II OSK 199/09

II OSK 199/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-02-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Joanna Banasiewicz
Krystyna Borkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Po 374/08 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2008-10-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
art. 56 ust. 1; art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowniu przed sadami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm).
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 października 2008 r. sygn. akt II SA/Po 374/08 w sprawie ze skargi P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [..] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II SA/Po 374/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Konina z dnia [...] czerwca 2007 r. odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o nazwie "[...]", położonej na budynku przemysłowo-biurowym w Koninie przy ulicy K., na działce nr ew. [...], obręb S.
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.
1. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezydent Miasta Konina – po ponownym rozpatrzeniu sprawy – odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji stwierdził, że planowane przedsięwzięcie stanowi rozbudowę istniejącego obiektu, gdyż ma nastąpić całkowita zmiana anten, parametrów technicznych i użytkowych obiektu oraz zmiana i powiększenie obszaru oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Paragraf 2 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu wyklucza możliwość lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko na terenie objętym powyższym planem. Ponadto zgodnie z § 10 ust. 5 planu miejscowego niedopuszczalne jest wykraczanie uciążliwością wykonywanej działalności poza granice własności, na której jest wykonywana. Należało zatem odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.).
2. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka P. domagając się jej uchylenia i wydania pozytywnej decyzji lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu podniesiono, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie narusza postanowień planu miejscowego, gdyż jest ono modernizacją istniejącej infrastruktury, a nie rozbudową czy przebudową. Wskazano, że § 5 pkt 6 planu miejscowego pozwala na modernizację istniejącej infrastruktury technicznej.
3. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż przedmiotowe przedsięwzięcie stanowi rozbudowę. Organ uznał, że zgodnie z przepisami rozbudowa poddana jest tym samym rygorom co budowa. Stwierdził ponadto, że stacji bazowej telefonii komórkowej nie można zaliczyć do infrastruktury, o której mowa w § 5 planu miejscowego.
4. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka P. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Konina. Zarzuciła ona zaskarżonej decyzji naruszenie art. 56 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że planowane zamierzenie jest niezgodne z postanowieniami miejscowego planu oraz naruszenia § 5 pkt 6 planu miejscowego poprzez przyjęcie, że inwestycja nie może zostać zakwalifikowana jako niezbędna modernizacja istniejącej infrastruktury technicznej i § 10 pkt 6 oraz § 2 ust. 2 pkt 2 tego planu poprzez przyjęcie, że przedsięwzięcie narusza powyższe ustalenia planu. Ponadto w skardze podniesiono, że w swojej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie uznało, iż postanowienia § 10 pkt 6 planu miejscowego nie odnoszą się do obiektów już istniejących. Zmiana stanowiska organu w tej kwestii, zdaniem skarżącej, narusza przepisy art. 110 w związku z art. 140 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
5. Wyrokiem z dnia 8 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, iż planowana inwestycja polegać ma w istocie na likwidacji wszystkich trzech istniejących sektorowych anten nadawczych a następnie zainstalowaniu w ich miejsce sześciu nowych sektorowych anten nadawczych o odmiennych parametrach technicznych. Zatem przedsięwzięcie to zakłada wymianę najważniejszych elementów stacji bazowej. W efekcie powstanie nowy obiekt znacznie różniący się od dotychczasowego. Takie działania nie mieszczą się w definicji pojęcia przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane. Zatem planowaną inwestycję należało zakwalifikować jako rozbudowę. Rozbudowę zaś należy traktować tak jak budowę, zgodnie z pkt 6 art. 3 Prawa budowlanego. Sąd uznał także, że pojęcie "lokalizacji" zawarte w § 10 planu miejscowego należy rozumieć jako usytuowanie, umiejscowienie konkretnego obiektu lub urządzenia. Pojęcie "lokalizacja" oznacza zatem w takim samym znaczeniu budowę nowego obiektu, jak i rozbudowę, odbudowę i nadbudowę istniejącego obiektu w określonym miejscu.
Sąd nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż bazy telefonii komórkowej nie można uznać za sieć infrastruktury technicznej. Podkreślił jednakże, iż stanowisko organu w tym zakresie nie miało ostatecznie wpływu na trafność jego rozstrzygnięcia.
