy i wystarczający wyjaśnił motywy podjętej decyzji. Wskazał przy tym tak okoliczności faktyczne, jak i istotne w sprawie przepisy, dokonując ich prawidłowej interpretacji. Organ odwoławczy nie naruszył zatem art. 107 § 3 K.p.a.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniosła [...] S.A. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zakresie wyznaczenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę;
3. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej stało się bezprzedmiotowe;
4. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaakceptowanie niezapewnienia skarżącej kasacyjnie Spółce czynnego udziału w postępowaniu przed Starostą;
5. art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny materiału dowodowego przez organ administracji publicznej oraz co do podstaw prawnych decyzji mając na względzie zbadanie przyczyn odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej;
6. art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. U. i K. U. wnieśli o jej oddalenie wskazując argumenty mające przemawiać za zasadnością przedstawionego przez nich stanowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez [...] S.A. z siedzibą w W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Spośród podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów tylko zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. ma znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ administracji umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę (art. 105 § 1 K.p.a.) uznając, że nie wydaje się pozwolenia na budowę dla inwestycji, która została już zrealizowana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko organów administracji zawarte w zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W świetle przepisów prawa obowiązujących na dzień wydania zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia organów administracji nie naruszały prawa.
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba że roboty te wymagają jedynie dokonania zgłoszenia bądź nie wymagają ani uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Z treści ww. przepisu można wywieść jednoznaczny wniosek, że pozwolenie na budowę wydaje się dla inwestycji, która ma być dopiero zrealizowana, nie zaś dla inwestycji, której realizację już rozpoczęto lub ukończono. Szczególny wypadek zachodzi wówczas, gdy inwestor posiadał pozwolenie na budowę i zdążył na jego podstawie zrealizować inwestycję, jednakże już po zrealizowaniu inwestycji pozwolenie do zostało uchylone prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego. W takim przypadku organ administracji ma obwiązek wydania ponownego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Jednakże w sytuacji, gdy budowa została już zakończona, wydawanie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Jak to zostało już bowiem wyżej wskazane pozwolenie na budowę wydawane tylko dla inwestycji, która ma być dopiero zrealizowana.
Realizacja inwestycji i jej zakończenie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, które już po zakończeniu budowy, zostało uchylone prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, nie mogła być traktowana jako samowola budowlana. W czasie realizacji inwestycji decyzja o pozwoleniu na budowę funkcjonowała bowiem w obrocie prawnym. W takim przypadku zamiast decyzji o pozwoleniu na budowę koniecznym stawało się wszczęcie postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowlanego na postawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
W niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zaskarżona decyzja wydana została w dnia 19 sierpnia 2020 r. W tym czasie przepis ten stanowił, że w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Przepis ten miał więc zastosowanie tylko do przypadków, kiedy po uchyleniu pozwolenia na budowę inwestor zamierzał rozpocząć budowę lub wznowić budowę już rozpoczętą. Przepis ten nie miał natomiast zastosowania do budowy, która została już zakończona. Dopiero nowelizacja art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane dokonana ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471) wprowadziła możliwość wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji już zakończonych. Art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. stanowi, że w art. 37 w ust. 2 w części wspólnej dodaje się zdanie drugie w brzmieniu: "Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych." Zmiana ta weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., to jest miesiąc po wydaniu zaskarżonej decyzji organu II instancji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zwrócić uwagę, że jeśli w niniejszej sprawie do 19 września 2020 r. nie zostało wszczęte postępowanie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, to legalizacja inwestycji nie będzie mogła nastąpić już w tym trybie. Po tej dacie zakończenie procesu budowlanego dla inwestycji zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę, które zostało następnie uchylone, możne nastąpić już na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących tę kwestię, to jest na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 2 zdanie drugie tej ustawy. Jeśli skarżąca kasacyjnie Spółka będzie nadal zainteresowana w uzyskaniu pozwolenia na budowę zrealizowanej wieży telefonii komórkowej, to nic nie stoi na przeszkodzie, by złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę na podstawie ww. przepisów. Nie można w tym przypadku mówić, że wniosek będzie dotyczył już rozstrzygniętej sprawy, gdyż doszło do zmiany stanu prawnego.
Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Organy administracji wydały rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania z powodu bezprzedmiotowości w oparciu o okoliczności, które skarżącej Spółce były znane. Zarzuty w odniesieniu do decyzji organów administracji sprowadzają się w istocie do wyrażenia odmiennej oceny prawnej przez Spółkę. Argumenty mające podważać zasadność wyrażonego przez organy administracji poglądu prawnego wydanego rozstrzygnięcia Spółka mogła zawrzeć w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, to jest do umorzenia postępowania administracyjnego, zostały przez organy administracji prawidłowo ustalone. Organy administracji należycie też uzasadniły wydane decyzje. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.
Nie ma również podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą konstrukcję uzasadnienia wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zakresie wyznaczenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, stwierdzić należy, że sprowadza się on jedynie do stwierdzenia, że strony postępowania zostały błędnie ustalone bez wskazania jakiejkolwiek argumentacji na czym ten błąd polega. Uzasadnienie zarzutu zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do powtórzenia treści zarzutu (str. 6 skargi kasacyjnej). Tak sformułowany zarzut nie mógł być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.