II OSK 1984/22

II OSK 1984/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 576/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-06-01
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 24 października 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 24 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. i A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 576/22 w sprawie ze sprzeciwu Z. W. i A. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr OA.7721.11.3.2022 w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 1 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 576/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Rzeszowie oddalił sprzeciw Z. W. i A. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (PWINB) z 19 kwietnia 2022 r., nr OA.7721.11.3.2022, w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ("PINB" lub "organ I instancji") w dniu 1 czerwca 2021 r. przeprowadził kontrolę mostu nad potokiem K., zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w K. (własności Skarbu Państwa) oraz na działce nr [...] położonej w K. (własności B.S.), w jej wyniku stwierdzono, że konstrukcja w/w obiektu budowlanego jest jednoprzęsłowa, składa się 3 ceowników stalowych wspartych na słupach energetycznych pełniących funkcję przyczółków. Jego wymiary to 6,97 m długości, 2,67 m szerokości i 2 m wysokości mierzonej od lustra wody. Organ ustalił, że przedmiotowy most wybudowany został w latach 1978-1979, zaś w późniejszych latach był remontowany. Na jego budowę nie okazano wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. Ustalono nadto, że ww. obiekt użytkowany jest przez Z.W. i A.W. i służy jako dojazd do zabudowań na działce nr [...] położonej w K. PINB stwierdził, że przedmiotowy most znajduje się w złym stanie technicznym. Belki stalowe są przerdzewiałe, widoczna jest na nich znaczna korozja. Na betonowych przyczółkach widoczne są pręty zbrojeniowe. Drewniane belki podestu są nieodpowiednio przymocowane, chwieją się, są częściowo zmurszałe. Ponadto na moście brak jest barierek ochronnych.
Kolejno w wyroku wskazano, że w dniu 2 lipca 2021 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, w toku której z oświadczeń i zeznań stron postępowania i świadków wynikało, że przedmiotowy obiekt budowlany istnieje od ponad 40 lat.
Ze względu na uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu, PINB postanowieniem z 30 sierpnia 2021 r. zobowiązał Z.W. i A.W., jako zarządców mostu nad potokiem K., do przedłożenia ekspertyzy technicznej. Taka ekspertyza została przedłożona 14 stycznia 2022 r.
W tych okolicznościach PINB, działając na podstawie art. 104 K.p.a. i art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351 ze zm., "uPb"), nakazał Z.W. i A. W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przy moście nad potokiem K. zlokalizowanym na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w K., poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na:
- dokonaniu rozbiórki konstrukcji jezdni wykonanej z drewnianych legarów,
- dokonaniu rozbiórki belek nośnych stalowych mostu,
- dokonaniu naprawy strefy przypodporowej prefabrykatów żelbetowych stanowiących przyczółki mostu,
- dokonaniu naprawy ubytków betonu osłonowego prętów zbrojeniowych,
- dokonaniu montażu nowych belek nośnych (3 ceowniki 260),
- zabetonowaniu (wypełnieniu) wszystkich wolnych przestrzeni w przyczółkach betonem klasy C25/30,
- ułożeniu nowych belek drewnianych jezdni,
- zamontowaniu balustrad stanowiących zabezpieczenie i połączenie belek drewnianych.
Organ I instancji wskazał, że ww. obowiązek należy wykonać w terminie do 30 września 2022 r., a roboty budowlane wykonać w oparciu o ekspertyzę techniczną sporządzoną przez L. H., posiadającego stosowne uprawnienia budowlane.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że odwołanie od w/w decyzji nakazowej złożył B. S. wskazując, że na istniejący most nigdy nie zostało wydane jakiekolwiek zezwolenie. Zarzucił, że wydając decyzję o całkowitej przebudowie mostu organ pominął kwestię:
- braku zgody właścicieli działek, na których usytuowany jest most, uzgodnionej podczas rozprawy mostowej w terenie,
- zezwolenia wodno-prawnego,
- załączników w postaci mapy graficznej,
- pomiarów odległości od ogrodzenia posesji i kolektora kanalizacyjnego,
- dokładnych danych w zakresie prac budowy nowego mostu,
- wskazania kierownika nadzoru budowy lub inżyniera do spraw mostowych.
W ocenie odwołującego się wydana decyzja jest krzywdząca, gdyż działka nr ewid. [...] jest własnością prywatną, zatem wszelkie ingerencje związane z budową mostu, zgodnie z prawem, powinny być uzgadniane z właścicielami działek przylegających do obiektu mostowego.
