II OSK 199/13

II OSK 199/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Janina Kosowska
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wr 577/12 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2012-10-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Dnia 26 czerwca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Sp.k. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 577/12 w sprawie ze skargi "[...] Media Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Sp. k. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie reklamy wielkoformatowej 1. prostuje oczywistą omyłkę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 października 2012 sygn. akt II SA/Wr 577/12 w ten sposób, że w miejsce mylnie wpisanej daty "z dnia [...] lipca 2011 r." wpisuje "z dnia [...] lipca 2012 r."; 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu wyrokiem z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 577/12 oddalił skargę "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka jawna na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie reklamy wielkoformatowej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. Sp.k. od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...], którą wniesiono sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu reklamy wielkoformatowej w postaci prześwitującej siatki winylowej o powierzchni 2750,10 m z nadrukiem graficznym oraz z oświetleniem na elewacji zewnętrznej, tj. ścianie frontowej i obu ścianach bocznych budynku przy pl. J. we Wrocławiu oraz nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, Wojewoda Dolnośląski uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części wyrażającej sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda wskazał, że dnia 22 marca 2012 r. do kancelarii Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło zgłoszenie [...] Sp. z o.o. Sp.k. dotyczące zamiaru wykonania w/w robót budowlanych. W dniu 26 marca 2012 r. do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło uzupełnienie zgłoszenia z dnia 19 lutego 2012 r., zawierające projekt instalacji elektrycznej oraz projekt montażu wraz z uzgodnieniami PPOŻ i BHP. Uzupełnienie to wraz z załącznikami dołączono do zgłoszenia i wraz z nim przesłano Prezydentowi Wrocławia jako organowi właściwemu do załatwienia sprawy. Przesyłkę tę doręczono 3 kwietnia 2012 r.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] Prezydent Wrocławia wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem [...] Sp. z o.o. Sp.k. i doręczonym do Urzędu Miejskiego Wrocławia 3 kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że obszar inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Plac 1 Maja we Wrocławiu, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 stycznia 2007 r. Nr IV/48/07 i ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego Nr 80 poz. 911. Zgodnie z § 7 tekstu planu cały obszar objęty przedmiotowym planem znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, w której narzucono rygory w zakresie utrzymania zasadniczych elementów rozplanowania istniejącej substancji o wartościach kulturowych. Wskazano, że planowana inwestycja, nazwana instalacją siatki winylowej na trzech ścianach budynku, spowoduje faktyczne przesłonięcie tych trzech ścian. Ponieważ siatka przymocowana będzie do tych ścian na stałe, nastąpi zmiana formy zewnętrznej budynku. Wskazano, że zmiana elewacji budynku to przebudowa budynku, a takie działanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
Zaznaczono ponadto, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków. Zatem winna być uzgodniona z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego). Zwrócono również uwagę, że plac miejski to nie tylko niezabudowany (i nieprzeznaczony pod zabudowę) obszar, niebędący ulicą, ale także okalające ten obszar elewacje budynków. Wskazano, że przesłonięcie elewacji siatką zaburza charakter architektoniczny placu, wprowadzenie wielkowymiarowego obrazu nie jest bowiem architektonicznym kształtowaniem przestrzeni. Biorąc zatem pod uwagę efekt jaki osiągnie się przesłaniając budynek nr [...] przy pl. J. siatką winylową z nadrukiem projektowanej reklamy działanie to oceniono jako niezgodne z ustaleniami planu miejscowego, ponieważ nie jest to kształtowanie placu J. jako reprezentacyjnego wnętrza urbanistycznego Wrocławia.
Ponadto organ I instancji wskazał, że zgłoszenie obejmuje projekt wykonania instalacji elektrycznych zasilania i sterowania oraz rozmieszczenia naświetlaczy oświetlających baner, a takie roboty należy uznać za przebudowę - nie są one ujęte w katalogu robót niewymagających pozwolenia na budowę.
Jak wskazał organ II instancji przesyłkę zawierającą decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] awizowano pierwszy raz w dniu 16 kwietnia 2012 r., natomiast pełnomocnik inwestora odebrał ją dnia 30 kwietnia 2012 r..
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "[...]" Sp. z o.o. Sp.k., zarzucając zaskarżonej decyzji błędne zastosowanie przepisu art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez: błędne uznanie, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, błędne uznanie, że budynek objęty zgłoszeniem znajduje się w gminnej ewidencji zabytków, błędne uznanie, że zgłoszenie obejmuje wykonanie instalacji elektrycznej. Zarzucono także błędne zastosowanie postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niezasadne przyjęcie, że zawieszenie siatki reklamowej na już istniejącej konstrukcji wsporczej narusza ustalenia tego planu mimo, że żaden z przepisów tego planu nie zakazuje umieszczania reklam. Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 107 k.p.a. oraz przekroczenie trzydziestodniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu, określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Wskazano także na brak daty wydania decyzji.
Na podstawie posiadanych akt przedmiotowej sprawy oraz w oparciu o przepisy obowiązującego prawa organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Przywołane art. 29-31 dotyczą tych budów i robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, przy czym w art. 29 zamieszczony jest katalog tych obiektów i robót. Katalog ten jest katalogiem zamkniętym i niedopuszczalna jest jego interpretacja rozszerzająca. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 Prawa budowlanego inwestycje, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 i pkt 5-21 oraz ust. 2 pkt 1-13 tej samej ustawy, wymagają zgłoszenia właściwemu organowi w terminie 30 dni przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. W myśl przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia powinien w oparciu o dostarczoną przez zgłaszającego dokumentację ustalić, czy istotnie zamierzona inwestycja mieści się w katalogu przedsięwzięć zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i poddanych jedynie obowiązkowi uprzedniego zgłoszenia. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego). Ponadto organ wnosi sprzeciw także w przypadkach wymienionych w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, w tym m.in. sytuacji, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy (art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego). Właściwy organ może także, nałożyć, w drodze decyzji o sprzeciwie, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować naruszenie stanu zachowania zabytków (art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego). Na ten przepis powołał się organ pierwszej instancji.
Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. W odwołaniu inwestor twierdzi (s. 5 odwołania), że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem tego terminu. Jak wskazano powyżej, zgłoszenie wpłynęło do organu właściwego, tj. Urzędu Miejskiego Wrocławia, w dniu 3 kwietnia 2012 r. Inwestor odebrał przesyłkę zawierającą skarżoną decyzję w dniu 30 kwietnia 2012 r., tj. w dwudziestym siódmym dniu od daty złożenia zgłoszenia we właściwym organie. Zatem trzydziestodniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu, określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, został – zdaniem Wojewody - przez organ I instancji dotrzymany.
Jak wskazał organ odwoławczy, inwestycja opisana w omawianym zgłoszeniu obejmuje dwa rodzaje robót budowlanych: zawieszenie siatki winylowej z nadrukiem reklamowym oraz wykonanie instalacji elektrycznej mającej na celu oświetlenie tej reklamy. Do zgłoszenia dołączono "projekt instalacji elektrycznej oświetlenia i zasilania baneru reklamowego na budynku biurowym" wykonany przez F. S. w marcu 2012 r. na potrzeby planowanej inwestycji. Projekt obejmuje wykonanie instalacji elektrycznej zasilania i sterowania oraz rozmieszczenia naświetlaczy oświetlających baner (pkt 1.5. tekstu projektu). Należy zatem uznać, zdaniem organu, że zgłoszenie obejmuje wykonanie opisanych powyżej robót. Wykonanie instalacji elektrycznej - a właściwie rozbudowa istniejącej, ponieważ połączona z instalacją istniejącą w budynku ("zasilanie wyprowadzić z tablicy-rozdzielczej" pkt 1.5. tekstu projektu) - nie jest ujęte w katalogu robót, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 Prawa budowlanego). Zatem wykonanie tych robót wymaga, w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, uzyskania pozwolenia na budowę. W opisanym przypadku, tj. gdy obowiązek wynika wprost z przepisu ustawy, organ nie może nałożyć tego obowiązku w decyzji. Wobec powyższego sentencja decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] w kwestii nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest – zdaniem Wojewody - nieprawidłowa i musi ulec usunięciu z obrotu prawnego.
Równocześnie, w myśl przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego zasadne było wyrażenie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę.
Ponadto organ I instancji zakwalifikował planowane przedsięwzięcie jako niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Tę argumentację obszernie przedstawiono powyżej. Organ odwoławczy podzielił to stanowisko z tym zastrzeżeniem, że samo zamocowanie siatki winylowej należałoby zakwalifikować jako montaż urządzenia reklamowego, a nie przebudowę budynku. Nadto zwrócił uwagę, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą budynków jako całości (tzn. plan nie zawiera ustaleń dotyczących wnętrza budynku - np. liczby i miejsca usytuowania klatek schodowych), określając ich formę. Na formę tę składa się zarówno forma geometryczna, tzn. kształt i wymiary, jak i faktura, tekstura i kolorystyka zewnętrznych powierzchni, tworzących bryłę budynku. Na powstanie lub utrzymanie ładu urbanistycznego wpływają zatem nie tylko bryły budynków - czyli formy geometryczne, ale także pozostałe cechy formalne tych brył, uwidocznione na elewacjach. "Opakowanie" budynku siatką winylową zmienia wygląd zewnętrzny tego budynku. Nie jest w tym wypadku istotne, że wygląd ścian zewnętrznych nie zostanie zmieniony. Zostaną one ukryte, a więc nie będą stanowić już o wyglądzie budynku. Wynika z powyższego, że planowane przedsięwzięcie polega na zmianie trzech elewacji budynku nr [...] przy pl. J., a zmiana ta nie spełni wymogów obowiązującego planu miejscowego w zakresie kształtowania placu J. jako reprezentacyjnego wnętrza urbanistycznego Wrocławia.
Wojewoda zgodził się przy tym z odwołującą Spółką, że nie wpisano na decyzji daty jej wydania w miejscu, gdzie zwyczajowo się tę datę umieszcza. W tym miejscu widnieje natomiast prezentata kancelarii Urzędu Miejskiego Wrocławia z datą 12 kwietnia 2012 r. Należy zatem uznać tę datę za datę wydania decyzji. To uchybienie nie może jednakże stanowić podstawy do uchylenia skarżonej decyzji.
Pozostałe zarzuty skarżącej dotyczą naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 107 k.p.a. Spółka nie wskazała żadnych okoliczności potwierdzających jej zarzuty (faktów lub dokumentów, których organ nie wziął pod uwagę). Wobec powyższego odniesienie się do tak sformułowanych zarzutów nie jest - w ocenie Wojewody - możliwe.
