II OSK 1988/06

II OSK 1988/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Mariola Kowalska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Łd 209/06 - Wyrok WSA w Łodzi z 2006-07-28
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 42
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 209/06 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego 1. oddala skargę kasacyjną 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokata A. Ł. z Kancelarii Adwokackiej w Ł. ul. [...] kwotę 120 ( sto dwadzieścia) złotych oraz kwotę 26,40 ( dwadzieścia sześć złotych czterdzieści groszy ) stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 lipca 2006r., sygn. akt II SA/Łd 209/06 oddalił skargę B. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] znak: W[...].
W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
W trakcie prowadzonych w dniu [...] czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego ustalił, iż na działce nr [...] przy ul. [...] znajduje się budynek garażowo - gospodarczy o wymiarach 11.25m x 3.80m wykonany z płyt pełnych ogrodzeniowych. Zgodnie z oświadczeniem właściciela K. C. przedmiotowy budynek powstał na początku lat 70-tych i na jego wzniesienie inwestor nie posiadał pozwolenia.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji technicznej w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z obowiązku tego inwestor wywiązał się w dniu [...]. Wobec powyższego wydaną w oparciu o przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane decyzją Nr [...] z tej samej daty organ nadzoru budowlanego nakazał K. C. wykonanie w wyznaczonym terminie określonych robót budowlanych oraz po ich wykonaniu nakazał złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.
Wnioskiem z dnia [...] inwestor zwrócił się do organu nadzoru budowlanego stopnia podstawowego o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.
W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją nr [...] wydaną na podstawie przepisu art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane udzielił K. C. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego.
Od decyzji powyższej odwołanie wniosła B. P., właścicielka sąsiedniej nieruchomości, zarzucając organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż sporny budynek został wzniesiony w latach 70, podczas gdy w rzeczywistości wybudowano go w roku 2003, i domagając się nakazania rozbiórki spornego obiektu zgodnie z obowiązującym stanem prawnym. Odwołująca się podkreśliła, iż obiekt ten wzniesiony został bez pozwolenia na budowę po 1 stycznia 1995r. i z tego względu zastosowanie w sprawie powinny mieć przepisy ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. z 2003, Nr 207, poz. 2016 ze zm.), a nie ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Wskazała, iż w jej ocenie usytuowanie wzniesionego nielegalnie obiektu jest niezgodne z postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreśliła, iż działalność w branży motoryzacyjnej, która prowadzona jest w dzień i w nocy na działce K. C. jest dla niej bardzo uciążliwa, i nie mieści się w granicy działki, o czym stanowi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w świetle przepisów Prawa budowlanego - ustawy obowiązującej zarówno w latach 70, a także aktualnie, budowa garażu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. W celu określenia w oparciu o jakie przepisy prawa winno być prowadzone postępowanie dotyczące spornego obiektu należało w pierwszej kolejności określić datę jego budowy. Dokonując tych ustaleń organ I instancji oparł się zarówno na protokole, opatrzonym przez strony podpisem potwierdzającym taki stan rzeczy, z oględzin przeprowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w dniu [...], z którego wynika, że garaż wybudowano w latach 70, oraz na mapie znajdującej się w aktach sprawy, wpisanej do ewidencji przez Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. pod nr [...] aktualnej na dzień [...]. Powyższa mapa bezspornie wskazywała, iż budynek gospodarczo-garażowy istniał już w tym czasie na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w W.. Słusznie zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stosownie do przepisu art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 z, ze zm.) uznał, iż w sprawie niniejszej zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 roku. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Sporny obiekt budowlany w dacie jego budowy nie naruszał przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu, na którym został zrealizowany bowiem zapisy tego planu zarówno przed rokiem 1981 jak i obowiązującego obecnie nie wykluczały budowy takich obiektów. Przedmiotowy garaż nie powodował też niebezpieczeństwa dla mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, tak więc nie istniały w sprawie okoliczności z art. 37 ustawy z 1974 r. zobowiązujące organ administracji do wydania nakazu przymusowej rozbiórki przedmiotowego obiektu. Słusznie zatem organ I instancji prowadził w oparciu o przepis art. 40 wskazanej ustawy procedurę legalizacyjną zmierzającą do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Po wykonaniu przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...], wydaną w oparciu o przepis art. 40, dysponując materiałem dowodowym świadczącym o zdatności garażu do użytku, wydaną na podstawie art. 42 Prawa budowlanego 1974 roku decyzją z dnia [...], organ I instancji zasadnie udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego.