Dalej w wyroku II SA/Rz 576/22 przywołano, że wskazaną na wstępie decyzją z 19 kwietnia 2022 r. PWINB w Rzeszowie uchylił decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Sąd wojewódzki uwypuklił, że w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy skupił się na kwestiach z zakresu prawidłowości utrzymania obiektu budowlanego i nakazał czynności w celu doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w latach 1978-1979. Pomimo tych ustaleń organ I instancji całkowicie pominął konieczność zbadania legalności przedmiotowego obiektu budowlanego. Kwestia ta jest o tyle istotna, że przepisy dotyczące utrzymania obiektów budowlanych mają zastosowanie jedynie do takich obiektów, które zostały zbudowane i są użytkowane zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Inne są bowiem przesłanki rozstrzygania o samowoli budowlanej (oczywiście po uprzednim ustaleniu, że taka samowola nastąpiła) a inne - orzekania na podstawie przepisów z zakresu prawidłowości utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego.
Sąd ujawnił, że zdaniem PWINB w ponownie prowadzonym postępowaniu należy ustalić czy analizowany obiekt został wybudowany legalnie, czy też jest samowolą budowlaną. Wyjaśnić kto, kiedy i w jakim celu wybudował obiekt, kto był inwestorem budowy i czy na budowę przedmiotowego obiektu posiadał stosowne zezwolenia. Jeżeli zostanie ustalone, że most jest samowolą budowlaną organ powiatowy będzie zobowiązany przeprowadzić stosowne postępowanie, celem legalizacji kładki w odpowiednim dla niej trybie. Jeżeli okaże się, że most został wybudowany legalnie, organ ustali właściciela lub zarządcę kładki i podejmie ponownie działania w trybie przepisów z zakresu utrzymania obiektów budowlanych. PWINB wskazał przy tym, że w trybie art. 66 uPb organ nie ma podstaw do nakazania robót budowlanych (jak np. rozbiórka, przebudowa, odbudowa obiektu), a jedynie wykonanie czynności mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
Organ stwierdził, że wobec braku wyjaśnienia okoliczności istotnych dla kierunku postępowania i rozstrzygnięcia sprawy oraz z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przekraczającym granice art. 136 K.p.a., nie może wydać decyzji reformującej zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Sprzeciw na powyższą decyzję PWINB złożyli Z.W. i A.W., domagając się jej uchylenia i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, zwrócili się także o zasądzenie kosztów postępowania.
W ocenie wnoszących sprzeciw organ II instancji naruszył art. 138 § 2 K.p.a. Wnoszący sprzeciw podnosili, że uchylenie decyzji organu powiatowego było błędem, a zakres wskazań dla organu I instancji nadużyciem stosowania tego przepisu. Podali, że powszechnie wiadomym jest, że brak jest dokumentów z lat 70-tych ubiegłego wieku potwierdzających legalność budowy obiektów budowlanych, w tym mostów i mostków. Skarżący nie budowali mostek. Działkę nabyli wraz z mostkiem w 1979 r., już wtedy nie był nowy. Najprawdopodobniej wybudowany został ok. 1970 r. lub przed tą datą. Ich zdaniem to organ winien sprawdzić czy są dokumenty potwierdzające legalność. Podkreślili, że postępowanie przed organem I instancji było wyczerpujące, a sprawa rozpoznana merytorycznie i poprawnie.
W odpowiedzi na sprzeciw PWINB wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Rzeszowie oddalił sprzeciw.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja, oceniana przez pryzmat zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, uzasadnia stanowisko, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Braków w materiale dowodowym, z uwagi na ich zakres i charakter, zdaniem tegoż sądu, nie można było usunąć w trybie art. 136 K.p.a.
W ocenie sądu wojewódzkiego organ II instancji jednoznacznie ustalił, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w szczególności wskazując, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie obejmującym ustalenie czy analizowany obiekt został wybudowany legalnie, czy jest samowolą budowlaną. Nadto – w ocenie sądu wojewódzkiego – konieczne jest ustalenie kto, kiedy i w jakim celu wybudował obiekt, kto był inwestorem i czy na budowę przedmiotowego obiektu posiadał stosowne zezwolenia. Słusznie organ II instancji także wskazał, że w sytuacji gdy ustalone zostanie, że most jest samowolą budowlaną, organ I instancji zobowiązany będzie przeprowadzić stosowne postępowanie, celem możliwości legalizacji obiektu w odpowiednim trybie. Natomiast jeśli okaże się, że most został wybudowana legalnie to po ustaleniu właściciela lub zarządcy obiektu, organ podejmie ponownie działania w trybie przepisów z zakresu utrzymania obiektów budowlanych, z uwzględnieniem wskazania, że w trybie art. 66 uPb brak jest podstaw do nakazania robót budowlanych (jak np. rozbiórka, przebudowa, odbudowa obiektu).