Rekapitulując organ II instancji stwierdził, że planowane przedsięwzięcie polegające na montażu reklamy wielkoformatowej w postaci prześwitującej siatki winylowej o powierzchni 2750,10 m2 z nadrukiem graficznym oraz z oświetleniem na elewacji zewnętrznej, tj. ścianie frontowej i obu ścianach bocznych budynku przy pl. J. nr [...] (działka nr [...]) we Wrocławiu, nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, słusznie zatem organ zgłosił sprzeciw wobec zamiaru wykonania planowanego przedsięwzięcia. Część robót objętych zgłoszeniem - rozbudowa instalacji elektrycznej - wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże nieprawidłowe było nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ obowiązek ten wynika z ustawy, zatem nie może być nałożony w drodze decyzji administracyjnej.
W skardze na powyższą decyzję "[...]" Sp. z o.o. Sp.k. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego i w konsekwencji wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, mimo utraty przez organ do działania w niniejszej sprawie. Zarzucono także błędne zastosowanie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru P. we Wrocławiu uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 stycznia 2007 r. Nr [...] i błędne wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia mimo, że postanowienia w/w planu nie zakazują umieszczania reklam na budynkach biurowych, poza reklamami na zabytkach, którym nie jest budynek przy ul. J. we Wrocławiu. Zarzucono także naruszenie art. 138 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w w/w przepisie, art. 15 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o inną podstawę prawną, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, naruszenie zasady legalności działania, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, nienależyte uzasadnienie decyzji.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji Prezydenta Wrocławia Nr [...] i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano na naruszenie zasady dwuinstancyjności w zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie organ II instancji nie mógł orzec co do istoty sprawy w oparciu inną podstawę prawną niż organ I instancji. Podano , że podstawą prawną decyzji organu I instancji był przepis art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego, zaś z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że podzielił on pogląd Prezydenta Miasta Wrocławia i wskazał na konieczność wniesienia sprzeciwu z uwagi na fakt, że inwestycja wymaga pozwolenia na budowę, co więcej jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji całe postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone w oparciu o tę "nową" podstawę materialnoprawną (art. 30 ust. 6 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego). Nieuwzględnienie tej kwestii stanowi podstawę uznania, że orzeczenie organu II instancji, który we własnym zakresie bez postępowania organu I instancji przeprowadził postępowanie na nowej podstawie prawnej, jest dotknięte rażącym naruszeniem prawa wobec pogwałcenia jednej z podstawowych zasad ogólnych, to jest zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w przepisie art. 15 k.p.a..
Odnosząc się zaś do merytorycznego rozstrzygnięcia organu II instancji, strona skarżąca wskazała, że postanowienia uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 stycznia 2007 r. Nr IV/48/07 nie zakazują umieszczania reklam, poza reklamami wolnostojącymi oraz reklamami na zabytkach. W przedmiotowej sprawie bezsprzecznym jest, zdaniem strony skarżącej, że zgłoszenie z dnia 16 marca 2012r. dotyczy instalacji siatki winylowej na istniejącej konstrukcji, co oznacza, iż nie jest to reklama wolnostojąca. Brak jest natomiast podstaw prawnych do twierdzenia, że budynek przy pl. J. we Wrocławiu jest zabytkiem. Wskazano, że siatka winylowa nie będzie ingerowała w elewację budynku, a jedynie będzie rozpięta na istniejącej konstrukcji wsporczej. Podkreślono, że konstrukcja ta istnieje od dawna na budynku i eksponowane były tam obrazy reklamowe. Tym bardziej niezrozumiałym jest dla strony skarżącej stanowisko organu.
Strona skarżąca podkreśliła także, że nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje charakter terminu określonego w przepisie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Jak jest podkreślane w orzecznictwie i judykaturze kwestia skutecznego wniesienia sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia ściśle wiąże się ze skutkami procesowymi i możliwością wydania decyzji kasacyjnej w postępowaniu odwoławczym. Wniesienie odwołania od decyzji wnoszącej sprzeciw powoduje uruchomienie procedury rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Do przedmiotowego postępowania mają zastosowanie przepisy k.p.a., z tym że nie będą one mogły faktycznie w całości być stosowane, ze względu na specyfikę instytucji sprzeciwu. Strona nie zgodziła się także ze stanowiskiem organu II instancji, że bez znaczenia pozostaje okoliczność braku daty wydania decyzji przez organ.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, organ wskazał, że wyczerpująco w obu decyzjach I i II instancji omówiono planowaną inwestycję w odniesieniu do ustaleń planu miejscowego. Wskazano, że w planie miejscowym nie ma ustaleń jasno zakazujących instalowanie reklam na budynkach nie będących zabytkami, tym niemniej z całości ustaleń planu należy wyprowadzić wniosek, że reklamy – zwłaszcza wielkogabarytowe – w niektórych miejscach są niedopuszczalne ze względu na ich agresywny charakter wprowadzający poczucie chaosu, a przez to dyskretyzujący otaczającą tę reklamę przestrzeń. Taka forma jest niezgodna z charakterem reprezentacyjnym, ustalonym dla pewnych terenów w obowiązującym planie miejscowym.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności poprzez wydanie rozstrzygnięcia wskazującego na naruszenie innych przepisów, niż te, które wskazał organ I instancji, Wojewoda stwierdził, że oba organy rozpatrywały tę samą sprawę, tj. zgłoszenie [...] Sp. z o.o. Sp.k. dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu reklamy wielkoformatowej w postaci prześwitującej siatki winylowej o powierzchni 2750,10 m2 z nadrukiem graficznym oraz z oświetleniem na elewacji zewnętrznej, tj. ścianie frontowej i obu ścianach bocznych budynku przy pl. J. (działka nr [...]) we Wrocławiu. Wskazano, że organ odwoławczy nie jest związany rozstrzygnięciem organu I instancji, ani ustaleniami poczynionymi przez ten organ, w związku z czym – w myśl art. 136 k.p.a. – organ odwoławczy może przeprowadzić własne postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, co może prowadzić do przyjęcia innego merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o inna podstawę prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do jej uchylenia.