W dniu 11 lutego 2006 roku B. P. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu powtórzyła zarzuty podnoszone uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził wad i naruszeń prawa uzasadniających jej uchylenie, stąd też skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu.
Sąd I instancji wskazał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, iż sporny obiekt został zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1995r. więc przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. Organy zatem prawidłowo dokonały ustaleń dotyczących okresu wzniesienia obiektu, zasadnie powołując się na zapisy z mapy wpisanej do ewidencji przez Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. pod nr [...], aktualnej na dzień [...] z której wynikało niezbicie, że sporny obiekt istniał już w roku 1992.
W uzasadnieniu wskazano, iż stosownie do treści art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do obiektów których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, nie stosuje się przepisu art. 48 tej ustawy - zawierającego bezwzględny nakaz rozbiórki obiektów budowlanych wzniesionych samowolnie - lecz przepisy "dotychczasowe". Oznacza to zatem, iż do likwidacji samowoli budowlanych wzniesionych przed wejściem w życie cytowanej ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku tj. przed 1 stycznia 1995 roku, należy stosować przepisy art. 37 bądź art. 40 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.). Przepisy te przewidywały albo wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu, ale tylko w wypadku spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w przepisie art. 37 powołanej ustawy, albo "legalizację" samowoli poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie danego obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami. Zgodnie z przepisem art. 40 powołanej ustawy w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Stosownie zaś do przepisu art. 42 Prawa budowlanego z 1974 roku inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie.
W przedmiotowej sprawie organ administracji I instancji decyzją z dnia [...] nałożył na inwestora na podstawie przepisu art. 40 ustawy z 1974 roku obowiązek wykonania określonych zmian i przeróbek w celu doprowadzenia spornego obiektu gospodarczo-garażowego do stanu zgodnego z przepisami i Polskimi Normami. Powyższa decyzja nie była kwestionowana przez skarżącą, pozostaje w obrocie prawnym, a nałożone nią obowiązki zostały przez inwestora prawidłowo wykonane. Trafnie zatem organy orzekające przyjęły, iż wykonanie nakazów nałożonych powyższą decyzją stanowiło podstawę do wydania inwestorowi, w trybie określonym w przepisie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 roku pozwolenia na użytkowanie. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy wynikało, że postępowanie wyjaśniające, wbrew zarzutom skargi, zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, nakazującymi dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Organy I i II instancji dokonały oceny inwestycji także pod kątem ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lipca 2006 r., w sprawie o sygn. akt II SA./Łd 209/06, złożyła B. P. reprezentowana przez adwokata A. Ł. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zasądzenie kosztów pomocy prawnej z urzędu, które nie zostały opłacone ani w całości ani w części, wraz z podatkiem VAT, z uwzględnieniem postępowania przed Sądami obu instancji.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj:
-art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, iż w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
-zaakceptowanie braku dokonania przez organy administracyjne dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a więc zaakceptowanie naruszenia przez organy administracyjne przepisu art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego;
-zaakceptowanie naruszenia przez organy administracyjne obowiązku w zakresie umożliwienia wypowiedzenia się stronie skarżącej co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, a więc zaakceptowanie naruszenia przez organy administracyjne przepisu art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego;
-zaakceptowanie wadliwości decyzji organu I i II instancji w zakresie w jakim decyzje te nie wskazują uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia, a więc zaakceptowanie naruszenia przez organy administracyjne przepisu art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż dokładnego wyjaśnienia wymagało ustalenie kiedy przedmiotowy budynek został wzniesiony. W ocenie skarżącej nie wystarczyło określenie czy budynek został zbudowany przed dniem 1 stycznia 1995r. czy po tym dniu. Przedmiotowe wyjaśnienie pozwalało jedynie na ustalenie, które przepisy prawa budowlanego będą miały w niniejszej sprawie zastosowanie tj. ustawa Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. czy ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Uwagi wymaga jednak, iż budynki winny spełniać wymagania wynikające z przepisów techniczno budowlanych i Polskich Norm. Te zaś przepisy normowane są w formie aktów wykonawczych do ustawy normującej daną problematykę, w tym przypadku do ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego w ocenie skarżącej koniecznym było dokonanie przez organy administracyjne dokładnego wyjaśnienia, kiedy sporny budynek został pobudowany przez inwestora, gdyż tylko takie dokładne wyjaśnienie pozwalało na kontrolę zgodności tego obiektu z przepisami techniczno budowlanymi i Polskimi Normami, a które to przepisy na przestrzeni 20 lat (1970 r. -1992 r.) ulegały licznym zmianom.
