II OSK 1991/06

II OSK 1991/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Mariola Kowalska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Inne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Sz 641/06 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2006-09-14
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1 , art. 203 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: NSA Andrzej Gliniecki del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 641/06 w sprawie ze skargi L. I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz L. I. kwotę 470 (czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 września 2006r. sygn. akt II SA/Sz 641/06 oddalił skargę L.I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], nr [...].
W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. decyzją z dnia [...] znak Nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 104 kpa, nakazał L.I. rozbiórkę garaży, ustalając, iż garaże te wybudowano w [...] - na dowód czego w aktach sprawy znajduje się oświadczenie inwestora i protokół oględzin. Do garaży tych należało zatem stosować art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Lokalizacja [...] garaży narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., gdyż usytuowane są one na terenie mieszkaniowym. Zgodnie z zapisami planu, na terenie takim dopuszcza się lokalizacje garaży tylko dla potrzeb własnych, na własnej działce dla samochodów do 3,5 t, pod warunkiem, że nie stoi to w sprzeczności ze sposobem użytkowania terenów ogólnie mieszkaniowych ze względu na ilość, położenie, rozmiary lub powodowaną uciążliwość dla funkcji mieszkaniowej.
Od powyższej decyzji L.I. wniósł odwołanie, po rozpatrzeniu którego organ II instancji, decyzją z dnia [...], Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ II instancji potwierdził, iż wybudowanie [...] garaży jest samowolą budowlaną, jednakże w przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego zezwolenia na budowę artykuł 48 i 49 ustawy Prawo budowlane przewidują możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej, pod warunkiem, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przywołany w zaskarżonej decyzji plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał do dnia [...] zatem powołanie się przez organ I instancji na plan już nieobowiązujący jest niezgodne z prawem.
Decyzją z dnia [...], znak[...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nakazał L.I. rozbiórkę [...] garaży usytuowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w S. stwierdzając, iż w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. nie ma możliwości wydania zaświadczenia o zgodności z planem usytuowania [...] garaży na działce [...] przy ul. [...] w S., którą to możliwość dla legalizacji samowoli budowlanej przewiduje art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki oznaczonej nr [...] przy ul. [...] w S. uniemożliwia doprowadzenie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, w związku z tym wydano decyzję o rozbiórce przedmiotowych garaży.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak [...] utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane garaż blaszany jest tymczasowym obiektem budowlanym, i jego budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowe garaże wybudowane zostały w [...] r. bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Popełniono więc samowolę budowlaną. Garaże znajdują się na terenie, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest więc możliwe uzyskanie przez inwestora, wymaganego dla legalizacji samowoli, na podstawie art. 48 ust 3 Prawa budowlanego, zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu. Ponadto lokalizacja garaży naruszała też przepisy obowiązującego w latach [...]-[...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie L.I. wniósł o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Jako podstawę skargi wskazał naruszenie przez organ art. 28, art. 29,art. 30,art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 107 kpa.
Skarżący podniósł, iż usytuowane na jego działce garaże nie są budynkami ani obiektami budowlanymi. Zarzucił organowi, iż w decyzji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, nie wskazał naruszenia przez skarżącego Prawa budowlanego oraz nie wykazał kolizji lokalizacji garaży z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził wad i naruszeń prawa uzasadniających jej uchylenie, stąd też skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu.
Sąd I instancji wyjaśnił, iż w sprawie bezsporne jest, że skarżący w [...] r. wybudował kompleks [...] garaży bez uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia budowlanego. Przez "roboty budowlane" w rozumieniu art. 3 pkt. 7 Prawa budowlanego rozumie się roboty polegające m.in. na budowie lub montażu obiektu budowlanego. Pod pojęciem "obiekt budowlany" (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego) należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Szczególne znaczenie ma definicja tymczasowego obiektu budowlanego, przez który należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.
Sąd wskazał, iż "tymczasowość" obiektu budowlanego nie ma znaczenia dla wymagań prawnych związanych z jego budową. Zgodnie z art. 28 ww. ustawy budowa wszystkich obiektów budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedyne wyjątki od tej zasady są enumeratywnie wyliczone w art. 29. Nie została w nim wymieniona budowa blaszanych garaży.