Sąd I instancji wskazał, że zasadą jest - w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego - że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zostały określone m.in. w art. 29 Prawa budowlanego, w którym wymieniono enumeratywnie "budowy" (ust. 1) oraz "roboty budowlane" (ust. 2) niewymagające pozwolenia na budowę. W przepisie art. 30 Prawa budowlanego określono natomiast w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga co prawda uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi.
Sąd I instancji podał, że jak wskazuje się w doktrynie instytucja ta stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, a ściślej wniosku o pozwolenie na budowę. Na skutek zgłoszenia zamiaru budowy wszczyna się zatem szczególne postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa. Konsekwencją tego postępowania jest albo możliwość realizacji tych robót albo brak takiej możliwości, ze względu na nie dopuszczenie do tego przez organ.
Zdaniem Sądu I instancji, dokonanie czynności materialno-technicznej zgłoszenia będzie wszczynało postępowanie administracyjne, jednak nie będzie to wszczęcie w rozumieniu art. 61 k.p.a.. Fakt niewniesienia przez organ sprzeciwu, faktycznie będzie oznaczał wyrażenie zgody przez organ na wykonanie określonych prac wskazanych w zgłoszeniu, przy czym nie będzie to rozstrzygnięcie co do jej istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a., bowiem przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do czynności materialno - technicznych. Tak więc o stosowaniu przepisów k.p.a. można mówić dopiero od daty wniesienia sprzeciwu.".
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W myśl zaś art. 30 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13. Niewątpliwie zatem, w ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie roboty budowlane polegające na montażu reklamy wielkoformatowej należało – jak to zrobił organ II instancji - zaliczyć do robót budowlanych polegających na "instalowaniu urządzenia reklamowego", co w myśl powyższych przepisów wymagało zgłoszenia. Jednakże zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowanego, który stał się podstawą wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy.
W ocenie Sądu I instancji wniesienie sprzeciwu wobec w/w zgłoszenia w zakresie montażu reklamy wielkoformatowej było prawidłowe, bowiem roboty te naruszają zapisy uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 stycznia 2007 r. Nr IV/48/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Plac 1 Maja we Wrocławiu (Dz. Urz. Woj. Dol. Nr 80, poz. 911).
Zgodnie z przepisem § 18 ust. 2 pkt 8 i 9 w/w planu na terenie objętym symbolem U8, na którym znajduje się budynek nr [...] przy pl. J., obowiązują następujące ustalenia dotyczące ukształtowania budynków i budowli: wyeksponowanie obiektów od strony pl. J., ulic L. i P. oraz ogólnie dostępnej strefy reprezentacyjnej (pkt 8); szczególne wymagania architektoniczne dla obiektów od strony pl. J., ul. L. i ogólnie dostępnej strefy reprezentacyjnej (pkt 9). Zgodnie zaś z § 2 pkt 12 i 16 planu szczególne wymagania architektoniczne oznacza wymóg wysokiego poziomu estetycznego nakładany na planowany obiekt poprzez szczególne ukształtowanie jego formy, stosowanie w elewacjach wysokiej jakości materiałów budowlanych oraz podniesienie poziomu estetycznego elewacji obiektów istniejących (pkt 12), zaś wyeksponowanie obiektu - wymóg takiego usytuowania obiektu, aby jego najbardziej reprezentacyjne części były dobrze widoczne z określonego miejsca.
Ponadto zgodnie z § 7 planu cały obszar objęty planem obejmuje się strefą ochrony konserwatorskiej, w której obszar podlega rygorom w zakresie utrzymania zasadniczych elementów rozplanowania, istniejącej substancji o wartościach kulturowych oraz charakteru i skali nowej zabudowy. Stosownie zaś do przepisu § 9 ust. 2 pkt 1 planu na całym obszarze objętym planem obowiązują następujące ustalenia dotyczące lokalizacji urządzeń technicznych na obiektach budowlanych: zakaz umieszczania urządzeń technicznych na elewacjach obiektów budowlanych w miejscach widocznych z obszarów ogólnie dostępnych.
Uwzględniając powyższe zapisy planu i charakter planowanej inwestycji, tj. zainstalowanie siatki winylowej na trzech ścianach budynku z nadrukiem graficznym spowoduje faktyczne – zdaniem Sądu I instancji– zasłonięcie całego budynku od strony pl. J., a nie jego wyeksponowanie. Ponadto kolorowy nadruk bez wątpienia nie będzie służył podniesieniu poziomu estetycznego elewacji budynku przy pl. J. nr [...]. Siatka ta w istocie zastąpi elewację budynku, co spowoduje całkowicie zmianę formy zewnętrznej budynku, tj. jego gabaryty, kolorystykę, detal architektoniczny, fakturę i teksturę elewacji.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że podjęcie w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych, jako naruszające ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, było prawidłowe. Stąd też rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w części wyrażającej sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych było zgodne z prawem, w myśl przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym zarzut naruszenia art. 138 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w w/w przepisie jest nieuzasadniony.