Sąd I instancji uznał, iż organy administracyjne zasadnie przyjęły jako datę budowy spornego budynku lata 70, opierając się w tym zakresie na oświadczeniu inwestora oraz na mapie wpisanej do ewidencji przez Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. pod nr [...].
Sąd Administracyjny zaakceptował brak wszechstronnego rozważenia przez organy administracyjne zebranego w sprawie materiału dowodowego, gdyż organy administracyjne nie wzięły pod uwagę mapy sytuacyjno - wysokościowej wpisanej do ewidencji przez Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S., pod nr [...], aktualnej na dzień [...], a z której wynikało, iż w tym okresie nie było jeszcze budynku gospodarczo - garażowego. Jak wynikało z zebranego w sprawie materiału dowodowego, widoczny na mapie z dnia [...] budynek, był zbudowaną z drewna szopą, przeznaczoną na składowanie drewna na opał. Nie znajduje zatem uzasadnienia oparcie się organów administracyjnych, w zakresie ustalenia daty budowy przedmiotowego obiektu gospodarczo - garażowego, wyłącznie na oświadczeniu inwestora, skoro z powołanego powyżej dokumentu wynikało, iż w 1989 r. obiekt ten nie był jeszcze pobudowany. Koniecznym było podjęcie przez organy administracyjne, dalszego postępowania dowodowego, pozwalającego na precyzyjne ustalenie, kiedy ów budynek gospodarczo - garażowy powstał, tak by można było dokonać jego legalizacji zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy.
Niezależnie od powyższego Sąd zaakceptował wadliwą decyzję organu I i II instancji w zakresie, w jakim organy te nie wskazały podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. w oparciu o jakie przepisy techniczno- budowlane dokonały legalizacji spornego budynku. Powoływanie się bowiem jedynie na ustawę Prawo budowlane z 24 października 1974 r. nie jest wystarczające dla oceny, czy przedmiotowy budynek gospodarczo - garażowy spełnia wszystkie wymogi wynikające z przepisów techniczno - budowlanych i Polskich Norm, skoro nie wiadomo jakie konkretnie akty prawne zawierające przepisy techniczno - budowlane i Polskie Normy miały w niniejszym stanie faktycznym zastosowanie.
W ocenie skarżącej nie ulega wątpliwości, iż powyższe naruszenie przepisów prawa procesowego miało wpływ na wynik sprawy, gdyż brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, odnośnie daty budowy spornego lokalu, czyni niemożliwym dokonanie prawidłowej oceny co do zgodności tego obiektu z przepisami techniczno - budowlanymi i Polskimi Normami obowiązującymi w dacie wzniesienie obiektu.