Przedmiotowe garaże posadowione zostały na działce, dla której zapis planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego w okresie jego obowiązywania stanowił, iż przeznaczona jest pod zabudowę jednorodzinną z usługami podstawowymi, a więc był to teren przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, niż kompleks garażowy. Zabudowa jednorodzinna mogłaby być uzupełniona jednym garażem lub większą ich ilością, jeżeli przeznaczone byłyby na potrzeby własne inwestora, jako zabudowa uzupełniająca zabudowę jednorodzinną. Nie stanowi natomiast uzupełniania zabudowy jednorodzinnej kompleks garażowy wykorzystywany przez okolicznych mieszkańców. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego słusznie uznał, że wybudowany kompleks garaży pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego wówczas planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S..
Okoliczności powyższe, to jest zrealizowana samowolnie budowa na terenie przeznaczonym na inny cel w obowiązującym wówczas planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, wypełniały dyspozycję art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Mając na uwadze powyższe, organy nadzoru budowlanego obu instancji słusznie wydały decyzję o nakazie rozbiórki.
W ocenie Sądu nie było też możliwe - wskutek utraty przez w/w plan mocy obowiązującej - wydanie zaświadczenia o zgodności wybudowanych samowolnie garaży z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co jest warunkiem postępowania legalizacyjnego opartego na art. 48 ust.2 i art. 49 Prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 września 2006r., sygn. akt: II SA/Sz 641/06, złożył L.I. reprezentowany przez radcę prawnego J.T. wnosząc o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, tj. uchylenie zaskarżonych decyzji wymienionych w skardze wniesionej do WSA w Szczecinie, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania za wszystkie instancje, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie z pozostawieniem temuż Sądowi rozstrzygnięcia o całości kosztów procesu.
Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) i zarzucono naruszenie prawa materialnego, niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy właściwych postanowień zawartych w art. 3, art. 28 i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a także art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej właściwego wyjaśnienia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżący nie zgadza się z poglądem Sądu, iż definicja budynku ma charakter opisowy, a budowla i obiekt małej architektury są definiowane przede wszystkim przez wyliczenie przykładowe. W ocenie skarżącego zawarte w art. 3. ustawy Prawo budowlane definicje mają charakter opisowy do wszystkich tam wskazanych pojęć i nie jest uprawniony pogląd jakoby było to wyliczenie przykładowe.
Nie jest także uprawniony pogląd wyrażony w dalszej części uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, iż: "zgodnie z art. 28 ustawy budowa wszystkich obiektów budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie wyjątki od tej zasady są enumeratywnie wyliczone w art. 29. Nie została w nim wymieniona budowla blaszanych garaży". Przede wszystkim skarżący podniósł, że art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Roboty budowlane zaś zdefiniowane zostały w art. 3 pkt 7 wyżej cyt. ustawy, zgodnie z którym przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Budowa zaś w/g art. 3 pkt 6 ustawy to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Skoro zatem garaż blaszany skarżącego nie odpowiada ustawowym definicjom zawartym w Prawie budowlanym, przeto nie jest objęty obowiązkiem uzyskiwania na jego posadowienie zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ustawy.
Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynikało również, że generalną zasadę ustawy Prawo budowlane z 1994r. wyraża art. 28 tejże ustawy, zgodnie z którym na wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Dotyczy to również garażu blaszanego niezwiązanego trwale z gruntem, który jest w myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego budowlą, stanowiącą całość techniczno-użytkową. Skarżący nie podzielił powyższych wywodów Sądu i uznając je za dowolne, gdyż nie były oparte na przepisach prawa i wynikały z błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Przede wszystkim Sąd dowolnie uznał, że garaż blaszany nie posadowiony na fundamentach bezpośrednich ani pośrednich jest tymczasowym obiektem budowlanym, zaś w dalszej części uzasadnienia wyroku kwalifikuje go jako budowlę.