Sąd I instancji wskazał, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że "jeżeli organ odwoławczy uchyli zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie orzeknie co do istoty, bądź umorzy postępowanie to takie rozstrzygnięcie dotyczyć będzie całości sprawy. Natomiast jeżeli uchylenie i nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczyć będzie tylko części decyzji organu pierwszoinstancyjnego, to konieczne jest również orzeczenie co do pozostałej części decyzji, nieuchylonej, bowiem tylko wówczas sprawa rozpoznawanego odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji." (zob. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 607/10, publ. LEX nr 1080372).
Zdaniem Sądu I instancji z tą drugą sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wojewoda uchylił bowiem decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie, zaś w pozostałym zakresie decyzja pierwszoinstancyjna została utrzymana w mocy. Organ II instancji niepotrzebnie przywołał jedynie w sentencji decyzji przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który uprawnia do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w całości. To uchybienie jednak nie wpływa na wynik sprawy.
Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że słusznie Wojewoda stwierdził, że wykonanie instalacji elektrycznej - a właściwie rozbudowa istniejącej, ponieważ połączona z instalacją istniejącą w budynku ("zasilanie wyprowadzić z tablicy-rozdzielczej" pkt 1.5. tekstu Projektu) - nie jest ujęte w katalogu robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 Prawa budowlanego). Zatem wykonanie tych robót wymaga, w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, uzyskania pozwolenia na budowę. To też uzasadniało, w ocenie Sądu I instancji wniesienie sprzeciwu wobec robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji elektrycznej na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Za nieprawidłowe należało jednak uznać nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie tych robót, bowiem powołany przez organ I instancji przepis art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego nie odnosi się do przypadków, w których obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynika z ustawy, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.
Sąd I instancji wskazał, że art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi samodzielną podstawę do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego ma charakter decyzji uznaniowej i znajduje zastosowanie, gdy realizacja określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia może spowodować pogorszenie stanu zachowania zabytków. A z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem budynek przy pl. J. we Wrocławiu nie jest wpisany do rejestru zbytków, a jedynie znajduje się w obszarze objętym ochroną konserwatorską.
Podsumowując powyższe rozważania, Sąd I instancji doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.
Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, Sąd I instancji wskazał, że zarzut naruszenia przepisu art. 15 k.p.a. jest niezasadny. W niniejszej sprawie prowadzone jest bowiem postępowanie w sprawie zgłoszenia [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu reklamy wielkoformatowej w postaci prześwitującej siatki winylowej o powierzchni 2750,10 m2 z nadrukiem graficznym oraz z oświetleniem na elewacji zewnętrznej, tj. ścianie frontowej i obu ścianach bocznych budynku przy pl. J. nr [...] (działka nr [...]) we Wrocławiu. Zarówno organ I jak i II instancji rozpatrzyli właśnie tę sprawę, wnosząc sprzeciw do dokonanego zgłoszenia, organ I instancji nie powołał tylko w sentencji swojej decyzji przepisu, na podstawie którego wniósł sprzeciw, a wskazany art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego takiej podstawy nie daje.
Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego jest ściśle związany z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, bowiem nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych może zostać zawarte jedynie w decyzji o wniesieniu na podstawie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego sprzeciwu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji nie dopatrzył się w niniejszej sprawie, że organy rozpatrywały dwie różne sprawy.
Organ I instancji zakwalifikował planowaną inwestycję jako przebudowę budynku, zaś Wojewoda – właśnie w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – dokonując własnych nowych ustaleń, uznał, że jest to instalowanie urządzenia reklamowego. Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Istota bowiem dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie na kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej i zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Przepis art. 138 k.p.a. wyraźnie przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego załatwienia sprawy.
Wobec tego Sąd i instancji uznał, że orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji w części wnoszącej sprzeciw do zgłoszonego zamierzenia Wojewoda nie naruszył zasady dwuinstancyjności. Dodatkowo Sąd I instancji podniósł, że skoro organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę to oczywistą rzeczą jest, że przy zachowaniu tożsamości przedmiotowej i podmiotowej sprawy, może w uzasadnieniu decyzji zawrzeć własną argumentację, która z tych względów nie musi pokrywać się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.
Sąd I instancji uznał, że zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego i w konsekwencji wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, mimo utraty przez organ do działania w niniejszej sprawie, należało uznać za niezasadny. W niniejszej sprawie – jak wynika z jej akt – zgłoszenie datowane na dzień 16 marca 2012 r. zostało niewłaściwie przez stronę skarżącą skierowane zamiast do Urzędu Miejskiego Wrocławia (gdzie ma siedzibę organ właściwy w sprawie, tj. Prezydent Wrocławia), do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Wojewoda Dolnośląski – na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. – przekazał Prezydentowi Wrocławia wniesione zgłoszenie zgodnie z właściwością, które ostatecznie wpłynęło do Prezydenta Wrocławia w dniu 3 kwietnia 2012 r. i od tej daty – zdaniem Sądu I instancji - należało liczyć 30-dniowy termin do dokonania w drodze decyzji sprzeciwu. Tym samym Sąd I instancji nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że bieg w/w terminu rozpoczął się od dnia 22 marca, tj. od dnia wpłynięcia zgłoszenia do organu niewłaściwego w sprawie. Zatem za początek biegu 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie należało przyjąć dzień wpływu doręczenia zgłoszenia do organu właściwego do rozpatrzenia tego zgłoszenia, tj. Prezydenta Wrocławia. To, zaś w ocenie Sądu I instancji pozwala na stwierdzenie, że sprzeciw ten został dokonany w terminie przewidzianym art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, bowiem 30-dniowy termin do jego dokonania upływał w dniu 4 maja 2012 r., zaś decyzja organu I instancji została doręczona inwestorowi w dniu 30 kwietnia 2012 r..