Brak w decyzji organów administracyjnych wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, czyni praktycznie niemożliwym kontrolę, czy budynek spełnia wymogi wynikające z przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, i to nie tylko w zakresie poprawności konstrukcji budynku ale i zgodności inwestycji z przepisami dotyczącymi określenia odległości od granicy, a także od innych obiektów oraz zgodności w zakresie przepisów przeciwpożarowych.
W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, iż skarżąca B. P. nie została wezwana do zapoznania się z materiałami postępowania przed wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], nr [...]. Uchybienie Sądu polegające na nieuwzględnieniu powyższego naruszenia organu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżąca mogła już wówczas zwrócić uwagę organu I instancji na przedstawione w skardze uchybienia i złożyć w tym zakresie stosowne wnioski dowodowe, a co być może doprowadziłoby do wydania decyzji o odmiennej treści.
Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj:
-art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie, iż w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przez organy administracyjne prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i poprzez zaakceptowanie błędnej wykładni przepisu art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. w zakresie, w jakim organy administracyjne, powołując się na tę normę, dokonały badania zgodności spornego obiektu z przepisami, wyłącznie w kwestii poprawności konstrukcji budynku, z pominięciem oceny zgodności tej inwestycji z przepisami dotyczącymi określenia odległości od granicy, a także innych obiektów czy też zgodności z przepisami przeciwpożarowymi.
W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego, uwagi wymaga, iż Sąd Administracyjny nie dostrzegł naruszenia przez organy administracyjne prawa materialnego w zakresie, w jakim organy te, wskutek błędnej interpretacji, błędnie zastosowały przepis art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Organy administracyjne nie wyjaśniły bowiem czy przedmiotowa inwestycja spełnia wszelkie wymogi wynikające z przepisów techniczno - budowlanych, ograniczając się jedynie do ustalenia poprawności konstrukcji budynku. Jak wynikało z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w postaci orzeczenia technicznego sporządzonego przez tech. bud. M. F., sporny obiekt był kontrolowany wyłącznie pod kątem poprawności konstrukcji budynku.
Niewątpliwie również i to uchybienia miało wpływ na wynik sprawy, gdyż tylko dokonanie kompleksowej oceny spornego obiektu, z uwzględnieniem wszelkich aspektów wymaganych przepisami prawa, pozwalało na podjęcie decyzji w przedmiocie legalizacji spornego obiektu i wydania pozwolenia na jego użytkowanie. W razie bowiem negatywnej oceny w zakresie jakiejkolwiek kwestii zgodności obiektu z przepisami prawa, decyzja w przedmiocie legalizacji inwestycji i pozwolenia na użytkowanie nie mogłaby być wydana.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd ten związany jest zarówno wnioskami strony skarżącej określającym przedmiot zaskarżenia, jak i podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Z urzędu Sąd może jedynie brać pod uwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Sąd ten nie może wyjść poza granice sprawy zakreślonej rozpoznawaną przez Sąd I instancji sprawą administracyjną.
Dla swej skuteczności zarzuty naruszenia prawa powinny dotyczyć przepisu, który miał lub mógł mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Przywołanie w skardze kasacyjnej przepisu, który nie był lub nie mógł być w niej zastosowany, czyni bowiem bezzasadnym zarzut jego naruszenia. W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania powinien natomiast, poza wskazaniem konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez Sąd, wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju czy skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.
W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził nieważności postępowania, a zatem rozważania ograniczył jedynie do podstaw skargi kasacyjnej.
Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzje w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie zostały wydane w oparciu o art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn.zm.). Przepis ten stanowi, iż inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Przepis ten ustanawia wyłączne przesłanki udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995r.
Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974r. organ powinien więc w pierwszej kolejności ustalić, czy osoba ubiegająca się o wydanie pozwolenia na użytkowanie wykonała obowiązki nałożone na nią w oparciu o art. 40 tej ustawy. Natomiast zdatność do użytku wykonanego obiektu budowlanego stwierdza właściwy organ na podstawie zgromadzonej w aktach dokumentacji technicznej dotyczącej przedmiotowego obiektu.