Skarżący nie wykonywał robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 wyżej cyt. ustawy posadawiając na swojej działce garaże, które nie mogą być zakwalifikowane ani jako m.in. budynki, ani jako budowle, ani też tymczasowe obiekty budowlane w rozumieniu Prawa Budowlanego z uwzględnieniem ich konstrukcji.
Stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest zupełnie dowolne i pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia zarówno faktycznego jak i prawnego, co wyraźnie narusza art. 141 § 4 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku winien wskazać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a tego w uzasadnieniu wyroku jest brak. Wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku z przytoczeniem przepisów prawa polega na wskazaniu nie tylko przepisów regulujących sporne kwestie, ale także wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy i dlaczego oparto na ich treści rozstrzygnięcie sprawy.
Sąd w niniejszej sprawie nie przedstawił prawem wymaganego uzasadnienia wyroku z dnia 14 września 2006r. i ograniczył się do ogólnikowych stwierdzeń opartych na dowolnej wykładni przepisów Prawa budowlanego z 1994r. w szczególności w odniesieniu do art. 3, pkt 1, 2, 3, 5, 6, 7 i art. 28 i 48, czym naruszył także przepisy postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Także uzasadnienie objętego skargą kasacyjną wyroku w odniesieniu do naruszeń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. nie są ani słuszne, ani uzasadnione. Sąd pominął w ocenie sprawy kwestię podniesioną w odwołaniu, na którą skarżący powołał się w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a mianowicie: Prezydent Miasta S. w decyzji Nr [...] z dnia [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i w tym czasie był obowiązujący powołany w zaskarżonej decyzji plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta. Lokalizacja garaży - wobec powyższej decyzji - nie stała w sprzeczności z treścią obowiązującego w tym czasie planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., skoro w/w decyzja została wydana. W powyższym zakresie Sąd także naruszył art. 141 § 4 wyżej cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przy rozpoznawaniu skargi strony skarżącej ograniczył się do rozstrzygnięcia sprawy bez uwzględniania wszystkich wyżej wskazanych, mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego czym dopuścił się naruszenia tych przepisów, a także zaniechał ich zastosowania dla oceny zgłoszonych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna posiada częściowo usprawiedliwione podstawy i podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach :
1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania "jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej "biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania". Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu wymienionych wyżej podstawach. Jeżeli skarżący kwestionuje zasadność zaskarżonego orzeczenia powołując się na obydwie podstawy kasacyjne, to niezależnie od kolejności ich przytoczenia, rozważenia będzie wymagać w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zauważyć bowiem należy, że zarzuty dotyczące prawa materialnego mogą zostać właściwie ocenione jedynie na tle dokładnie ustalonego stanu faktycznego.
Zgodnie z postanowieniami przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnienie wyroku Sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.). W związku z tym uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji ze wskazaniem, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd, a które nie (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2123/04, publ.). W uzasadnieniu Sądu powinny być przedstawione ustalone przez organy administracji fakty, a także powołane dowody na podstawie których zostały te fakty ustalone, jak również winny zostać przedstawione dowody, którym odmówiono wiarygodności. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji jest także przedstawienie zarzutów skargi i ustosunkowanie się do nich. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż autor skargi kasacyjnej trafnie zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył całego materiału dowodowego oraz nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi.
Zaskarżony wyrok a w szczególności jego uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Stan faktyczny sprawy budzi poważne wątpliwości, na co nie zwrócił należytej uwagi Sąd I instancji, aprobując w całej rozciągłości zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję I instancji. Zarówno organy administracji, jak również Sąd I instancji pominęły istotną dla oceny niniejszej sprawy okoliczność. Sąd I instancji nie odniósł się do znajdującej się w aktach sprawy decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...], która ustalała warunki zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] dla inwestycji polegającej na dostawieniu do istniejącego kompleksu garaży [...] garaży blaszanych.
Zważywszy na treść tego dokumentu oraz przesłanki legalizacji samowoli budowlanej wymienione w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, nie można przyjąć, iż pominięcie go przez Sąd pozostałoby bez wpływu na wynik sprawy. Stąd też niezbędnym było dokonanie przez Sąd pierwszej instancji odpowiednich ustaleń w tym zakresie i odniesienie się do wskazanego wyżej dokumentu.