Sąd I instancji wskazał, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, że na decyzji organu I instancji została odciśnięta prezentata z datą 12 kwietnia 2012 r., którą należy uznać za datę podjęcia tej decyzji. Wprawdzie w skardze podniesiono, że na decyzji doręczonej stronie skarżącej takiej prezentaty brak, jednakże Spółka nie przedstawiła w tym względzie żadnego dowodu, potwierdzającego ten fakt. Ponadto, Sąd I instancji nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że brak daty wydania decyzji stanowi kwalifikowaną wadę uzasadniającą konieczność wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła skarżąca spółka i zaskarżając je w całości zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu:
a) art. 1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności zarówno organu II, jak i I instancji, co skutkowało oddaleniem skargi;
b) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak oceny przez Sąd zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem oraz brak ustosunkowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów Skarżącego zawartych w skardze z dnia 8 sierpnia 2012 roku, co doprowadziło do jej oddalenia;
c) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sąd administracyjnymi przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi;
d) art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, albowiem mimo powinności wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2012 roku (znak [...]), utrzymał ją w mocy, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach;
e) art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy;
f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego w sytuacji, gdy w toku rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1, § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy przedmioty rozstrzygnięć organów I i II instancji były odmienne, co uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wydanie wyroku uchylającego decyzję organu II instancji z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego);
g) art. 106 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisu art. 228 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z przepisem art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezpodstawne zarzucenie Skarżącemu, że nie przedstawił dowodu potwierdzającego brak prezentaty na doręczonej mu decyzji, podczas gdy przedmiotowa decyzja stanowi dokument znany Sądowi urzędowo, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem pomimo wystąpienia przesłanek, o których mowa w tymże przepisie, Sąd nie stwierdził nieważności decyzji
2. naruszenie prawa materialnego poprzez:
a) naruszenie przepisu § 10 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 stycznia 2007 r. Nr IV/48/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Plac 1 Maja we Wrocławiu poprzez oddalenie skargi, a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym decyzji prawnej wnoszącej sprzeciw do zgłoszonych robót, mimo iż postanowienia powyższego planu nie zakazują umieszczania reklam na budynkach biurowych, poza reklamami na zabytkach, którym to nie jest budynek położony przy pl. J. nr [...]we Wrocławiu;
b) naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że wykonanie instalacji elektrycznej stanowi "roboty budowlane", które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, mimo iż wykonanie instalacji elektrycznej nie stanowi "robót budowlanych" i tym samym nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;
Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ewentualnie, z ostrożności procesowej w przypadku, gdyby Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i rozpoznanie skargi, poprzez uchylenie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2012 roku Nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia (nieopatrzonej datą wydania) Nr [...]. Wniesiono także o zwrot kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego ww. instancjach według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd Wojewódzki błędnie ustalił, iż roboty budowlane objęte zgłoszeniem naruszają zapisy uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 stycznia 2007 r. Nr IV/48/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju – plac 1 Maja we Wrocławiu (zwanego dalej "Planem"). Wskazano, że zgodnie z § 10 powyższej uchwały, na całym obszarze objętym planem obowiązują następujące ustalenia dotyczące umieszczania reklam na obiektach budowlanych : 1) zakaz lokalizacji wolnostojących nośników reklamowych; 2) zakaz umieszczania reklam na budynkach znajdujących się w Rejestrze Zabytków. Powyższa regulacja nie obejmuje zatem zakazu umieszczania reklam, które nie są wolnostojącymi nośnikami reklamowymi, jak i reklam, które mają być umieszczone na budynkach nie znajdujących się w Rejestrze Zabytków. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż zgłoszenie z dnia 16 marca 2012 r. dotyczy instalacji siatki winylowej, która nie jest reklamą wolnostojącą oraz, że zgłoszenie to dotyczy instalacji siatki winylowej na budynku przy pl. J. nr [...], który nie jest wpisany do rejestru zabytków miasta Wrocławia.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie odniósł się do powyższego zarzutu Skarżącego, skupiając się jedynie na analizie § 2, § 7 i § 18 Planu. Tym samym, Sąd Wojewódzki wydając zaskarżony wyrok dopuścił się naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem nie odniósł się w treści uzasadnienia wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych przez Spółkę w skardze z dnia 8 sierpnia 2012 r. Podkreślono, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, zawarte w uzasadnieniu wyroku, powinny odnosić się nie tylko do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji administracyjnej, ale również do zarzutów podnoszonych przez stronę w skardze na taką decyzję. Sąd nie może się bowiem uchylić od merytorycznego rozpoznania skargi poprzez wybiórcze ustosunkowanie się do niektórych ze wskazanych zarzutów. Brak wypowiedzi o konkretnych zarzutach skargi w powiązaniu z brakiem precyzyjnej oceny prawnej pokazuje pozorność kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który arbitralnie przyjął, że zainstalowanie siatki "winylowej na trzech ścianach budynku z nadrukiem graficznym spowoduje faktyczne zasłonięcie całego budynku od strony pl. J., a nie jego wyeksponowanie, a siatka ta w istocie zastąpi elewację budynku, co spowoduje całkowicie zmianę formy zewnętrznej budynku, tj. jego gabaryty, kolorystykę, detal architektoniczny, fakturę i teksturę elewacji, zaś kolorowy nadruk nie będzie służył podniesieniu poziomu estetycznego elewacji budynku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie tego rodzaju odczucia Sądu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia, że wykonanie robót objętych zgłoszeniem byłoby sprzeczne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W opinii skarżącego siatka winylowa nie będzie ingerowała w elewację budynku. Zdaniem skarżącego Sąd błędnie przyjął, iż wykonanie instalacji elektrycznej – a właściwie rozbudowa istniejącej, ponieważ połączona z instalacją istniejącą w budynku – nie jest ujęte w katalogu robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w związku z czym wykonanie tego rodzaju robót wymaga w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazano, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż prace polegające na rozbudowie instalacji wewnętrznych nie stanowią robót budowlanych, o których mowa w przepisie art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego oraz w przepisach art. 28-30 i nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę albo ich zgłoszenia.