Odnośnie natomiast żądania zawartego w sprzeciwie o "zobowiązanie organu II instancji do przedstawienia planu finansowego jednostki w zakresie posiadanych środków finansowych na przegrane sprawy związane ze skargami do WSA i środków na to przewidzianych" sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wykracza ono poza kognicję sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli Z.W. i A.W. zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając sądowi pierwszej instancji:
1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 66 uPb co prowadziłoby do naruszenia prawa stron postępowania, a w szczególności prawa własności mostu, tym samym naruszono art. 174 "§ 1" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, "Ppsa");
2. bezzasadną wykładnię art. 138 § 2 K.p.a. i uznanie, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest prawidłowe, tym samym naruszono art. 174 "§ 2" Ppsa.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wnoszą o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania,
2. zasądzenie kosztów wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że WSA w Rzeszowie pominął kluczowy w sprawie fakt, że mostek będący przedmiotem sporu został wybudowany w latach 70-tych ubiegłego wieku. Wskazuje się, że praktycznie nie ma żadnych dokumentów z lat 70-tych ubiegłego wieku potwierdzających legalność budowy obiektów budowlanych, w tym mostów i mostków. Brak jest nawet posiadania przez gminy dokumentów potwierdzających legalność budowy mostów na drogach gminnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono żadnej z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa odnośnie przesłanek odrzucenia sprzeciwu (art. 58 § 1 w zw. z art. 64b § 1 Ppsa), które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku sądu pierwszej instancji, Sąd dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
A. Skargę kasacyjną oparto na podstawach określonych w art. 174 "§ 1 i 2" Ppsa. Błędnie w skardze kasacyjnej wskazano jednostkę redakcyjną art. 174 Ppsa, bowiem artykuł ten nie dzieli się na paragrafy, tylko na dwa punkty, każdy z tych punktów wymienia inną podstawę kasacyjną. Przyjdzie uznać przeto, że skarga kasacyjna jest oparta o art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa. Ten błąd formalny autora skargi kasacyjnej nie jest jednak przeszkodą do nadania jej prawidłowego biegu.
B. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.
Zasadność tego zarzutu należy wiązać z tym, czy sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował normę art. 138 § 2 K.p.a., w konsekwencji, zależy to od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie kontrolowanej przez sąd wojewódzki sprawy administracyjnej.
W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 K.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Norma z art. 136 § 1 K.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie tej zasadnie sąd pierwszej instancji zaakceptował decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 Ppsa, aprobując stanowisko tego organu wskazujące na potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji celem ustalenia pełnego stanu faktycznego w sprawie. W tym kontekście podkreślić należy, że w świetle art. 138 § 2 K.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 146/20, LEX nr 2825498).
Gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w danej sprawie. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób nie budzący wątpliwości. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w danej sprawie zastosowanie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2019 r., II OSK 132/19, LEX nr 2645866).
W tej sprawie sąd pierwszej instancji prawidłowo – w ślad za PWINB – stwierdził, że organ I instancji przedwcześnie uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie regulacja zawarta w art. 66 uPb. Jak podał PWINB unormowanie tam zawarte służy usunięciu nieprawidłowości (nieodpowiedniego stanu technicznego) w odniesieniu do takich obiektów, które zostały zbudowane i są użytkowane zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Tymczasem z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wynika, że będący przedmiotem postępowania obiekt – most nad potokiem K., zlokalizowany na działkach nr ewid. [...] i nr [...] położonych w K. – został wybudowany w latach 1978-1979 (według wnoszących sprzeciw "najprawdopodobniej wybudowany został ok. 1970 r. lub przed tą datą"), organ powiatowy pominął jednak konieczność zbadania legalności przedmiotowego obiektu, poprzestając na stwierdzeniu, że na jego budowę nie okazano wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. Nadto trafnie zwrócono w wyroku WSA w Rzeszowie uwagę, że konieczne jest ustalenie kto, kiedy i w jakim celu wybudował obiekt, kto był inwestorem budowy i czy na budowę przedmiotowego obiektu posiadał stosowne zezwolenia. Prawidłowe są także zapatrywania organu II instancji, że w sytuacji gdy ustalone zostanie, że most jest samowolą budowlaną, organ I instancji zobowiązany będzie przeprowadzić stosowne postępowanie, celem ewentualnej jego legalizacji.
