II OSK 1988/22

II OSK 1988/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Sygn. powiązane
II SA/Ol 173/22 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2022-04-26
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 173/22 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2021 r. nr P.7721.99.2021 05.DP w przedmiocie legalizacji budowy garażu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 26 kwietnia 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 173/22, oddalił skargę K.S. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 grudnia 2021 r., nr P.7721.99.2021 05.DP, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Elbląga z 2 sierpnia 2021 r., nr 30/2021, znak: PINB/JK/70040/30/2020, którą na podstawie art. 49i ust. 1b i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, organ zalegalizował I.Z. i Z.Z. budowę garażu, dobudowanego do budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego w E. przy ul. [...], na działce nr [...].
W uzasadnieniu wyroku, oceniając legalność działania organu nadzoru budowlanego w związku ze skargą właścicielki sąsiedniej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki do legalizacji spornego garażu w trybie uproszczonym,
W skardze kasacyjnej K.S., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W podstawach skargi kasacyjnej dotyczących prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 49g ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 w zw. z art. 49f ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wskutek przyjęcia, że właściciele samowoli budowlanej spełnili warunek w postaci oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz że spełniona została przesłanka polegająca na tym, że od zakończenia budowy upłynęło 20 lat.
W podstawach skargi kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego sprawy, w szczególności pominięcie faktu niewykonania przez właścicieli samowoli budowlanej postanowienia organu pierwszej instancji z 29 marca 2021 r. poprzez nie przedłożenie oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością nr [...].
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, względnie, o rozpoznanie skargi i uwzględnienie żądania zawartego w jej treści.
Ponadto, wniesiono o rozważenie zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, w którym Z.Z. postawiono zarzut sporządzenia oświadczenia zawierającego nieprawdziwe dane co do daty jego sporządzenia i miejsca zamieszkania osoby, od której pochodzi, które następnie przedłożył w PINB w Elblągu usiłując wyłudzić poświadczenie nieprawdy w postaci korzystnej dla siebie decyzji administracyjnej w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej (aktualna sygn. akt PR 2 Ds. 33.2021 Prokuratury Rejonowej w Ostródzie Ośrodek Zamiejscowy w Morągu).
Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wraz z kwotą 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą a granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i wskazane w niej jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego.
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 49g ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 w zw. z art. 49f ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 77 i art. 80 k.p.a., a także argumentacja wywiedziona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zmierzają do zakwestionowania możliwości prowadzenia w sprawie przedmiotowego garażu uproszczonego postępowania legalizacyjnego oraz zakwestionowania oceny, że zostały w sprawie spełnione przesłanki legalizacji uproszczonej.
Skarżąca kasacyjnie podważa możliwość wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego powołując się na dokonaną przez organy nadzoru budowlanego w dniu 4 września 2020 r. (tj. przed wejściem w życie w dniu 19 września 2020 r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), zwanej dalej ustawą nowelizującą, która wprowadziła do systemu prawnego uproszczone postępowanie legalizacyjne) czynność wezwania stron do złożenia informacji, dokumentów i dowodów na okoliczność sprawy.
Kolejną przeszkodą uniemożliwiającą wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego miała być data zakończenia budowy garażu, która w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej była późniejsza niż wymagane co najmniej 20 lat.
Należy zauważyć, że kwestię wpływu czynności dokonywanych przez organy administracji publicznej w ramach postępowania legalizacyjnego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej na możliwość stosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego prawidłowo Sąd Wojewódzki wyjaśnił w świetle przepisów intertemporalnych ustawy nowelizującej. O ile z art. 25 ustawy nowelizującej wynika zasada ogólna zasada stosowania do spraw wszczętych i niezakończonych przepisów Prawa budowlanego obowiązujących przed wejściem w życie przepisów ustawy nowelizującej tj. przed 19 września 2020 r., które nie przewidywały uproszczonej legalizacji, to zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 32 ustawy nowelizującej, który wyraża intertemporalną normę odnoszącą się wprost do możliwości wszczynania uproszczonego postępowania legalizacyjnego, nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki.
Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że to w art. 32 ustawy nowelizującej racjonalny ustawodawca sformułował negatywne przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, które obejmują: (1) wydanie decyzji o nakazie rozbiórki (2) przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej.
W okolicznościach sprawy, ewentualne czynności procesowe organów dokonywane przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, w tym dokonane w dniu 4 września 2020 r., nie miały zatem znaczenia dla legalności wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w świetle przepisów intertemporalnych. Organy nadzoru budowlanego, a za nimi Sąd pierwszej instancji, trafnie przyjęli, że jeżeli od zakończenia budowy obiektu minęło co najmniej 20 lat, jak wskazuje art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego, a nie wydano decyzji o nakazie rozbiórki w trybie zwykłym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, to nie było przeszkód do wdrożenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając w granicach skargi kasacyjnej zarzut dotyczący czasu powstania obiektu, stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na dokonanie ustaleń, że budowa spornego garażu została zakończona co najmniej 20 lat temu, tj. w 1998 r. Zarzuty skargi kasacyjnej zawierające polemiczne w stosunku do organów i Sądu pierwszej instancji stanowisko skarżącej nie podważyły kompletności przeprowadzonego w tym zakresie postępowania oraz prawidłowości poczynionych w jego toku ustaleń. Wszystkie zgromadzone dowody, w tym zeznania świadków, oględziny nieruchomości, zweryfikowano w ich wzajemnej relacji, wykazując przy tym dlaczego mogły one stanowić źródło informacji o rzeczywistym stanie sprawy.
Zebrana dokumentacja, w tym pisemne oświadczenia A.K. (pracownika warsztatu samochodowego), Z.L. (pomocnika S.Z. – ojca Z.Z.) oraz Ł.B. (ówczesnego praktykanta w warsztacie) potwierdzają wyjaśnienia inwestora, że garaż istnieje od 1998 r. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, nie przeczą temu zdjęcia satelitarne z 1998 r. i 2005 r. Pomimo bowiem różnic na tych fotografiach, zdjęcie z 1998 r. niewątpliwie potwierdza istnienie obiektu budowlanego przylegającego do budynku mieszkalno-usługowego. Odmienna kolorystyka i kontury dachu odzwierciedlone na zdjęciach mogą zaś wynikać z etapu budowy garażu, który jak wskazali świadkowie powstał na fundamentach i z wykorzystaniem pozostałości istniejącego tam wcześniej budynku gospodarczego. Co więcej, Sąd Wojewódzki słusznie również zauważył, że sama skarżąca w składanych oświadczeniach kontestowała działania organów nadzoru podjęte "dopiero 20 lat po powstaniu budynku", co pośrednio również potwierdza, że zgodnie z jej stanem świadomość budowa garażu miała miejsce wcześniej niż graniczne 20 lat.
Podsumowując, kontrola legalności działania organów w zakresie ustaleń daty zakończenia budowy garażu dokonana przez Sąd Wojewódzki zasługuje na zaakceptowanie.
Niezasadne są także zarzuty kasacyjnie kwestionujące kompletność przedłożonych przez inwestorów dokumentów legalizacyjnych, w tym oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące działki będącej własnością skarżącej kasacyjnie.
Stosownie do art. 49g ust. 1 Prawa budowlanego w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia. Realizując ten obowiązek, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Elbląga postanowieniem z 23 lutego 2021 r. nałożył na I. i Z.Z. obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, określonych w art. 49g ust. 2 Prawa budowlanego, tj.: 1) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane); 2) geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego; 3) ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującej, czy stan techniczny obiektu budowlanego: a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
Analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że inwestorzy wywiązali się z obowiązku przedłożenia wszystkich dokumentów niezbędnych do legalizacji garażu.
Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, ze względu na przekroczenie sporną zabudową granicy działki sąsiedniej inwestorzy nie byli zobowiązani do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie zajętej części działki nr [...]. Sąd pierwszej instancji słusznie odwołał się w tym zakresie do treści art. 151 k.c., zgodnie z którym, jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. A zatem w sytuacji przekroczenia granicy sąsiedniej nieruchomości przy budowie obiektu w opisanych w przepisie sytuacjach właściciel sąsiedniej nieruchomości nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, w tym wypadku rozbiórki garażu, a przysługują mu jedynie stosowne roszczenia cywilnoprawne. W okolicznościach sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której na mocy regulacji prawa cywilnego właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma uprawnienia do skutecznego sprzeciwienia się istnieniu stanu zabudowy z przekroczeniem granicy. Zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie pozwala w szczególności na przyjęcie, że właściciel niezwłocznie sprzeciwił się przekroczeniu, nie mówiąc o winie umyślnej inwestora przy przekroczeniu granicy. Pomijając kwestię ewentualnych roszczeń cywilnoprawych skarżącej kasacyjnie, pozostających poza kognicją organów oraz sądownictwa administracyjnego, oznacza to, że to inwestor, który zabudował fragment nieruchomości sąsiedniej ma sui generis tytuł wynikający z prawa cywilnego do dysponowania tym zajętym przedmiotową zabudową fragmentem nieruchomości sąsiedniej na określony cel budowlany. W świetle powyższego, w okolicznościach sprawy ocena przedłożenia lub nieprzedłożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie obejmującym fragment działki sąsiedniej w wyniku przekroczenia traci na znaczeniu dla niniejszej sprawy i jej rozstrzygnięcia. Tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyrażający się w obowiązku właściciela sąsiedniej nieruchomości znoszenia stanu zabudowy w granicach przekroczenia powstaje wskutek zdarzenia prawnego z mocy prawa.
W okolicznościach sprawy dodatkowo należy wskazać na skalę przekroczenia granicy, która mieści się granicach dopuszczalnych geodezyjnych błędów pomiarowych. Zjawisko przekroczenia granicy podlega stopniowaniu proporcjonalnie do skali przekroczenia. O ile co do zasady zabudowa cudzej nieruchomości wymaga tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to w określnych okolicznościach faktycznych, gdzie skala przekroczenia jest w granicach błędu, wymaganie tytułu do nieruchomości cudzej jawi się jako wymaganie zbyt daleko idące, ignorujące różnicę pomiędzy zabudową a przekroczeniem granicy.
Brak wpływu kwestii przedłożenia oświadczenia o tytule do dysponowania nieruchomości na cele budowlane przesądza o niemożliwości uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z uwagi na przedstawione Z.Z. zarzuty karne sporządzenia i posłużenia się oświadczeniem J.P. (właściciela działki nr [...] w dacie budowy garażu) zawierającym nieprawdziwe dane co do daty jego sporządzenia i miejsca zamieszkania osoby, od której pochodzi, w celu uzyskania korzystnego rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej.
Zgodnie z art. 192 p.p.s.a. do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej stosuje się w zakresie zawieszenia postępowania m.in. art. 125 p.p.s.a. W świetle art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Wyraz "może" zawarty w dyspozycji powyższego przepisu wskazuje na to, iż zawieszenie postępowania sądowego zależy od uznania sądu. Zawieszenie to, wpływające na czas trwania rozpoznawania sprawy, jest uzasadnione tylko wtedy, jeżeli ustalenie czynu w drodze karnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy karnej musi być zatem istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. W okolicznościach sprawy te przesłanki nie zachodzą, skoro kwestie związane z tytułem do dysponowania nieruchomością zajętą przekroczeniem granicy wynika z wyżej przywołanego przepisu prawa cywilnego.
W ramach przeprowadzonej uproszczonej procedury legalizacyjnej inwestorzy nie byli również obowiązani do wykazania zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi ani do przedłożenia oceny technicznej sposobu odprowadzania wód opadowych m.in. z przedmiotowego budynku garażowego. W procedurze uproszczonej legalizacji organ bada jedynie kompletność przedłożonych dokumentów, ściśle określonych w art. 49g Prawa budowlanego, tj. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego oraz ekspertyzy technicznej. Kwestie podniesione przez skarżącą kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podlegają ocenie w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie uproszczonej procedury legalizacyjnej.
W konsekwencji, z powodu braku skutecznego podważania w niniejszej skardze kasacyjnej prawidłowości kontrolowanego wyroku Sądu Wojewódzkiego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.