Z przepisu tego nie wynika, aby na tym etapie postępowania na organach nadzoru budowlanego ciążył obowiązek ustalania innych okoliczności sprawy, w tym również ustalenia daty budowy obiektu. Badanie podstaw do wszczęcia procedury legalizacyjnej, w tym również ocena występowania przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego, jak również ustalenie daty budowy obiektu następuje bowiem w ramach decyzji określonej w art. 40 Prawa budowlanego i nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 42 Prawa budowlanego z 1974r. Z tego tez powodu za bezzasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd i instancji art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaakceptowanie nieustalenia przez organy administracji dokładnej daty budowy spornego obiektu, co miało w ocenie skarżącej wpływ na prawidłowość zastosowania art. 40 Prawa budowlanego. Ustalenia takie nie były bowiem przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy na podstawie i nie miały wpływu na prawidłowość zastosowania art. 42 Prawa budowlanego.
Za całkowicie chybiony należało uznać zarzut zaakceptowania przez Sąd braku przywołania przez organy administracji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a tym samym naruszenia art. 107 k.p.a. Decyzja kontrolowana przez Sąd I instancji podaje bowiem podstawę prawną wskazując na art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974r. Brak wskazania natomiast norm prawnych obowiązujących w dacie budowy spornego obiektu mógłby być jedynie podstawą zarzutu w stosunku do postępowania prowadzonego na podstawie art. 40 Prawa budowlanego. Decyzja taka została wydana przez organ I instancji w dniu 14 grudnia 2004r. i jak wskazał Sąd I instancji jest decyzją ostateczną. Nie była ona kwestionowana przez wnoszącą skargę kasacyjną.
Nie podlega uwzględnieniu również zarzut naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sprawie niniejszej, choć po zakończeniu postępowania wyjaśniającego organ nie wystosował formalnego zawiadomienia, o jakim mowa w art. 10 § 1 k.p.a. to jednak skarżąca wiedziała o toczącym się postępowaniu. Sąd I instancji stwierdził, iż skarżąca uczestniczyła aktywnie w postępowaniu, m.in. podpisała protokół z dokonanych przez organ oględzin. Ponadto zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może być skuteczny dopiero wówczas, gdy strona wykaże że uniemożliwiono jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenia, że skarżącej uniemożliwiono zgłaszanie dowodów oraz wypowiedzenie się, co do zebranego materiału dowodowego nie zostały natomiast w żaden sposób udowodnione, z akt sprawy wynika zaś wręcz coś przeciwnego.
Trzeba także zauważyć, że nie wykazano, iż uchybienie przez organ zasadzie sformułowanej w art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a tylko to mogło skutkować uchyleniem decyzji przez sąd administracyjny - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (uchwała NSA z 25 kwietnia.2005 r., FPS 6/04, ONSAiWSA 2005 nr 4,poz. 66). Skarżąca nie wykazała również, że niezawiadomienie jej o zebraniu materiału dowodowego uniemożliwiło dokonanie przez niego konkretnej czynności procesowej wyrok. Braku formalnego zawiadomienia, o jakim mowa w art. 10 § 1 k.p.a. nie można również w okolicznościach sprawy niniejszej uważać za równoznaczne z pozbawieniem strony udziału w postępowaniu, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i w konsekwencji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. podstawę do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Z uwagi na powyższe również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. należy uznać zatem za nieuzasadniony.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiła żadna z postaci naruszenia przez Sąd prawa materialnego, a konkretnie błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn.zm.) ponieważ nie był on stosowany przez organy administracji, i w związku z tym prawidłowość jego zastosowania nie mogła być brana pod uwagę w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, nakazująca K. C. wykonanie zmian i przeróbek w zakresie objętym projektem budowlanym niezbędnych do doprowadzenia obiektu budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami i Polskimi Normami nie była objęta skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, i jej badanie przez Sąd byłoby niedopuszczalne.
Wobec powyżej przedstawionych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi odpowiada prawu, nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) oddalił skargę kasacyjną.
W przedmiocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 19 i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).