Naczelny Sąd Administracyjny, w toku postępowania kasacyjnego nie może dokonywać samodzielnych ustaleń. Rolą tego Sądu jest jedynie kontrolowanie prawidłowości rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W sytuacji kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera istotnych ustaleń oraz stanowiska sądu co do podnoszonych zarzutów, nie jest możliwym prawidłowe skontrolowanie ocenianego rozstrzygnięcia. Za zasadny zatem należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Czyniło to koniecznym tylko z tego powodu uchylenie zaskarżonego wyroku.
Nie można natomiast podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 3 Prawa budowlanego.
Jest poza sporem, że garaż blaszany stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Usytuowanie jego nie będzie wymagało pozwolenia na budowę jedynie wówczas, gdy spełniać on będzie warunki wynikające z treści art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.
W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zachodzi. Żadna z przesłanek wymienionych w art. 29 i 30 Prawa budowlanego, zwalniająca od uzyskania pozwolenia na budowę (zgłoszenia) nie zaistniała w niniejszej sprawie. Nawet gdyby założyć, że przedmiotowe garaże są obiektami o charakterze tymczasowym, to nie można zaliczyć ich do eksponatów wystawowych (art. 29 ust. 1 pkt 25 cyt. ustawy), nie są też obiektami przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 24 cyt. ustawy), jak również obiektami tymczasowymi przewidzianymi do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 12 cyt. ustawy). Tak więc, jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji, postawienie przedmiotowych obiektów wymagało uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Bez znaczenia, jak to już wyżej zaznaczono, było czy pozostawały one trwale związane z gruntem czy też nie. Przesądza to o braku słuszności zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącej naruszenie art. 28 Prawa budowlanego.
Należy jednak podzielić zasadność zarzutu naruszenia art. 48 Prawa budowlanego przez nakazanie rozbiórki bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania określonego w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.
W świetle obecnie obowiązujących przepisów nakaz rozbiórki może zostać orzeczony jedynie wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji samowolnie wykonanej budowy obiektu. Należało więc najpierw wyjaśnić, czy jest możliwa legalizacja w aspekcie przepisów art. 48 ust. 2 ww. ustawy. Z przepisu tego wynika obowiązek zbadania w pierwszej kolejności, przed wydaniem orzeczenia o rozbiórce obiektu, czy budowa samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Legalizacji samowoli budowlanej nie wyklucza bowiem samo naruszenie przepisów budowlanych, a jedynie takie ich naruszenie, które powoduje, że nie jest możliwym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Skoro organ nadzoru budowlanego, mimo obowiązku sprawdzenia przed nakazem rozbiórki, możliwości legalizacji, nie sprawdził tego i nie przeprowadził żadnego postępowania przewidzianego art. 48 ust. 2 i następne, nie mógł przyjąć założenia o braku możliwości legalizacji spornej samowoli.
Stanowisko organu w zaskarżonej decyzji podzielone przez Sąd I instancji o braku możliwości zastosowania art. 48 ust. 2, nie znajduje uzasadnienia wobec braku stosownych ustaleń faktycznych. Należy więc podzielić słuszność skargi kasacyjnej, że wyrok zapadł z naruszeniem art. 48 Prawa budowlanego, przez akceptację jego zastosowania bez przeprowadzenia procedury przewidzianej przepisami Prawa budowlanego.
Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego mówi o możliwości legalizacji, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności i ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Znaczy to, że jeśli nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, badać należy zgodność budowli z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 61 ww. ustawy oraz z przepisami wykonawczymi do tej ustawy, a także należy oceniać w świetle innych ustaw regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego (vide stanowisko Komentarza do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego pod red. prof. Z. Niewiadomskiego str. 495).
W aktualnym stanie sprawy nie można więc przesądzić o jej wyniku.
Wyjaśnienie wszystkich okoliczności uregulowanych art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, może wykluczyć możliwość legalizacji przedmiotowej samowoli. Wówczas dopiero będzie można zastosować rygor określony w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie art. 48 Prawa budowlanego, organy winny mieć na uwadze, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06, stwierdził, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji