II OSK 1985/24

II OSK 1985/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak
Grzegorz Antas
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Sygn. powiązane
II SAB/Gl 86/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-06-14
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 86/24 w sprawie ze skargi X. A. na bezczynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub na pobyt tolerowany oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 86/24, oddalił skargę X. A. na bezczynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub na pobyt tolerowany.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 2 lutego 2024 r. X. A. - obywatel A. (dalej: strona, skarżący, cudzoziemiec), działając przez pełnomocnika, złożył do Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...], za pośrednictwem platformy ePUAP, wniosek o udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany.
Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] pismem z 27 lutego 2024 r. poinformował stronę, że zgodnie z art. 356 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769), brak jest podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt ze względów humanitarnych oraz zgody na pobyt tolerowany, gdyż przedstawione we wniosku argumenty, jak i załączniki nie wskazują, by wyszły na jaw nowe okoliczności po wydaniu ostatecznej decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu (decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z 14 czerwca 2016 r.). Komendant zauważył, że podnoszony we wniosku przez stronę fakt posiadania córki był organowi znany w trakcie prowadzonego postępowania, a stan zdrowia cudzoziemca, w tym wykazywane problemy kardiologiczne, nie stanowią przeszkody w realizacji decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu.
Pismem z 29 lutego 2024 r. pełnomocnik strony złożył ponaglenie w związku z bezczynnością organu w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany.
Komendant Główny Straży Granicznej pismem z 3 kwietnia 2024 r. poinformował pełnomocnika cudzoziemca, że w zaistniałej sytuacji brak jest podstaw do zarzucenia, że Komendant Placówki pozostawał w bezczynności. Wskazał, że organ nie był zobowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc nie mógł naruszyć art. 35 i art. 36 k.p.a. Podniósł, że zgodnie z wykładnią art. 356 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, postępowanie w sprawie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych nie jest postępowaniem wnioskowym, gdyż jest ono wszczynane wyłącznie z urzędu. Wszczęcie postępowania z urzędu jest zatem prawem organu. Natomiast w zakresie postępowania w sprawie udzielenia zgody na pobyt tolerowany Komendant zauważył, że zgodnie z art. 356 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach, takie postępowanie jest wszczynane na wniosek cudzoziemca w przypadku, gdy zachodzą przesłanki zawarte w art. 351 pkt 3 tej ustawy. W pozostałych przypadkach przedmiotowe postępowanie, tak jak w przypadku postępowania o udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych, jest wszczynane jedynie z urzędu. Tym samym Komendant stwierdził, że skoro w ocenianym przypadku nie wystąpiły przesłanki do wszczęcia postępowania o jakim mowa w art. 356 ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, to wystarczającym działaniem było pisemne powiadomienie osoby żądającej wszczęcia postępowania z urzędu o tym, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany.
W następstwie powyższego cudzoziemiec, działając przez pełnomocnika, pismem z 4 kwietnia 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] w rozpoznaniu złożonego w dniu 2 lutego 2024 r. wniosku o udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, 12, 35 § 1, 36 § 1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości. Skarżący podniósł, że ustawodawca przewidział możliwość odrębnego zbadania przesłanek udzielenia zgody na pobyt humanitarny i zgody na pobyt tolerowany. Tak więc pomimo tego, że postępowanie w powyższym zakresie ukształtowane zostało jako wszczynane z urzędu, to w świetle poglądów głoszonych w orzecznictwie sądowym nie można przyjąć, że cudzoziemiec nie może skutecznie domagać się wszczęcia takiego postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie .
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem z 14 czerwca 2024 r. oddalił skargę uznając, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności organu. W ocenie Sądu rozumienie pojęcia "bezczynność" należy ograniczyć do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Z kolei obowiązek sprawnego działania administracji (organu) znalazł swoje umocowanie w art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast w postępowaniach wymagających przeprowadzenia czynności wyjaśniających ustawy przewidują konkretne terminy załatwiania spraw.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 356 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach postępowanie w sprawie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych nie jest postępowaniem wnioskowym, gdyż jest ono wszczynane z urzędu. Z kolei w zakresie postępowania w sprawie udzielenia zgody na pobyt tolerowany, zgodnie z art. 356 ust. 4 ww. ustawy, takie postępowanie jest wszczynane na wniosek cudzoziemca w przypadku, gdy zachodzą przesłanki zawarte w art. 351 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. W pozostałych przypadkach takie postępowanie, tak jak w przypadku postępowania o udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych, jest wszczynane jedynie z urzędu.
Tak więc w świetle powyższych regulacji prawnych oraz okoliczności występujących w rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że rzekome zaniedbania organu nie mogą zostać zakwalifikowane jako bezczynność, zwłaszcza, że organ pisemnie przedstawił swoje stanowisko w zakresie zasadności/braku zasadności wszczynania postępowania, nie widząc ku temu podstaw. Jednocześnie Sąd wskazał, że nie jest uprawniony do prowadzenia w tym zakresie jakiejkolwiek kontroli merytorycznej. Zauważył także, że w niniejszej sprawie nie mogło mieć zastosowania orzecznictwo, z którego wynika, że art. 356 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach powinien być wykładany w taki sposób, że właściwy organ ma obowiązek wszcząć postępowanie o udzielenie zgody na pobyt także wówczas, gdy cudzoziemiec wystąpi z żądaniem jego wszczęcia i powoła się na nowe okoliczności, o których mowa w tym przepisie, gdyż takie nowe okoliczności nie zostały wskazane. Dlatego też Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw prawnych do zastosowania środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył reprezentowany przez pełnomocnika X. A.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 356 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez przyjęcie, że postępowanie to nie jest wszczynane na wniosek i w konsekwencji tego uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności organu administracji;
2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania każdego z zarzutów zawartych w skardze, a nawet brak opisania choćby w części historycznej uzasadnienia wyroku niektórych zarzutów zawartych w skardze, co skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności organu. Bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 p.p.s.a. jest bowiem związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów k.p.a. Tymczasem w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy organ nie był zobowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc nie mógł naruszyć art. 35 i art. 36 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie było zasadne wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż wystarczające było pisemne powiadomienie osoby żądającej wszczęcia postępowania z urzędu o tym, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Na uwzględnienie nie zasługuje zatem zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., albowiem Sąd pierwszej instancji w sposób wystarczający odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów, uzasadniając szczegółowo zasadność podjętego rozstrzygnięcia, a tym samym umożliwiając dokonanie instancyjnej kontroli wydanego orzeczenia.
Za niezasadny uznać należy też zarzut naruszenia art. 356 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że postępowanie to nie jest wszczynane na wniosek, co doprowadziło do uznania, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności organu administracji.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 356 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, jeżeli okoliczność, o której mowa w art. 348 lub art. 351 pkt 1 lub 2, wyszła na jaw:
1) po wydaniu ostatecznej decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu albo
2) w związku z koniecznością wykonania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wydanej przez organ innego państwa członkowskiego stosującego dyrektywę Rady nr 2001/40/WE z dnia 28 maja 2001 r. w sprawie wzajemnego uznawania decyzji o wydalaniu obywateli państw trzecich (Dz. Urz. WE L 149 z 02.06.2001, s. 34; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 4, s. 107)
- z urzędu wszczyna się odrębne postępowanie.
Natomiast ust. 4 ww. przepisu stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 351 pkt 3, zgody na pobyt tolerowany udziela się na wniosek cudzoziemca.
Z kolei stosownie do treści art. 356 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach w przypadku, o którym mowa w ust. 2, organem właściwym do wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany jest komendant oddziału Straży Granicznej lub komendant placówki Straży Granicznej, który wydał decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu.
Z powyższych przepisów wynika, że proceduralny model zgody na pobyt humanitarny i zgody na pobyt tolerowany zintegrowany został ze zobowiązaniem do powrotu, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie w sprawie o zobowiązanie cudzoziemca do powrotu ma obowiązek zbadać przesłanki udzielenia zgody na pobyt humanitarny i zgody na pobyt tolerowany, co wynika z art. 356 ustawy o cudzoziemcach. Ustawodawca przewidział jednakże możliwość odrębnego zbadania przesłanek udzielenia zgody na pobyt humanitarny (i zgody na pobyt tolerowany), ale tylko gdy ujawnią się one już po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy zobowiązania do powrotu. Jak wskazuje się w piśmiennictwie (J. Chlebny (red.), Prawo o cudzoziemcach. Komentarz, Warszawa 2020, str. 728) okolicznością, która wychodzi na jaw może być np. gwałtowne pogorszenie się sytuacji w kraju pochodzenia cudzoziemca spowodowane wybuchem wojny, gwałtowne pogorszenie się stanu zdrowia cudzoziemca, który może wiązać się z niedopuszczalnością powrotu, zawarciem przez cudzoziemca małżeństwa, istotnego z punktu widzenia prawa do poszanowania życia rodzinnego, czy narodziny jego dziecka. W tym przypadku organ korzysta z pewnego marginesu swobody ocennej, co do tego jakie okoliczności są w tym kontekście istotne na tyle, że powodują konieczność wszczęcia odrębnego postępowania.
A zatem w sytuacji, gdy oczywistym jest "na pierwszy rzut oka", że w zawiadomieniu nie ujawniono nowych okoliczności, o których mowa w art. 348 lub art. 351 pkt 1 lub 2 ustawy o cudzoziemcach, organ nie będzie wydawał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a., a jego aktywność ograniczyć się powinna do podjęcia czynności materialno-technicznej. Organ powinien pisemnie zawiadomić składającego żądanie, że postępowanie nie zostanie wszczęte z urzędu. W zawiadomieniu tym organ powinien wyjaśnić, że wobec braku ujawnienia nowych, nieznanych organowi w dniu wydania ostatecznej decyzji o zobowiązaniu do powrotu okoliczności, o których mowa w art. 348 lub art. 351 pkt 1 lub 2 ustawy o cudzoziemcach, bądź braku wykazania choćby prawdopodobieństwa ich wystąpienia, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu.
Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] mając na uwadze argumentację zawartą we wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt humanitarny lub zgody na pobyt tolerowany na terytorium RP, pismem z 27 lutego 2024 r. poinformował wnioskodawcę o braku podstaw do wszczęcia postępowania. W piśmie tym organ wskazał, że cudzoziemiec jako jedyną nową okoliczność (poza jeszcze dłuższym okresem pobytu w Polsce ze względu na niewykonanie decyzji o zobowiązaniu do powrotu z 14 czerwca 2016 r.) podał we wniosku przebycie zawału [...]. Zdarzenie to miało jednak miejsce w lipcu 2018 r. i jedyna związana z tym faktem dokumentacja datowana jest właśnie na ten okres. Cudzoziemiec otrzymał wówczas zalecenie stosowania środków farmakologicznych. Nie przedstawił jednak żadnych innych dokumentów świadczących o tym, aby od tego czasu był ponownie hospitalizowany lub aby ponownie pojawiły się problemy kardiologiczne. Nie przedstawił również aktualnej dokumentacji medycznej, z której wynikałoby, że kontynuuje leczenie w Polsce. Organ uznał więc, że na podstawie przedstawionych dokumentów nie sposób stwierdzić, że stan zdrowia cudzoziemca jest na tyle poważny, że uniemożliwia mu powrót do A., w sytuacji gdy z ogólnodostępnego Raportu Sektorowego: [...] wynika, że kardiologia jest jedną z dwóch dziedzin leczenia, które w pełni korzystają z ubezpieczenia społecznego, a leczenie chorób sercowo- naczyniowych jest w całości refundowane przez państwo. Tym samym cudzoziemiec będzie miał możliwość podjęcia leczenia kardiologicznego w kraju pochodzenia. Zdaniem organu nie każde pogorszenie się stanu zdrowia musi automatycznie wiązać się z koniecznością udzielenia cudzoziemcowi ochrony na terytorium RP. Ponadto, jak zauważył organ, badanie lekarskie cudzoziemca przeprowadzone po zatrzymaniu w dniu 22 listopada 2023 r. nie wykazało przeciwwskazań do osadzenia go w strzeżonym ośrodku dla cudzoziemców, gdzie został osadzony na mocy postanowienia Sądu. Odnosząc się natomiast do pozostałych twierdzeń wniosku organ wskazał, że cudzoziemiec nie wykazał w żaden sposób, aby więzi pomiędzy nim a pełnoletnią córką uległy zmianie od czasu wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu i aby jego dalsza obecność na terytorium RP wynikała z konieczności udzielania pomocy córce albo objęcia przez nią opieką jego samego. W złożonym wniosku cudzoziemiec nie wykazał też, aby od czasu wydania ostatecznej decyzji o zobowiązaniu do powrotu nawiązał w Polsce relacje prywatne, w rozumieniu przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., które podlegałyby szczególnej ochronie. Twierdzenia cudzoziemca w powyższym zakresie organ uznał za gołosłowne i niepoparte żadnymi dowodami. Zauważył przy tym, że wnioskodawca powoływał się już na tego rodzaju okoliczności we wcześniej prowadzonym postępowaniu o zobowiązaniu do powrotu, gdzie zostały one ocenione jako niewiarygodne.
Mając powyższe na uwadze organ słusznie stwierdził, że nie zaistniały żadne nowe istotne okoliczności uzasadniające wszczęcie z urzędu na podstawie art. 356 ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach odrębnego postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany na terytorium RP. Stanowisko to podtrzymał Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznając, że w tej sytuacji wystarczające było pisemne powiadomienie osoby żądającej wszczęcia postępowania z urzędu o tym, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w powyższym zakresie. A tym samym Sąd słusznie przyjął, że nie można było zarzucić Komendantowi Placówki Straży Granicznej w [...] bezczynności w rozpoznaniu wniosku cudzoziemca.
Przyjęcie powyższego stanowiska nie wyklucza zasadności poglądów głoszonych w orzecznictwie sądowym, że pomimo tego, iż ustawodawca ukształtował postępowanie z art. 356 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach jako "wszczynane z urzędu", to cudzoziemiec może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w tym trybie, ale tylko wtedy gdy po wydaniu ostatecznej decyzji o zobowiązaniu do powrotu wyjdą na jaw okoliczności, o których mowa w art. 348 lub art. 351 pkt 1 lub 2 ustawy o cudzoziemcach. Z aktualnego i jednolitego w zasadzie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego art. 356 ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wynika bowiem, że skoro organ administracji publicznej ma obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych, gdy po wydaniu ostatecznej decyzji o zobowiązaniu do powrotu wyjdą na jaw okoliczności, o których mowa w art. 348 ustawy o cudzoziemcach, to tym bardziej właściwy organ ma obowiązek wszcząć takie postępowanie, gdy zażąda tego cudzoziemiec, twierdząc, że takie okoliczności zachodzą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2020 r., II OSK 3679/19, z dnia 16 marca 2021 r., II OSK 1619/20, z dnia 7 czerwca 2022 r., II OSK 2500/21, z dnia 21 czerwca 2022 r., II OSK 1519/21). Jednak jak wykazano powyżej w rozpoznawanej sprawie cudzoziemiec takich okoliczności nie wykazał. Tym samym zarzut naruszenia art. 356 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach uznać należy za bezzasadny.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., z którego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.