Skarżący kasacyjnie podniósł ponadto, że całe postępowanie prowadzone przez organ II instancji powinno być przeprowadzone o "nową" podstawę matarialnoprawną.
Podniesiono także, iż – w świetle art. 104 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – całkowicie nieuprawnione jest stanowisko Sądu, jakoby skarżąca Spółka była zobowiązana do przedstawienia dowodu potwierdzającego brak prezentaty na doręczonej jej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wskazać należy, że art. 28 ust 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. W art. 30 Prawa budowlanego określono, w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi, w którym to zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy ponadto dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz – w zależności od potrzeb – odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Zaznaczyć przy tym należy, że "zgłoszeniem" objęte są co do zasady inwestycje o mniejszym ciężarze gatunkowym, nie wymagające ze swej istoty zwiększonej uwagi właściwego do załatwiania tych spraw organu, niż te, na których budowę wymagane jest pozwolenie na budowę wydawane w formie decyzji administracyjnej.
Można zatem stwierdzić, że owo "zgłoszenie robót budowlanych" stanowi niejako substytut "pozwolenia na budowę".
Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, można przystąpić do wykonywania robót budowlanych, jeżeli organ w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu. Stosownie zaś do art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli:
1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;
2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.
Ustalony w ustawie Prawo budowlane 30 – dniowy termin do wniesienia sprzeciwu liczony od daty dokonania zgłoszenia jest terminem prawa materialnego, który określa w czasie kompetencję organu do wydania decyzji o sprzeciwie. Z upływem tego terminu organ traci kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Efektem dokonania zgłoszenia robót budowlanych jest albo możliwość realizacji tych robót albo brak takiej możliwości ze względu na niedopuszczenie do tego przez organ. Niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w ustawowo określonym terminie oznacza możliwość przystąpienia do realizacji inwestycji, zatem kończy postępowanie w sprawie wszczętej zgłoszeniem. Zasadniczo bowiem w sprawie zgłoszenia nie musi być wydane rozstrzygnięcie indywidualne, o którym mowa w art. 104 K.p.a.
W niniejszej sprawie "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka jawna w dniu 22 marca 2012 r. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na montażu reklamy wielkoformatowej wraz z oświetleniem na elewacji zewnętrznej, tj. na ścianie frontowej i obu ścianach bocznych budynku przy ul. J. we Wrocławiu w postaci prześwitującej siatki winylowej o powierzchni 2750,10 m2 z nadrukiem graficznym. Jak w wynika z akt sprawy 30 – dniowy termin do wniesienia sprzeciwu został przez organ zachowany.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że obszar inwestycji w niniejszej sprawie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Plac 1 Maja we Wrocławiu, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego Nr 80, poz. 911. Zgodnie z § 7 tego planu, cały obszar nim objęty znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, w której narzucono rygory w zakresie utrzymania zasadniczych elementów rozplanowania istniejącej substancji o wartościach kulturowych oraz charakteru i skali nowej zabudowy. Zgodnie z § 18 ust. 2 pkt 8 i 9 planu nakazano wyeksponowanie obiektów od strony pl. J., ul. L. i ogólnodostępnej strefy reprezentacyjnej, nałożono szczególne wymagania architektoniczne dla tych obiektów, tj. wymóg wysokiego poziomu estetycznego, poprzez szczególne ukształtowanie formy tych obiektów, co oznacza w istocie zgodnie z § 2 pkt.12, 16 wymóg wysokiego poziomu estetycznego, nakładany na planowany obiekt poprzez szczególne ukształtowanie jego formy, stosowanie w elewacjach wysokiej jakości materiałów budowlanych, podniesienie poziomu estetycznego elewacji obiektów istniejących, wymóg takiego usytuowania obiektu, aby jego najbardziej reprezentacyjne części były dobrze widoczne z określonego miejsca. W myśl przepisu §9 ust.2 na całym obszarze objętym planem ustanowiono zakaz umieszczania urządzeń technicznych na elewacjach obiektów budowlanych w miejscach widocznych z obszarów ogólnie dostępnych, wbudowanie w kubaturę obiektu urządzeń technicznych zlokalizowanych powyżej ostatniej kondygnacji. Na całym obszarze objętym planem obowiązuje także zakaz umieszczania wolnostojących nośników reklamowych, zakaz umieszczania reklam na budynkach znajdujących się w rejestrze zabytków.