Choć skarżący kasacyjnie uważają, że niemożliwe i w przyszłości niewykonalne jest ustalenie dokładnego okresu budowy mostu i znalezienie na to stosownych dokumentów, to w sytuacji, gdy organ I instancji nie podjął nawet próby zbadania legalności przedmiotowego obiektu budowlanego, jego daty powstania oraz ustalenia kto był wówczas inwestorem budowy, a jak wyżej wskazano możliwość wdrożenia trybu postępowania określonego w art. 66 uPb, który zainicjował organ I instancji, powstaje dopiero wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część, podlegające kontroli pod względem stanu technicznego, zostały wybudowane zgodnie z prawem, taka argumentacja skargi kasacyjnej jest chybiona.
Trzeba mieć na względzie, że nieprzedłożenie/nieodnalezienie pozwolenia na budowę nie świadczy samo przez się, o wykonaniu obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczność ta powinna być jednak ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego dowodowego (por. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2010 r., II OSK 651/09 oraz z 16 stycznia 2013 r., II OSK 1695/11 [w:] CBOSA.nsa.gov.pl/).
Trafna była zatem ocena sądu a quo, wedle którego organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił, dlaczego wskazane uchybienia mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz wskazał, jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ ponownie orzekając w sprawie. Wywiązał się tym samym z obowiązku, jaki nakłada na niego art. 138 § 2 K.p.a. W tym kontekście przypomnienia wymaga, że organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe jedynie w granicach określonych w art. 136 K.p.a., dodatkowe postępowanie wyjaśniające nie może dotyczyć ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. motywy wyroku NSA z 7 stycznia 2009 r., I OSK 678/08, LEX nr 484872). Różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym, a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części w istocie sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2017, s. 716). Powyższe wskazania sąd pierwszej instancji uwzględnił i zasadnie oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 Ppsa. Spełniając wymogi przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a. PWINB przekonująco wskazał bowiem z naruszeniem jakich przepisów postępowania decyzja organu I instancji została wydana, wyjaśniając przyczyny, z powodu których tak uznał i dlaczego miało to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W tym miejscu dodać należy, że powyższe okoliczności miały miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż postępowanie organu odwoławczego wykazało szereg kluczowych błędów organu I instancji, których nie mógł uzupełnić czy wyjaśnić w swoim postępowaniu PWINB.
Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił i uznał za prawidłową decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W istocie organ odwoławczy, wobec całkowitego braku wyjaśnienia przez organ I instancji okoliczności istotnych dla kierunku postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, nie mógł wydać decyzji reformującej decyzję PINB, gdyż przekraczałoby to dozwolony na etapie odwoławczym, a wynikający z przepisów art. 136 K.p.a., zakres postępowania dowodowego uzupełniającego przeprowadzanego przez organ odwoławczy. Słusznie więc uznał organ odwoławczy, a za nim sąd pierwszej instancji, że brak ustalenia okoliczności kluczowych w sprawie przez PINB, miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
C. Nie może zostać uznany za skuteczny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez wskazanie we wniesionym środku odwoławczym na art. 66 uPb. Art. 66 uPb, który został powołany w skardze kasacyjnej, składa się z kilku ustępów, a jego ust. 1 dodatkowo jeszcze z kilku punktów, nie stanowi zatem całości, ale ma rozbudowaną strukturę. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, o jaki konkretnie przepis chodzi, który z ustępów art. 66 uPb miałby zostać naruszony, sama zaś skarga kasacyjna dodatkowo nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej jest związany jej granicami, nie może domyślać się intencji strony. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej, zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Jeśli zatem w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji, to trzeba taki przepis wskazać w sposób konkretny. Ponadto należy wykazać, na czym polegała jego błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. W przypadku skargi kasacyjnej, która nie spełnia takiego wymogu formalnego, nie poddaje się ona kontroli w oznaczonym zakresie, w przedmiotowej sprawie dotyczy to zarzutu naruszenia art. 66 uPb.
D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.