Wyjaśnił też, że organ odwoławczy w trakcie rozpoznawania sprawy może zmienić stanowisko co do ustalenia stanu faktycznego lub interpretacji przepisów stosowanych w sprawie.
Od powyższego wyroku spółka P. złożyła skargę kasacyjną domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
– art. 56 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że projektowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
– § 10 pkt 6 planu miejscowego – zatwierdzonego uchwałą Nr 680 Rady Miasta Konina poprzez przyjęcie, że projektowane przedsięwzięcie jest objęte zakazem określonym w tym przepisie;
– § 5 pkt 6 ww. planu miejscowego poprzez pominięcie, że niezbędne modernizacje sieci infrastruktury technicznej mogą być dokonywane na terenach ich dotychczasowej lokalizacji;
– § 5 pkt 6 oraz § 10 pkt 6 planu miejscowego poprzez dokonanie wykładni terminu "lokalizacja" wyłącznie w świetle ustawy – Prawo budowlane
oraz naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 110, 140 oraz art. 8 i 11 K.p.a. poprzez przyjęcie, że dopuszczalne było odstąpienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie od własnych ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia 28 listopada 2006 r., a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 133 P.p.s.a. poprzez dokonanie własnych ustaleń i przyjęcie, że głównymi elementami stacji bazowej są anteny sektorowe i radioliniowe, a w konsekwencji przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie zakłada wymianę najważniejszych elementów stacji bazowej, a więc w istocie prowadzi do powstania nowego obiektu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że planowane zamierzenie jest zgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Zmiana konfiguracji anten oraz mocy emitowanej przez stację nie zmieni jej funkcji. Przedsięwzięcie zostanie zrealizowane przy wykorzystaniu tej samej konstrukcji budowlanej i nie dojdzie przy tym do zmiany sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. Autor skargi kasacyjnej, podkreślił, iż niedopuszczalne jest dokonywanie analizy pojęcia lokalizacji czy rozbudowy na gruncie ustawy – Prawo budowlane, gdyż sprawa odnosi się do przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.
W skardze podniesiono także, że planowana inwestycja stanowi niezbędną modernizacje sieci, wykonaną na terenie jej dotychczasowej lokalizacji. Podkreślono, że zmiana stanowiska organu II instancji przy wydaniu ponownej decyzji narusza art. 110, 140 oraz art. 8 i 11 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył co następuje:
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
1. Na wstępie należy przypomnieć, że w identycznej sprawie, w której brały udział te same strony zapadł już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2009 r. (sygn. akt II OSK 1376/08) wpisujący się w dotychczasową linię orzecznictwa tego Sądu (por. wyrok z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1036/07) również dotyczący spółki P.
Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela zamieszczony w uzasadnieniu tego wyroku (z 16 września 2009 r.) pogląd, dotyczący zarówno rozumienia (i stosowania) art. 56 ust. 1 – Prawa ochrony środowiska, w powiązaniu ze stosownymi postanowieniami uchwały Miasta Konina z 19 grudnia 2001 r. – zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
2. Rozpoznając – w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że są one bezzasadne.
ad a) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając pierwszą decyzją Prezydenta Miasta Konina nie poczyniło żadnych ustaleń, które mogłyby być wiążące dla organu I instancji. Uchylenie decyzji nastąpiło z przyczyn procesowych.
Oczywiście słuszne stwierdzenie, że "treść § 10 pkt 2 (...) o zakazie lokalizacji inwestycji nie może być odniesiona do obiektów istniejących w dniu uchwalenia planu" nie ma zastosowania w stanie faktycznym, przyjętym za podstawę kolejnej decyzji.