Wszystko to oznacza, że za prawidłowe należy uznać stanowisko zarówno organów administracyjnych orzekających w sprawie, jak i Sądu I instancji, że przesłonięcie budynku siatką winylową nie jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że siatka reklamowa (kolorowy nadruk reklamy) zmieni wygląd zewnętrzny budynku, jego kolorystykę, fakturę i teksturę elewacji. Na powstanie lub utrzymanie ładu urbanistycznego wpływają bowiem nie tylko formy geometryczne (bryły budynków), ale także pozostałe cechy tych brył. Nałożona siatka zastąpiłaby w istocie elewację budynku przy pl. J., co spowodowałoby całkowitą zmianę jego zewnętrznej formy, która w takiej postaci nie odpowiadałaby wymogom zawartym w § 18 ust. 2 pkt, 8 i 9 planu, co do wysokiego poziomu estetycznego elewacji, szczególnych wymagań architektonicznych obiektów na badanym obszarze.
Z tych względów uznać należy, że zasadne było złożenie przez organ I instancji sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych, jako naruszających ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – stosownie do art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego.
Za nieusprawiedliwione uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz § 10 uchwały Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Plac 1 Maja we Wrocławiu.
W istocie bowiem dla stwierdzenia sprzeczności inwestycji z planem wystarczyła wskazywana przez sąd i organy sprzeczność z § 18 ust.2 pkt.8 i 9.
Odnosząc się do przewidzianego w §10 pkt.2 planu zakazu umieszczania reklam na budynkach wpisanych do rejestru zabytków wskazać należy, że w przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego, powiązanej przestrzennie grupy budynków przedmiotem ochrony jest zespół, na który składają się wchodzące w jego skład budynki, co oznacza że ochroną w takim przypadku objęte są zewnętrzne elementy każdego z tych obiektów, w tym także elewacje( por. wyrok NSA z dnia 27.09.2012r., sygn. akt II OSK 887/11). Umieszczenie zatem na budynku reklamy w postaci siatki winylowej przesłaniającej elewacje uznać należy za sprzeczne także z § 10 pkt.2 planu.
Za prawidłowe uznać należało rozważania poczynione przez sąd I instancji odnoszące się do konieczności prowadzenia robót, polegających na rozbudowie istniejącej instalacji elektrycznej na podstawie pozwolenia na budowę. W istocie bowiem żadna z norm zawartych w prawie budowlanym nie zwalnia tego rodzaju robót od udzielenia pozwolenia na budowę. Pozwolenia na budowę nie wymagają roboty dotyczące przyłączy elektroenergetycznych (art. 29 ust.1 pkt. 20) oraz przebudowy sieci elektroenergetycznych (art. 29 ust.2 pk.11).
Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej norm procesowych. Wskazać w tym miejscu należy, iż wbrew stanowisku skarżącego uzasadnienie wyroku sądu I instancji odpowiada normie zawartej w art. 141 §4 P.p.s.a. jest wyczerpujące, zawiera odniesienie do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, szczegółowe rozważania prawne. Nie można sądowi zarzucić wadliwości naruszenia tej normy tylko z tego względu, że wykazując sprzeczność inwestycji z miejscowym planem nie odniósł się do przepisu §10 w sytuacji gdy powołał inne postanowienia prawa miejscowego, które dostatecznie tę niezgodność z planem potwierdzały.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145§1pkt.1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 15, 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. należy uznać, że i on jest chybiony. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie została bowiem naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada dwuinstancyjności polega bowiem właśnie na tym, że organ II instancji ma poprawić, uzupełnić i wyjaśnić to, czego nie zrobił, bądź źle zrobił organ I instancji. Zatem organ II instancji nie zmieniając tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy oraz jej zakresu, merytorycznie załatwia sprawę, dokując własnych ustaleń – do czego upoważnia go art. 138 K.p.a. Jest także uprawniony do innego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją – ta sama podmiotowo i przedmiotowo sprawa była rozpatrywana dwukrotnie. Decyzje organów administracyjnych zapadły w przedmiocie wniesienia sprzeciwu, a zatem organy administracyjne orzekały co do tego, czy inwestor może nabyć prawo do wykonywania zgłoszonych robót budowlanych.
W okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do skutecznego postawienia sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 106§5 p.p.s.a. w związku z art. 228§2 kpc. W istocie bowiem sąd I instancji mógłby naruszyć normę wynikającą z tego przepisu jedynie wówczas, gdyby sam prowadził postępowanie dowodowe. W niniejszej sprawie przed sądem I instancji nie został przeprowadzony żaden dowód. Kontrolując dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych sąd nie przeprowadza postępowania dowodowego, o jakim stanowią powyższe normy, bada jedynie, czy prawidłowo przeprowadziły je organy administracji. Tak skonstruowany zarzut nie mógł zatem skutecznie podważyć dokonanej przez sąd I instancji kontroli.
Nie można również zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył normę zawartą w art. 106 §4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Do faktów powszechnie znanych zaliczyć należy zjawiska przyrody, okoliczności, zdarzenia, które z założenia powinny być znane każdemu dorosłemu, rozsądnemu, charakteryzującymi się przeciętnymi wartościami człowiekowi. Za powszechnie znane uważa się np. wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze, procesy ekonomiczne lub zdarzenia normalne i zwyczajne zachodzące w określonym miejscu i czasie. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że to czy kontrolowana przez sąd administracyjny decyzja opatrzona jest datą do okoliczności powszechnie znanych w rozumieniu tej normy nie zalicza się.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia również przepisu art. 1 i 3, art. 134 § 1, art. 135 § 1 P.p.s.a., art. 145§1pkt.1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 7,8 kpa.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w pkt II wyroku sentencji wyroku, w pierwszej kolejności jednak w pkt.1 sentencji dokonując sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, zawartej w kontrolowanym wyroku na podstawie art. 156 § 3 P.p.s.a.