Z powyższych ustaleń wynikało bowiem, że zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie stanowiło w istocie rzeczy rozbudowę, a nie przebudowę istniejącego obiektu. Nie można twierdzić, że stan faktyczny nie uległ zmianie, skoro przy pierwszym rozpoznaniu wniosku nie wyjaśniono sprawy w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie. To uchybienie zostało usunięte przy ponownym rozpatrzeniu wniosku przez organ I instancji.
ad b) Artykuł 133 P.p.s.a. składa się z trzech jednostek (paragrafów) redakcyjnych. Można domniemywać, że skarżącej Spółce chodzi o pierwszą część § 1 (Sąd wydaje wyrok... na podstawie akt sprawy). Zarzut ten, nie dość, że nieprecyzyjnie sformułowany, to jeszcze nie znalazł żadnego rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. To nie Sąd, a organ II instancji ustalił jakie elementy stacji bazowej podlegać mają wymianie (stosownie do wskazań inwestora) i jaki charakter ma planowane przedsięwzięcie. Uzasadnienie wyroku nie wskazuje i nie zawiera żadnej okoliczności, która by nie wynikała z akt administracyjnych, a w szczególności z decyzji obu instancji. Tym samym brak podstaw do przyjęcia naruszenia art. 133 P.p.s.a.
3. W związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego należy wyjaśnić – co Naczelny Sąd Administracyjny czynił już niejednokrotnie – że błędna wykładnia oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu to dwie odmienne postacie naruszenia tego prawa.
Albo rozstrzygnięcie sprawy spowodowane było błędnym zrekonstruowaniem treści normy prawnej albo też zastosowany przepis nie odnosi się do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (tzw. błąd subsumcji).
Jednoczesne powołanie obu tych postaci utrudnia zrozumienie rzeczywistych intencji skarżącego, niezależnie od tego, że jest wadliwe.
ad a) W uzasadnieniu wyroku Sąd ograniczył się do zacytowania treści art. 56 ust. 1 cyt. ustawy (s. 6). Nie wyjaśnił treści przepisu, zatem nie mógł dokonać jego "błędnej wykładni". Przepis ten jest adresowany do "właściwego organu" a nie do sądu i zawiera stwierdzenie, że "organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli został uchwalony". Tak więc przyjęcie, że projektowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to przez organ administracyjny, a nie Sąd jest wynikiem zestawienia planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami tego planu. Nie jest natomiast skutkiem stosowania wymienionego wyżej przepisu. Na czym miałby polegać błąd Sądu tego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono, co uniemożliwia kasacyjną kontrolę wyroku w tym zakresie,
ad b) Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, co do prawidłowości zastosowania zakazu ustanowionego w § 10 pkt 6 planu – z uwagi na charakter planowanego przedsięwzięcia. Ustalenia w tym przedmiocie, w szczególności co do "znaczącego oddziaływania na środowisko" organy oparły na wnioskach wynikających z "Raportu" sporządzonego w czerwcu 2006 r.
Prawidłowości tych wniosków – skarżąca nie podważyła. Skoro planowana inwestycja mieści się w kategorii objętych powyższym zakazem trafnie Sąd ocenił, że prawidłowo zastosowano § 10 pkt 6 planu.
Tej oceny nie podważa wynikająca z § 5 pkt 6 Planu możliwość dokonania "niezbędnej modernizacji sieci infrastruktury technicznej (...) na terenach ich dotychczasowej lokalizacji". Granice tej możliwości wyznacza § 10 pkt 6 w sytuacji, gdy pod nazwą "modernizacja" kryje się, jak to sformułował Sąd, powstanie w istocie, nowego obiektu, znacznie różniącego się od dotychczasowego i to również w zakresie oddziaływania na środowisko.
ad c) Nie do końca jest zrozumiały zarzut naruszenia uchwały nr 680 "poprzez dokonywanie wykładni terminu lokalizacji wyłącznie w świetle ustawy (...) Prawo budowlane".
Na s. 8 uzasadnienia wyroku Sąd wyjaśnił, że przez lokalizację należy rozumieć usytuowanie obiektu (urządzenia) co dotyczy zarówno budowy nowego, jak i rozbudowy, odbudowy i nadbudowy już istniejącego obiektu.
Skarżąca nie wskazała na czym polega błąd w tym wyjaśnieniu ani nie podała jak należy rozumieć "lokalizację", o której mowa w § 10 pkt 6 i § 5 pkt 6 uchwały.
Sąd kasacyjny nie znajduje uzasadnionych podstaw do różnego rozumienia wyrażenia "lokalizacja" w ustawach Prawo budowlane i o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w wymienionej wyżej uchwale.
Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.